6.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG CỦA CÁC NƯỚC PHÁT TRIỂN
6.2.2. Chính sách giảm lượng phát thải khí ôxít nitơ
Ôxít nitơ cũng là một trong những nguyên nhân gây ra tình trạng mưa axít. Tuy hiệu ứng hóa học của ôxít nitơ không giống như của khí sulfur nhưng hai chất gây ô nhiễm này có một số ủặc ủiểm tương ủồng. Một số khỏc biệt mang tớnh kỹ thuật giữa hai chất gõy ụ nhiễm này làm tăng ý nghĩa trong việc so sánh chi phí giảm ô nhiễm, cách thức quản lý, cũng như việc lựa chọn công cụ quản lý. Nhìn chung, kết quả giảm lượng phát thải ôxít nitơ kém thành công hơn giảm lượng phát thải khí sulfur chủ yếu là do những khó khăn mang tính kỹ thuật cố hữu. Hầu hết lượng khớ ụxớt nitơ ủược hỡnh thành do hiệu ứng của nhiệt ủộ cao ủối với nitơ trong không khí. Không giống như khí sulfur, ôxít nitơ không phải do tạp chất trong nhiên liệu tạo ra. Chớnh vỡ thế lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ rất khú cú thể dự bỏo ủược, và do vậy thiết bị ủể quan trắc lượng phỏt thải ụxớt nitơ cũng rất ủắt ủỏ và phức tạp.
a. Chính sách của Thụy ðiển
Do lý do về ủịa hỡnh mà cỏc nước vựng Scandinavia là cỏc nước rất dễ bị tổn thương ủối với vấn ủề axớt húa (những nước này cú nền ủỏ granite). Chớnh vỡ vậy giảm lượng phỏt thải khí sulfur và ôxít nitơ là mục tiêu chủ yếu của chính sách môi trường ở Thụy ðiển và Na Uy. Tuy nhiờn lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ của Thụy ðiển chỉ giảm ủược khoảng 20% trong khoảng thời gian từ 1980 – 1995 trong khi lượng phát thải khí sulfur giảm 80% trong cùng thời gian này. Nguyờn nhõn của sự khỏc biệt ủú là do tớnh phức tạp của quỏ trỡnh hỡnh thành khớ ụxớt nitơ và phức tạp trong quan trắc loại khớ này, và chớnh vỡ vậy nờn khụng thể ủặt ra mức thuế ủồng bộ ủối với ụxớt nitơ. Quốc hội Thụy ðiển quyết ủịnh ủặt ra mức phớ là 40 SEK/kg NOx ủược thải từ cỏc nhà mỏy sản xuất năng lượng cú mức sản lượng tối thiểu ủạt 50 gWh/năm trở lờn. Mức phớ này bắt ủầu cú hiệu lực từ thỏng 1/1992 và ảnh hưởng tới khoảng 200 nhà mỏy. Mức phớ này ủược xỏc ủịnh dựa trờn một nghiờn cứu của cơ quan Bảo vệ mụi trường Thụy ðiển ủược thực hiện vào năm 1987.
Mức phí phát thải ôxít nitơ của Thụy ðiển là cao - cao hơn 200 lần so với mức phí của Phỏp và cũng cao hơn rất nhiều lần so với giỏ giấy phộp ủược thải của Mỹ. Tiền thu ủược từ
phớ khớ thải này lại ủược ủầu tư trở lại cho cỏc nhà mỏy gõy ụ nhiễm ủú (tương ứng với sản lượng năng lượng mà cỏc nhà mỏy sản xuất ra). Cơ chế tỏi ủầu tư này (REP – Refunded Emission Payments) có nghĩa là ngành gây ô nhiễm không phải chi trả gì cho xã hội – và có lẽ ủú là lý do làm cho chớnh sỏch thu phớ này dễ dàng ủược chấp nhận về mặt chớnh trị. Cơ chế thu phớ và sử dụng phớ này ủược lựa chọn một phần là do chỉ những nhà mỏy sản xuất năng lượng lớn mới có nghĩa vụ phải trả phí (trong khi các nhà máy nhỏ không phải trả). ðiều này cũng là do chi phớ lắp ủặt thiết bị ủo mức phỏt thải ụxớt nitơ là rất cao, khụng phự hợp với cỏc nhà mỏy nhỏ. Tuy nhiờn do mức phớ này chỉ thu ủối với cỏc nhà mỏy lớn nờn nú cú thể khuyến khớch cỏc nhà mỏy lớn chuyển ủổi thành một số nhà mỏy nhỏ ủể trỏnh phải nộp phớ và ủiều này khụng hề ủược mong muốn.
