6.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG CỦA CÁC NƯỚC PHÁT TRIỂN
6.3.2. Cỏc chớnh sỏch quản lý mụi trường của cỏc nước ủang phỏt triển
Trong hai thập kỷ gần ựây, các nước CEE (các nước XHCN ở đông Âu và Trung Âu trước kia) ủó trải qua giai ủoạn nghốo ủúi và ụ nhiễm nặng nề do sản xuất cụng nghiệp gõy ra (Anderson và Zylicz 1996). Những nước này (ủặc biệt là cỏc nước cú mức ủộ cụng nghiệp húa hơn chẳng hạn như Ba Lan và Cộng hũa Czech) cú khả năng giải quyết vấn ủề ụ nhiễm môi trường ở khía cạnh kỹ thuật nhưng lại thiếu thể chế và những biện pháp khuyến khích hợp lý. Cỏc vấn ủề về mụi trường của cỏc nước này ở mức khỏ trầm trọng ủủ ủể cú những tỏc ủộng ngược trở lại hay gõy ra những hậu quả tiờu cực ủối với sự tăng trưởng kinh tế của ủất nước. Những vấn ủề này khụng chỉ thể hiện chi phớ và ủe dọa ủối với sức khỏe con người và hệ sinh thỏi mà cũn là nguyờn nhõn làm giảm mức ủầu tư nước ngoài vốn ủang rất cần ở cỏc nước này. Kết quả điều tra hàng ngàn tập đồn lớn nhất của thế giới vào năm 1992 đã chỉ ra
rằng vấn ủề phỏp lý về mụi trường là trở ngại lớn nhất ủối với cỏc nhà ủầu tư tại Ba Lan (OECD, 1997). Kết quả ủiều tra cũng chỉ ra hai vấn ủề lớn nhất ủú là (1) vấn ủề nhiễm bẩn và (2) thiếu cơ sở phỏp lý rừ ràng liờn quan ủến quyền sở hữu tài sản và trỏch nhiệm phỏp lý.
Mức ụ nhiễm ban ủầu cao dẫn ủến một số vấn ủề trong việc lựa chọn cỏc cụng cụ chớnh sỏch. Mức ụ nhiễm cao ủồng nghĩa với việc chi phớ thiệt hại cao và (khụng liờn quan ủến trong việc xỏc ủịnh giỏ trị thực) nếu thuế Pigou ủược xỏc ủịnh ở mức này thỡ cỏc doanh nghiệp sẽ gặp rất nhiều khú khăn và rất khú cú thể tồn tại ủược, và như vậy ủất nước sẽ ủối mặt với tỡnh trạng thất nghiệp tăng cao ủỏng kể cựng với cỏc vấn ủề xó hội khỏc. Thuế sẽ là thớch hợp khi cỏc doanh nghiệp cố gắng tỡm quỹ ủể tài trợ cho việc tỏi cấu trỳc lại doanh nghiệp và ủầu tư giảm nhẹ ụ nhiễm. Mức phỏt thải cao và những vấn ủề mụi trường cũng cú nghĩa rằng cỏc nhà chớnh sỏch về mụi trường khụng chỉ cần tiền ủể ủầu tư cho cụng nghệ giảm nhẹ ụ nhiễm mà cũn cần những nguồn lực vật chất khỏc ủể cải thiện mụi trường. Việc hiểu biết những nhõn tố ủú là hết sức cần thiết ủể thấy ủược tầm quan trọng của quỹ mụi trường trong cỏc nước CEE. Tuy nhiờn ủầu tư cho mụi trường khụng phải luụn cú nghĩa là ủầu tư cho cỏc cụng việc cải thiện mụi trường. Cải thiện mụi trường - chẳng hạn giảm lượng phỏt thải, cú thể ủơn giản là do ỏp dụng giỏ thế giới ủối với năng lượng và cỏc nguồn lực khỏc (Bluffstone and Larson 1997).
Mặc dự gặp phải những khú khăn kinh tế, nhưng cỏc nước CEE ủó cố gắng tỡm cỏch tài trợ cho việc ủầu tư mụi trường ở một tỷ lệ cao (thường thường cao hơn tỷ lệ ở cỏc nước OECD). Như vậy cỏc nước CEE ủó làm thế nào ủể huy ủộng ủược nguồn ủầu tư ủú? Một trong những cỏch ủược cỏc nước CEE ỏp dụng là sử dụng cỏc quỹ mụi trường ủể tỡm cỏch thu hỳt nguồn vốn quốc tế thụng qua hỡnh thức trao ủổi “nợ-vỡ-tự nhiờn” (debt-for-nature swaps), Quỹ phục vụ môi trường toàn cầu (Global Environment Facility funds) và các nguồn tài trợ liờn quan ủến mụi trường từ Ngõn hàng Thế giới, cỏc cơ quan tài trợ... Cỏc quỹ này cú vai trũ rất quan trọng ở khía cạnh tâm lý và thể hiện sự khôn khéo, tuy nhiên về mặt số lượng dòng vốn ủầu tư nước ngoài là khụng ủỏng kể, nhỏ hơn 10% trong tổng số chi tiờu cho mụi trường trong các nước CEE chủ chốt.
