6.2. CHÍNH SÁCH QUẢN LÝ MÔI TRƯỜNG CỦA CÁC NƯỚC PHÁT TRIỂN
6.2.1. Chính sách giảm lượng phát thải khí sulfur
Mưa axớt là một trong những vấn ủề mụi trường ủầu tiờn nhận ủược sự quan tõm của toàn cầu và hiện ủang là vấn ủề mụi trường mà nhiều nước phải ủối mặt. Thực ra mưa a xớt khụng phải là vấn ủề mới mẻ mà trong thực tế nú ủó xuất hiện và ảnh hưởng của nú ủó ủược biết ủến từ khoảng 2000 năm trước - khi cụng việc nấu chảy ủồng của ủế chế Roma ủó tạo ra lượng phát thải sulfur rất lớn và làm tiêu hủy hệ thực vật trong vùng.
Vào những năm 1960 khi Thụy ðiển và Na Uy tình nghi rằng giữa lượng phát thải khí sulfur với tỡnh hỡnh cỏ chết trong một số hồ của cỏc nước này cú một mối liờn hệ nhất ủịnh với nhau thỡ Anh và tiếp ủú là hàng loạt cỏc nước khỏc cú lượng phỏt thải sulfur lớn phản ủối ủiều này. Tuy nhiờn khi tỡnh trạng rừng của ðức bị suy thoỏi trầm trọng kốm theo những kết quả nghiờn cứu ủỏng tin cậy ủó dần làm sỏng tỏ mối liờn hệ này. Mối liờn hệ ủú ủược cho là khỏ phức tạp do tớnh nhạy cảm của nền ủất ủỏ giữa cỏc quốc gia. Những quốc gia cú nền ủỏ granite như cỏc nước Scandinavia bị ảnh hưởng bởi lượng phỏt thải khớ sulfur với cấp ủộ lớn hơn so với cỏc nước cú nền ủỏ vụi (cú khả năng hấp thụ axớt tốt hơn) như nước Anh. Những biện pháp khuyến khích giảm lượng phát thải khí sulfur chính vì vậy phụ thuộc rất lớn vào việc những thiệt hại mụi trường do khớ sulfur gõy ra cú ủược nhận biết một cỏch ủầy ủủ hay khụng và do vậy phụ thuộc vào mỗi quốc gia. Phản ứng của cỏc nước với vấn ủề phỏt thải khớ sulfur cũng phụ thuộc vào chi phí giảm thải, những yếu tố chính trị cũng như phụ thuộc vào nội dung hiệp ước Sulfur Protocol ủó ủược ký kết giữa cỏc nước, phụ thuộc vào tớnh hiệu quả của cỏc cụng cụ chớnh sỏch giảm thải mà cỏc quốc gia ủó lựa chọn.
Các số liệu trong bảng 6.1 cho thấy rằng có thể phân chia các nước trên thế giới thành một số nhóm tùy theo lượng phát thải và nỗ lực giảm lượng phát thải khí sulfur. Áo, Nauy, Thụy ðiển và Thụy Sĩ – những nước khỏ nhạy cảm với vấn ủề axớt húa, cú lượng phỏt thải khớ sulfur tớnh bỡnh quõn trờn ủầu người thấp hơn và cú nỗ lực giảm lượng phỏt thải khớ sulfur ủỏng kể (% lượng khớ sulfur tớnh bỡnh quõn/người giảm ủi trong khoảng thời gian từ những năm 1980 ủến những năm 1990). Trong khi ủú Mỹ, Canada và một số nước Nam Âu cú lượng phỏt thải khớ sulfur tớnh bỡnh quõn/người lớn hơn và cú kết quả giảm lượng phỏt thải ủạt ủược thấp hơn. Lượng phát thải khắ sulfur tắnh bình quân/ người của Hy Lạp và Bồ đào Nha thậm chí còn tăng lên. Lượng phát thải của Vương quốc Anh (United Kingdom) trước kia là khá cao, tuy nhiờn nú ủược giảm ủi một cỏch nhanh chúng trong những năm 1990 chủ yếu là do kết quả của việc chuyển ủổi từ việc dựng than sang dựng gas. Trong những thập kỷ trước, sự hợp tỏc giữa cỏc quốc gia Chõu Âu ủó ủạt ủược những thành cụng ủỏng kể và nhiều nước (ủặc
sulfur cũng giảm ủỏng kể, tuy nhiờn ủiều này khụng phải là do những chớnh sỏch nhằm giảm thải khớ sulfur mà chủ yếu là do việc ủúng cửa cỏc nhà mỏy trong cỏc ngành sản xuất hoặc do tăng cường hiệu quả sử dụng năng lượng trong các nước này. Tuy không phải là tất cả nhưng rất nhiều nước cú nền kinh tế chuyển ủổi vẫn cú lượng phỏt thải khớ sulfur ở mức cao.