Khi hệ thống này phỏt triển thỡ chi phớ giảm thải và chi phớ quan trắc giảm ủi, ủồng thời phớ thải này ủược ỏp dụng cú hiệu quả nờn ủiều kiện ủể chọn nhà mỏy phải nộp phớ ủược nới rộng ra ủối với tất cả cỏc nhà mỏy cú mức sản lượng tối thiểu ủạt 40 gWh/năm trong năm 1996 và 25 gWh/năm trong năm 1997. Do vậy trong năm 1998 có khoảng 400 nhà máy phải nộp phí so với chỉ có khoảng 200 nhà máy phải nộp phí vào năm 1992. Tổng lượng tiền thu ủược từ phớ thải ủối với ụxớt nitơ là tương ủương với khoảng từ 50 – 100 triệu USD trong thời gian từ năm 1992 – 1998. Số tiền này ủược cơ quan quản lý mụi trường Thụy ðiển quản lý với chi phớ quản lý ủược giữ ở mức thấp 0.3% tổng số tiền thu ủược. Chi phớ lắp ủặt thiết bị quan trắc chiếm khoảng 3% tổng tiền phớ thu ủược. Lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ ủược ủo theo từng giờ với thiết bị ủược cấp phộp bởi cơ quan quản lý mụi trường SEPA. Nếu nhà mỏy tạm thời khụng thể ủo lượng phỏt thải của mỡnh do lý do kỹ thuật thỡ nhà mỏy coi như phỏt thải khớ ụxớt nitơ với hệ số phỏt thải cao, chớnh vỡ thế hầu hết cỏc nhà mỏy ủều tuõn thủ quy ủịnh ủo mức phỏt thải của mỡnh. Tất cả cỏc nhà mỏy ủược yờu cầu phải nộp bản kờ khai cỏc thụng tin liờn quan ủến mức sản lượng sản xuất và mức phỏt thải khớ ụxớt nitơ theo mẫu kờ khai cú sẵn. SEPA sẽ kiểm tra một cỏch ngẫu nhiờn một vài nhà mỏy trong năm ủể ủỏnh giỏ mức ủộ trung thực của cỏc nhà mỏy. Vào ủầu năm cỏc nhà mỏy sẽ nộp thụng bỏo về mức sản lượng và mức phỏt thải khớ ụxớt nitơ trong năm trước. Phớ thải sẽ ủược nộp cho ủến ngày 1/10 và SEPA sẽ tỏi ủầu tư (refund) cho nhà mỏy trước ngày 1/12 của năm ủú.