Một nguồn tài chính quan trọng khác của quỹ môi trường – và là công cụ then chốt trong cỏc chớnh sỏch mụi trường của cỏc nước CEE – là thuế hay phớ mụi trường. Một ủiều kiện tiờn quyết ủể chấp nhận mức phớ là mức phỡ phải tương ủối thấp (thấp hơn ủỏng kể so với chi phớ thiệt hại biờn). Một nhõn tố quan trọng khỏc là cỏc loại thuế này ủó ủược ỏp dụng trong hệ thống các nước có nền kinh tế tập trung. Một vài nước chẳng hạn như Nga và Estonia ủó từng sử dụng thuế mụi trường trong một số thời ủiểm. ðiều ngạc nhiờn cú lẽ là một số loại thuế mụi trường ủược thiết kế cẩn thận nhất là trong khung của cỏc nền kinh tế tập trung.
Thuế phỏt thải cỏ nhõn ủược thu dựa vào lượng phỏt thải mà lượng phỏt thải này phụ thuộc vào mức thiệt hại tiềm năng, tuy nhiờn thuế cú sự khỏc biệt tựy thuộc vào quy mụ và ủộ nhạy cảm của vựng ụ nhiễm. Mức thuế ủược thu theo cụng thức sau:
T = ∑ieiTigi
trong ủú ei là lượng phỏt thải loại i, Ti là mức thuế ủối với cỏc loại húa chất (thường là hàm số của tiờu chuẩn trước ủú phản ỏnh mức ủộ ủộc hại – chẳng hạn ở Estonia trong năm 1980, mức
benzopyrene là 57,735 ruble/tấn), và gi phản ỏnh mức ủộ nhạy cảm của vựng (mức cao hơn ủối với ủụ thị hoặc cỏc vựng tham quan du lịch, mức thấp hơn ủối với vựng nụng thụn).
Cỏc loại thuế này cú hiệu quả khuyến khớch thấp trong giai ủoạn nền kinh tế tập trung do những ràng buộc về ngân sách mềm: Thu nhập của doanh nghiệp không phụ thuộc vào thị trường mà chủ yếu phụ thuộc vào bộ quản lý và thu nhập của chủ doanh nghiệp không phụ thuộc vào lợi nhuận của doanh nghiệp. Nếu “chi phí” (bao gồm cả thuế môi trường) của một doanh nghiệp tăng lờn thỡ sự phõn bổ tài chớnh từ bộ chủ quản cho doanh nghiệp ủú cũng tăng lờn. Trong thực tế, cỏc nhà quản lý của Estonia thớch thuế mụi trường vỡ cỏc lý do ỏi quốc ủơn thuần: tiền mà vào quỹ mụi trường sẽ ủược giữ lại và sử dụng cho ủất nước mỡnh.
Tuy nhiờn, khi cơ cấu ủỏnh thuế hay phớ này ủược thực hiện trong ủiều kiện kinh tế thị trường thì thuế và phí có một tác dụng quan trọng trước hết là tạo ra nguồn thu và thực tế cho thấy chỳng ủó cú những tỏc dụng khuyến khớch nhất ủịnh. Thụng bỏo thụng thường là thuế ủược xỏc ủịnh ở mức thấp hơn so với chi phớ giảm nhẹ ụ nhiễm – cứ như là ủõy là một khỏi niệm duy nhất – nhưng chi phớ giảm ụ nhiễm biờn biến ủộng và thụng thường ỏp dụng biện phỏp giảm nhẹ ụ nhiễm ủụi khi mang lại lợi nhuận ngay cả khi thuế ở mức thấp. ðể cú thể ủạt ủược mục ủớch là tăng cường cỏc biện phỏp giảm nhẹ ụ nhiễm, và ủặc biệt là ủể cú thể ủạt tới mức giảm ụ nhiễm tối ưu (hay mức ụ nhiễm tối ưu) thỡ thuế hay phớ cần ủược xỏc ủịnh ở mức cao hơn.