Bảng 6.1: Tình hình phát thải khí Sulfur của một số quốc gia trên thế giới
Quốc gia Lượng phát thải/người
(kg SOx, 1997) % thay ủổi từ 1980 – 1997 1. Quốc gia có lượng phát thải thấp
- Thụy sỹ 4 - 78
- Áo 7 - 86
- Hà Lan 8 - 75
- Na Uy 8 - 78
- Thụy ðiển 8 - 86
2. Quốc gia có lượng phát thải trung bình
- Pháp 16 - 73
- ðức 18 - 80
- Vương quốc Anh (United Kingdom) 19 - 66
- Phần Lan 20 - 83
- Bỉ 22 - 74
- ðan Mạch 22 - 76
- Ý 23 - 64
- Bồ đào Nha 37 + 40
- Ireland 41 - 26
- Hy Lạp 49 + 36
- Tây Ban Nha 49 - 37
- Mỹ 65 - 26
- Canada 91 - 41
3. Những nước cú nền kinh tế chuyển ủổi
- Nga 17 - 66
- Lithuania 19 - 75
- Ucraina 23 - 71
- Balan 56 - 47
- Hungary 66 - 60
- Cộng hòa Séc 70 - 69
(Nguồn: Sterner T., 2003)
b. Chính sách giảm lượng phát thải khí sulfur ở các nước Châu Âu
Ở một số nước việc giảm lượng phỏt thải khớ sulfur cú thể ủược thực hiện tương ủối dễ dàng bằng việc chuyển ủổi sử dụng năng lượng từ than, dầu sang sử dụng gas (như Vương Quốc Anh) hoặc sử dụng thủy ủiện và năng lượng hạt nhõn (như Thụy ðiển và Phỏp), hoặc việc giảm thải là do các ngành lớn bị ựóng cửa sản xuất (khi đông đức và Tây đức hợp nhất). Tuy nhiên do các nước có nhu cầu sử dụng năng lượng khác nhau, cấu trúc các ngành sản xuất khỏc nhau, hệ thống giao thụng... khỏc nhau cho nờn việc xỏc ủịnh ủược hiệu quả hay tỏc ủộng của cỏc chớnh sỏch ủến sự thay ủổi trong nền kinh tế là rất khú.
Hầu hết cỏc chớnh sỏch trong lĩnh vực giảm lượng phỏt thải khớ sulfur ủều mang tớnh quy ủịnh về tiờu chuẩn mụi trường: tiờu chuẩn thực hiện (hàm lượng sulfur chứa trong nhiờn liệu), hoặc tiêu chuẩn thiết kế (yêu cầu áp dụng công nghệ giảm thải bắt buộc). Chẳng hạn nghị quyết của Ủy ban Chõu Âu về năng lượng và mụi trường ủược dự ủịnh sẽ giảm hàm lượng sulfur trong dầu nhẹ (LFO-Light Fuel Oil) và ủưa ra những quy ủịnh về việc sử dụng dầu nặng (HFO).