Bảng 6.2: Tóm tắt tình hình giảm thải khí NOx của các nhà máy ở Thụy ðiển 1992-1998
Năm Số lượng nhà
mỏy ủược thu phí
Sản lượng năng lượng sản xuất
ra
Lượng phát thải khí NOx
Hệ số phát thải
1992 181 37465 15305 0.41
1993 189 41158 13333 0.32
1994 202 45193 13025 0.29
1995 210 46627 12517 0.27
1996 274 57150 16083 0.28
1997 371 54911 15107 0.28
1998 374 56367 14617 0.26
(Nguồn: SEPA – Thụy ðiển, 2000)
Việc thu phớ phỏt thải ụxớt nitơ nhỡn chung ủược coi là khỏ thành cụng. Cỏc doanh nghiệp thớch ứng tương ủối nhanh chúng với cụng cụ kinh tế này và lượng phỏt thải ủược
ngày càng ủược tăng lờn mặc dự với tốc ủộ tăng giảm dần. ðiều này là do cú thờm những nhà mỏy quy mụ nhỏ hơn (25-50 gWh/năm) với hệ số phỏt thải khỏ cao ủược liệt vào danh sỏch những nhà mỏy cần ủược thu phớ phỏt thải khớ ụxớt nitơ, cũn những nhà mỏy lớn (với mức sản lượng > 50 gWh/năm ủược thu phớ từ ủầu) cú hệ số phỏt thải ngày càng giảm dần từ 0.41 trong năm 1992 xuống còn 0.26 trong năm 1997 và 0.25 trong năm 1998.
Cựng với phớ thải ụxớt nitơ, rất nhiều nhà mỏy cũn chịu tỏc ủộng của những quy chế mụi trường mang tớnh ủịa phương. Chớnh vỡ vậy việc giảm lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ ủược cho là do cả hai nguyờn nhõn: phớ thải và cỏc tiờu chuẩn/quy ủịnh của ủịa phương. Theo kết quả nghiờn cứu của SEPA (2000) thỡ 2/3 lượng phỏt thải giảm ủi là do tỏc dụng của phớ thải trong khi 1/3 lượng phỏt thải giảm là do quy chế mụi trường của ủịa phương. Tuy nhiờn phương phỏp nghiờn cứu ủể ước tớnh ủược kết quả như trờn là khụng thực sự ủỏng tin cậy và hầu hết cỏc doanh nghiệp ủều hoạt ủộng dưới mức tiờu chuẩn cho phộp. Chớnh vỡ vậy cũng cú thể cho rằng phí thải có thể mang lại tác dụng tương tự ngay cả khi không có các quy chế môi trường của ủịa phương.
Lợi ớch hai mặt của cơ chế tỏi ủầu tư REP so với thuế thụng thường là nú tạo ra tỏc dụng khuyến khích giảm lượng phát thải mạnh hơn trong khi các doanh nghiệp không phải chịu gánh nặng về kinh tế do thuế tạo ra. Với cơ chế REP phần chi trả của các doanh nghiệp là nhỏ hơn so với thuế (bỡnh quõn bằng khụng) nờn làm cho cơ chế REP này dễ dàng ủược cỏc doanh nghiệp chấp nhận hơn. Ở Mỹ các doanh nghiệp thích hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng ủược phõn bổ theo lượng thải hơn so với thuế do hệ thống ủú tạo ra gỏnh nặng kinh tế ớt hơn ủối với cỏc doanh nghiệp và tớnh cạnh tranh cao hơn. Phớ phỏt thải ụxớt nitơ của Thụy ðiển là một ví dụ cho thấy vẫn có thể tạo ra hệ thống thuế không nặng về khía cạnh tài chính tương tự như hệ thống giấy phép có thế chuyển nhượng.
Một trong những hạn chế của cơ chế tỏi ủầu tư cho cỏc doanh nghiệp từ tiền phớ thải thu ủược (REP) là cụng cụ này khụng thỏa món nguyờn tắc người gõy ụ nhiễm phải trả tiền và vì vậy nó không tạo ra việc phân bổ nguồn lực tối ưu trong xã hội. Thuế môi trường thông thường (hoặc hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng) sẽ làm tăng tổng chi phí sản xuất cũng như chi phớ sản xuất bỡnh quõn nờn sẽ dẫn ủến tăng giỏ bỏn sản phẩm trờn thị trường. Sự thay ủổi giỏ sản phẩm do nội húa những thiệt hại mụi trường vào chi phớ sản xuất sẽ là tớn hiệu cho nền kinh tế mà dẫn ủến những thay ủổi mang tớnh kết cấu trong dài hạn. Trong mụ hỡnh kinh tế thị trường thỡ tớn hiệu giỏ cả là một nhõn tố dẫn ủến sự ủiều chỉnh ủể ủạt ủến trạng thỏi cõn bằng tối ưu. Tuy nhiờn trong hệ thống REP thỡ sự thay ủổi giỏ cả khụng diễn ra mạnh mẽ; giá sản phẩm sẽ tăng lên do chi phí giảm ô nhiễm chứ không phải do việc trả phí.