Thuế mụi trường sẽ khụng thể thành cụng nếu chỳng chỉ ủược dựa vào cỏc bỏo cỏo mà doanh nghiệp tự khai và cỏc cơ quan quản lý mụi trường thiếu những nguồn lực ủể cú thể tiến hành cụng tỏc quản lý và giỏm sỏt. Một ủiểm quan trọng từ thực tế là ủể thay ủổi ủược luật về thuế sẽ tốn rất nhiều thời gian và nỗ lực bởi vỡ luật thuế phải ủược quốc hội thụng qua. Trong một nền kinh tế cú tỷ lệ lạm phỏt cao thỡ mức thuế thực tế sẽ giảm ủi ngay cả khi ban ủầu nú ủược xỏc ủịnh ở mức lý tưởng. Do vậy một ủiểm quan trọng là khi thiết hệ thống thuế cần phải cú một hỡnh thức nào ủú ủể ủiều chỉnh mức thuế tương ứng với tỷ lệ lạm phỏt của nền kinh tế. Tuy nhiờn trong thực tế cú rất ớt nước thực hiện ủược ủiều này ủối với thuế mụi trường.
Trong các nước đông Âu, các công cụ chắnh sách môi trường dường như hoạt ựộng rất tốt và Ba Lan là nước thu hỳt ủược lượng quỹ mụi trường lớn nhất. Ba Lan cú rất nhiều quỹ mụi trường chuyờn dụng và quỹ mụi trường theo vựng, ủồng thời cú quỹ mụi trường quốc gia. Quỹ môi trường quốc gia của Ba Lan thu và chi khoảng 300-500 triệu USD/năm trong những năm 1990 trong khi quỹ liờn bang của Nga chỉ thu ủược khoảng 10-20 triệu USD/năm và ở Ucraina chỉ thu ủược dưới 2 triệu USD/năm. Thậm chớ những quỹ mụi trường nhỏ ở Ba Lan cũng thu ủược lượng tiền lớn hơn so với quỹ mụi trường của cỏc nước trong khối NIS (cỏc quốc gia ủộc lập mới). Một loại quỹ như thế là Quỹ sinh thỏi (EcoFund) ủược cung cấp tài chính bởi hiệp ước xóa nợ (debt for nature swap) với câu lạc bộ Paris của những nhà cho vay ở Tõy Âu. Quỹ này ủó quan tõm ủến vấn ủề ụ nhiễm mụi trường liờn quốc gia cũng như một số vấn ủề mụi trường mà khú cú thể ủược hỗ trợ tài chớnh với những cơ chế khỏc. Thụng qua việc ủỏnh giỏ cỏc dự ỏn và sự quan tõm ủến hệ số lợi ớch/chi phớ, quỹ này ủó trỏnh ủược tớnh khụng hiệu quả mà ủa số cỏc chương trỡnh khỏc ủó gặp phải.
Hungary, cộng hòa Czech, Slovakia, Slovenia, and Estonia cũng có quỹ môi trường khỏ lớn tương ứng với dõn số của mỡnh. Hầu hết cỏc nước CEE ủều cú kinh nghiệm với thuế
và phí môi trường và thực tế là một số nước có thuế môi trường không giống như thuế môi trường ở cỏc nước Tõy Âu. Thuế phỏt thải khớ ủược ủỏnh dựa vào khớ sulfur và ụxit nito, khớ cỏcbon, chỡ (khỏc với thuế nhiờn liệu) và một số chất khỏc. Một số loại phớ liờn quan ủến ngành vận tải như phớ cầu ủường, chủ yếu ủối với ủường mới. Một số nước thu phớ ủối với việc khai thỏc nước cũng như phớ ụ nhiễm nước hay phạt do gõy ụ nhiễm nước (thường ủược tính gộp vào thuế hay phí sử dụng nước). Một số nước thu phí quản lý chất thải, một số nước thu tiền phí hay yêu cầu nộp phạt khi các cơ sở gây tiếng ồn, sử dụng phân hóa học hoặc sử dụng thuốc trừ sõu; một số nước thu phớ sử dụng tài nguyờn thiờn nhiờn (ủất, rừng, khai khoáng...). Ba Lan, Czech, Slovakia, và các nước trong vùng Bantic thường sử dụng phí hai bậc: mức phớ nhất ủịnh ủối với lượng thải trong mức cho phộp và mức phớ cao hơn, hoặc phạt ủối với lượng thải vượt quỏ mức cho phộp. .