Theo quan ủiểm cõn bằng tổng thể thỡ sự phản ứng của giỏ cả như vậy là khụng hoàn hảo, tuy nhiờn ủối với nhiều tỏc nhõn trong nền kinh tế thỡ ủiều này lại cú một lợi ớch nhất ủịnh vỡ sản lượng, việc làm... khụng bị cắt giảm, giỏ sản phẩm khụng tăng lờn nhiều (so với ủỏnh thuế).
Thực tế ủể giảm lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ cú thể khụng cần giảm sản lượng mà chỉ cần thụng qua cụng nghệ xử lý chất thải. Trong trường hợp ủú thỡ REP sẽ là một cơ chế lý tưởng.
Hơn nữa cơ chế REP làm cho việc ủặt mức phớ tương ủối cao là cú thể thực thi ủược. Cũn việc ủặt mức thuế cao tương tự sẽ chắc chắn vấp phải sự phản ủối của toàn ngành gõy ụ nhiễm trong khi cơ chế REP sẽ mang lai lợi ích cho những doanh nghiệp sản xuất sạch hơn.
b. Chính sách của Pháp, Tây Ban Nha, Ý và Mỹ
Chớnh phủ Phỏp bắt ủầu ỏp dụng nguyờn tắc “người gõy ụ nhiễm phải trả tiền” bằng cỏch ủỏnh thuế ủối với lượng phỏt thải khớ sulfur vào năm 1985. Chớnh sỏch này ủược sửa ủổi một vài lần và mở rộng ra ủối với một số chất gõy ụ nhiễm khụng khớ khỏc, trong ủú cú ụxớt nitơ. Mức thuế ủỏnh vào lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ (hay cỏc hợp chất hữu cơ dễ bay hơi –
VOCs) tăng lờn 40USD/tấn (ủối với SOx và HCL là 25USD/tấn) vào năm 1998. Một nghiờn cứu ủó ước tớnh rằng biện phỏp ủỏnh thuế ủó cú tỏc dụng giảm 6% lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ tớnh từ năm 1990 (ADAME, 1998). Lượng phỏt thải giảm ủi ủú cú thể khụng phải là do hiệu quả khuyến khích trực tiếp của thuế bởi vì mức thuế áp dụng của Pháp là khá thấp và chủ yếu thuế ủược thu dựa vào lượng phỏt thải ước tớnh chứ khụng phải dựa vào lượng phỏt thải thực tế. Tuy nhiờn một phần tiền thu ủược từ thuế ủược dựng ủể ủầu tư khuyến khớch cỏc nhà mỏy ỏp dụng cụng nghệ giảm thải và một phần ủược dựng ủể thực hiện cỏc nghiờn cứu về cỏc biện phỏp giảm thải. Lượng phỏt thải ụxớt nitơ giảm ủi ủược cho là chủ yếu nhờ vào những nghiờn cứu về cỏc biện phỏp giảm thải ủú.