Tuy nhiên các nước thuộc khối NIS - thậm chí các nước CEE nghèo hơn như Romania và Albania – nhỡn chung ủều gặp khú khăn khi thu hỳt vốn ủầu tư nước ngoài cũng như cỏc tạo ngân sách từ thu thuế trong nước thông qua cách này. Trong thực tế, sự suy thoái kinh tế trong những nước này là rất trầm trọng và gây ra sự suy thoái sâu sắc cũng như gây ra các vấn ủề xó hội trầm trọng cho nờn cỏc vấn ủề về mụi trường khụng ủược quan tõm. Việc cải thiện chất lượng mụi trường trong cỏc nước này chỉ ủến từ lý do duy nhất là sự phỏ sản của cỏc nhà máy công nghiệp nặng. ðối với hầu hết các nước NIS và một số nước CEE thì nhiệm vụ cần thiết trước tiên vẫn là tăng cường năng lực của các cơ quan quản lý môi trường và các cơ quan cú liờn quan khỏc. Nếu khụng cú những hỗ trợ kỹ thuật, những ủiều chỉnh khụn khộo trong việc xỏc ủịnh cỏc quy ủịnh, chỉ dẫn và tăng cường cụng tỏc quản lý thỡ sẽ khụng cú hy vọng ủể cú thể ủạt ủược những tiến bộ ủỏng kể trong lĩnh vực quản lý tài nguyờn và mụi trường trong cỏc nước này. Khụng cú cụng cụ mụi trường nào cú thể thay ủổi ủược thực tế cơ bản này, tuy nhiờn nếu thu lệ phớ ở mức thấp là cỏch duy nhất ủể cú nguồn thu thực hiện việc xõy dựng năng lực và thể chế thỡ ủú cú thể là bước ủi quan trọng ủầu tiờn cần ủược thực hiện.
Sau ủú cơ quan quản lý mụi trường cần nghiờn cứu ủể ủưa ra những bước ủi tiếp theo cú tớnh ưu tiên và linh hoạt (mà không cósự lỏng lẻo hay sự tham nhũng).
b. Phí và quỹ môi trường ở Trung Quốc
Trung Quốc khụng chỉ là nước ủụng dõn nhất mà cũn là một trong những nước nghốo nhất và có mức ô nhiễm cao nhất. Chính vì vậy việc lựa chọn phân bổ, sử dụng các nguồn lực kinh tế trong xó hội là một vấn ủề rất khú khăn. Mặc dự việc cải thiện mụi trường cú thể mang lại lợi ớch cho người dõn nhưng nguồn ngõn sỏch ủú cú thể ủược dựng ủể cung cấp dịch vụ y tế, giỏo dục, nhà ở, nước sạch... ễ nhiễm khụng khớ ở Beijing rất tồi tệ ủến nỗi nếu xử lý bớt ủược 100 tấn SO2/năm (trong tổng số 300-400 ngàn tấn) thỡ sú người tử vong sẽ giảm ủi một người (Xu và cộng sự, 1994). Chi phớ cho việc xử lý 100 tấn (hay bảo vệ ủươc cuộc sống của một người) là khoảng 300 USD (Dasgupta và Wheeler, 1997).
Hệ thống phớ ụ nhiễm của Trung Quốc là một vớ dụ rất quan trọng và cũng rất ủỏng quan tõm ở khớa cạnh ỏp dụng cụng cụ chớnh sỏch dựa vào thị trường trong một nước ủang phỏt triển (và cũng là một nước XHCN trước ủõy, ủang trong quỏ trỡnh chuyển ủổi). Vào năm 1979, Luật Mụi trường ở Trung quốc ủó ủược thụng qua, trong ủú quy ủịnh “trong trường hợp
thải ra” (ủiều 18 trong luật bỏ vệ mụi trường của Trung Quốc). Hầu như ngay lập tức, một số chớnh quyền ở cỏc khu ủụ thị tự trị ủó bắt ủầu ỏp dụng quy ủịnh này và vào năm 1982 chớnh phủ Trung Quốc kờu thực hiện theo quy ủịnh trờn ở phạm vi toàn quốc. Hiện nay, hầy hết cỏc vựng trong cả nước ủều ỏp dụng quy ủịnh này và hàng trăm ngàn cỏc nhà mỏy, xớ nghiệp bị giỏm sỏt và trả phớ. Vào năm 1994 chớnh phủ Trung Quốc ủó thu ủược hơn 19 tỷ nhõn dõn tệ (hơn 2 tỷ USD) từ phí môi trường.