Mức thuế ủỏnh vào lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ của í vào khoảng 100 USD/tấn, cao hơn so với mức thuế của Pháp và Tây Ban Nha nhưng thấp hơn so với mức thuế của Thụy ðiển. Việc ủỏnh thuế này chỉ ỏp dụng với những nhà mỏy năng lượng lớn (cú mức sản lượng trờn 50 gWh/năm) và chỉ ủỏnh vào lượng phỏt thải vượt quỏ tiờu chuẩn cho phộp theo Quy ủịnh của EU về mức thải của cỏc nhà mỏy năng lượng lớn. Như vậy việc ủỏnh thuế của í giống như hình thức phạt khi các nhà máy vi phạm tiêu chuẩn cho phép. Tương tự như vậy vựng tự trị Galicia của Tõy Ban Nha ỏp dụng mức thuế ủỏnh vào khớ thải ụxớt nitơ là 30USD/tấn. Tuy nhiờn khụng cú nghiờn cứu nào ủỏnh giỏ kết quả ủạt ủược từ việc ủỏnh thuế này.
Ở Mỹ, khớ thải ụxớt nitơ khụng ủược coi là nguyờn nhõn gõy ra mưa axớt nhưng ủược coi là nguyờn nhõn phỏ hủy tầng ụzụn ở gần bề mặt trỏi ủất. Do tỏc ủộng của ụ nhiễm mụi trường là không giống nhau giữa các bang cho nên chính sách nhằm giảm lượng khí phát thải ụxớt nitơ giữa cỏc bang của Mỹ là rất khỏc nhau. ðiều 4 trong ðạo luật sửa ủổi về quản lý khụng khớ sạch năm 1990 ủó xỏc ủịnh chiến lược hai giai ủoạn ủể giảm lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ từ những nhà mỏy nhiệt ủiện (sử dụng than): Giai ủoạn 1 giảm lượng phỏt thải khớ NOx trờn toàn nước Mỹ là 400 ngàn tấn/năm từ năm 1990 - 1999; và giai ủoạn 2 là giảm xấp xỉ khoảng 1,2 triệu tấn/năm bắt ủầu từ năm 2000. Lượng phỏt thải giảm ủi này tương ủương với khoảng 5% tổng lượng phỏt thải và theo ủỏnh giỏ của cơ quan bảo vệ mụi trường EPA của Mỹ thỡ ủiều này tương ủương với chi phớ giảm thải chỉ vào khoảng vài USD/tấn. ðiều mấu chốt của chương trỡnh này là chương trỡnh cú một số ủiều khoản nhất ủịnh ủối với việc trao ủổi hay chuyển nhượng giấy phộp.
Cũng có một số chương trình khác của Mỹ nhằm giảm lượng phát thải khí ôxít nitơ.
Một trong những chương trỡnh ủú là chương trỡnh RECLAIM – một chương trỡnh mà mục tiờu của nó là khá tham vọng: giảm 80% lượng phát thải khí ôxít nitơ (và khí sulfur) trong khoảng thời gian từ năm 1994 – 2003 ở vùng ven biển phía Nam bang California. Các nhà máy buộc phải giảm tổng lượng phỏt thải của mỡnh và nếu lượng phỏt thải ủú giảm ủi nhiều hơn so với tổng số giấy phộp mà nhà mỏy ủược phõn bổ thỡ nhà mỏy cú thể bỏn giấy phộp cũn lại trờn thị trường.
Một chương trỡnh khỏc của Mỹ ủược gọi là chương trỡnh giảm khớ thải ụxớt nitơ ở vựng SIP-Call lại ủặt ra mục tiờu là giảm lượng phỏt thải khớ ụxớt nitơ vào mựa hố ở một số bang miền Tây. Cấu trúc của chương trình cũng tương tự như chương trình giảm lượng phát thải khớ sulfur của Mỹ và mục tiờu giảm thải của nú cũng là khỏ ủỏng kể - giảm 34% lượng phát thải hay từ 3.51 triệu tấn ôxít nitơ trong năm 2004 xuống còn 2.33 triệu tấn năm 2007 trong vùng SIP-Call (bao gồm 19 bang miền đông và quận Columbia). Trong mùa hè, chương trỡnh ủặt mục tiờu giảm 62% lượng phỏt thải, từ 1.5 triệu tõn xuống cũn 0.56 triệu tấn
Cơ chế phõn bổ giấy phộp của Mỹ cú sự khỏc biệt giữa cỏc bang và ủú là nguyờn nhõn dẫn ủến những tranh luận gay gắt. Rất nhiều bang phõn bổ giấy phộp dựa vào sản lượng sản xuất ra chứ khụng dựa vào lượng phỏt thải, và ỏp dụng hỡnh thức phõn bổ thay ủổi theo năm tùy theo kết quả sản xuất của các nhà máy. ðiều này làm cho chương trình giảm khí thải vì tầng ozone của Mỹ giống như chương trình giảm thải khí ôxít nitơ theo cơ chế REP của. Thụy ðiển
Bảng 6.3. So sánh các công cụ giảm thải khí ôxít nitơ
Thụy ðiển Pháp Mỹ Ý Tây Ban
Nha (Galicia) 1. Mức phí hay giá giấy
phép (USD/tấn) 5000 40 200-500 100 30
2. Chất gây ô nhiễm chịu
tỏc ủộng NOx (ủỏnh
thuế ủối với SOx)
NOx, SOx,
HCl, VOCs NOx NOx NOx, SOx
3. Công cụ cơ chế REP
(tỏi ủầu tư) Phớ thải Giấy phộp cú thể chuyển nhượng
Phớ ủối với mức thải vượt quá tiêu chuẩn
Thuế
4. Sử dụng tiền thu từ phí, thuế hay cách thức phân bổ giấy phép
Tỏi ủầu tư
cho nhà máy ðầu tư cho nghiên cứu, và hỗ trợ phương tiện giảm thải
ðầu tư cho
các nhà máy Ngân sách
nhà nước (5% cho cải thiện môi trường)
Bảng 6.3 là minh họa túm tắt sự khỏc biệt giữa cỏc cụng cụ ủược sử dụng trong 5 nước (bao gồm cả Thụy ðiển). Có lẽ sự khác biệt lớn nhất là mức phí hay thuế giữa các nước, cao nhất là ở Thụy ðiển. Và mức thuế cao này vấn ủược chấp nhận về mặt chớnh trị ở Thụy ðiển cú thể là do cơ chế tỏi ủầu tư. Việc so sỏnh kết quả giữa cỏc nước với Thụy ðiển là rất khú vỡ cụng tỏc thanh tra giỏm sỏt mụi trường ở Thụy ðiển ủược làm rất tốt. Mức phớ cao cú lẽ là cỏch thức duy nhất ủể ủạt ủược mức giảm thải ủỏng kể. Trong vũng từ 5-6 năm, Thụy ðiển xỏc nhận ủó giảm ủược khoảng 30% lượng phỏt thải (mặc dự mức phỏt thải ban ủầu là thấp).
Sở dĩ Thụy ðiển áp dụng chính sách giảm thải khá mạnh mẽ này do tình trạng mưa axít diễn ra. Chính sách giảm thải với mức thuế hay mức phí thấp sẽ ít có tác dụng hơn nhưng có thể sử dụng nguồn thu từ thuế ủể hỗ trợ cỏc trang thiết bị giảm thải (như hệ thống của Phỏp) và cũng mang lại những tỏc dụng ủỏng kể. Tuy nhiờn, kinh nghiệm ở Thụy ðiển cho thấy nếu chỉ lắp ủặt ủơn thuần cỏc thiết bị giảm thải thỡ sẽ khụng mang lại những kết quả giảm thải ủỏng kể bởi vì khả năng giảm thải phụ thuộc vào kỹ thuật giảm thải. Việc tạo ra các khuyến khích (như hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng và phí thải dựa trên mức thải thực tế) là cách thức có hiệu quả hơn trong việc giảm thải khí ôxít nitơ.