Phớ mụi trường của Trung Quốc khụng phải là những vớ dụ về ủỏnh thuế Pigou trong sỏch giỏo trỡnh mà chỉ cú một số vớ dụ như thế, cũn lại rất nhiều mang ủặc tớnh của nền kinh tế Trung Quốc và sự khỏc biệt so với cỏc vớ dụ trong cỏc giỏo trỡnh kinh tế. Vớ dụ một ủặc ủiểm khỏc biệt là phớ ụ nhiễm chỉ ủược thu ủối với lượng thải mà vượt quỏ lượng thải cho phộp theo quy ủịnh. Phớ ụ nhiễm này vỡ vậy giống như mức phạt ủối với trường hợp khụng tuõn thủ theo tiờu chuẩn mụi trường. Tuy nhiờn ý tưởng thu phớ ủối với cỏc nguồn lực tự nhiờn hay phớ người sử dụng là khỏ phổ biển và một số phớ ủối với sử dụng nước sau ủú và phisphats thải SO là tuõn theo nguyờn tỏc ủỏnh thuế Pigou. Cỏc loại phớ ủú cú thể ủược hiểu như là sự hạn chế trong quyền tài sản ẩn của những người gây ô nhiễm.
Một nột khỏc biệt nữa của phớ mụi trường Trung Quốc là chỳng trước hết ủược sử dụng làm quỹ ủể tài trợ cho việc ủầu tư xử lý ụ nhiễm trong cỏc ngành ( khoảng 70-80%) và ủược dựng ủể trả cho cỏc khoản chi phớ quản lý cấp trung ương. Sau khi khấu trừ cỏc khoản chi phớ quản lý, phần cũn lại của quỹ ủược phõn phối lại cho cỏc doanh nghiệp ủể cỏc doanh nghiệp dựng vào mục ủớch cải thiện mụi trường. Vỡ vậy, phớ cú thể ủược xem như là sự thanh toỏn cho lượng phỏt thải nhưng ủược tỏi ủầu tư lại cho doanh nghiệp. Trong một số vựng việc phõn bổ quỹ trực tiếp dựa vào lượng tiền thu ủược từ cỏc cụng ty tư nhõn trong khi ở một số vựng khỏc quỹ tài trợ cho cỏc dự ỏn ủược lựa chọn từ ủề xuất dự ỏn của cỏc doanh nghiệp.
Như vậy cũng có thể cho rằng (ngay cả trong trường hợp sau), các doanh nghiệp trả phí nhiều hơn sẽ có những nỗ lực trong việc xin tài trợ cho các dự án xử lý ô nhiễm của mình. Vì vậy cỏc doanh nghiệp ớt chống ủối trong việc trả phớ mụi trường này hơn so với cỏc loại thuế, hay phớ khỏc mà chỉ ủược thu vào ngõn sỏch của nhà nước chứ khụng ủược tỏi ủầu tư cho cỏc doanh nghiệp.
Cuối cựng, mức phớ mụi trường này tương ủối thấp và ủược cho là thấp hơn so với chi phớ xử lý ụ nhiễm biờn ủể ủỏp ứng tiờu chuẩn thải của nhà nước. Chớnh vỡ vậy một số người ủặt cõu hỏi về hiệu quả mà phớ mụi trường này mang lại. Tuy nhiờn cỏc nhà nghiờn cứu về mức phớ phỏt thải/ ủơn vị COD và mức phớ ụ nhiễm nước hiệu quả ở 29 tỉnh và cỏc vựng ủụ thị của Trung Quốc từ năm 1987-1993 ủó chỉ ra rằng phớ mụi trường ủó mang lại những hiệu quả tớch cực. Giả sử mức thuế này ủược ỏp dụng trờn phạm vi toàn ủất nước – một quy ủịnh mà cú thể ủược xem là cụng bằng – tuy nhiờn mức thuế ủú chưa chắc ủó là mức thuế hiệu quả do chi phí thiệt hại và chi phí xử lý có thể có sự khác biệt giữa các cùng và các chất ô nhiễm khụng ủược trộn lẫn một cỏch hoàn toàn. Chẳng hạn tiờu chuẩn thải ở khu vực cú dõn cư thưa thớt và ở khu vực ủo thị ủụng dõn cư khụng nhất thiết phải như nhau. Trong thực tế, sự khỏc biệt trong năng lực quản lý mụi trường cú thể dẫn ủến sự khỏc biệt lớn trong mức phớ hiệu quả giữa các tỉnh.
Mức phí môi trường giữa các tỉnh có sự khác biệt. Tuy nhiên sự khác biệt này không phải là ngẫu nhiờn. Mức phớ hiệu quả ở cỏc tỉnh ủụng dõn (cỏc vựng ủụ thị húa, cụng nghiệp