Ngoài những quy ủịnh về hàm lượng như trờn, một số nước cũn sử dụng cụng cụ thuế năng lượng hoặc thuế nhiờn liệu ủể khuyến khớch giảm sử dụng nhiờn liệu cú chứa sulfur, một số nước sử dụng giấy phộp ủược thải. Thụy ðiển, Na Uy và ðan Mạch ủỏnh thuế phỏt thải khớ sulfur rất cao (3000 USD, 2100 USD và 1300 USD/ tấn khí sulfur) trong khi mức thuế ở Ý, Phỏp, Thụy Sỹ và Tõy Ban Nha (thuế ở vựng Galicia) và Phần Lan (chỉ ủối với dầu diesel) ủều thấp hơn 50USD/tấn. Mặc dự về mặt nguyờn tắc thuế cú những tỏc dụng nhất ủịnh, tuy nhiờn với mức thuế thấp thỡ tỏc dụng của nú là khụng ủỏng kế. Thậm chớ ngay ở những nước cú mức thuế cao, hiệu quả của việc ỏp dụng cụng cụ thuế ủú là rất khú cú thể xỏc ủịnh ủược một cỏch rừ ràng do chớnh phủ cỏc nước thường thực hiện ủồng thời nhiều chớnh sỏch khỏc nhau.
Ở Thụy ðiển, thuế phỏt thải khớ Sulfur ủược ước tớnh cú tỏc dụng làm giảm 30%
lượng phát thải trong thời gian từ 1989-1995. Việc giảm sử dụng nhiên liệu dầu là một nguyờn nhõn chớnh dẫn ủến việc giảm lượng phỏt thải sulfur trong cỏc nhà mỏy sản xuất, và việc giảm sử dụng nhiờn liệu dầu phụ thuộc vào chớnh sỏch chung về ủỏnh thuế nhiờn liệu cao kết hợp với việc phỏt triển nhanh chúng của năng lượng nguyờn tử trong cựng giai ủoạn này.
Tuy nhiờn thuế ủỏnh vào lượng phỏt thải sulfur dường như cũng cú tỏc dụng quan trọng trong việc giảm hàm lượng sulfur trong dầu nhiên liệu. Chẳng hạn hàm lượng sulfur trong dầu nhẹ theo quy ủịnh là 0.2% trong năm 1976, tuy nhiờn hàm lượng sulfur thực tế thấp hơn mức quy ủịnh. Trong năm 1991, hàm lượng sulfur thực tế trong dầu nhẹ chỉ cũn 0.08%, năm 1994 chỉ cũn 0.058% trong khi hàm lượng theo quy ủịnh vẫn là 0.2%. Kết quả này chắc chắn là do tỏc dụng của thuế mang lại.
Ba Lan là một trường hợp ủặc biệt trong việc sử dụng thuế ủỏnh vào lượng phỏt thải khắ sulfur trong số các nước đông Âu. Ba Lan ựã áp dụng các công cụ kinh tế một cách chặt chẽ ủể giảm lượng ụ nhiễm và hỗ trợ tài chớnh (thu từ thuế thải) cho cụng tỏc xử lý ụ nhiễm.
Thuế thải ủối với sulfur của Ba Lan trong thời gian từ 1990-1996 dao ủộng trong khoảng từ 60-100 USD/tấn. Mặc dù thuế này là nhỏ hơn so với mức thuế của các nước Scandinavia nhưng nó cao hơn so với mức thuế của các nước OECD khác. Với mức thu nhập bình quân/người thấp và mức ô nhiễm cao, mức thuế thải của Ba Lan là khá cao (so với giá giấy phộp cú thể chuyển nhượng của Mỹ). Việc ỏp dụng cụng cụ thuế thải ở Ba Lan ủược xem là thành cụng ở cả hai khớa cạnh: tạo khuyến khớch ủể cỏc cơ sở giảm ụ nhiễm ủồng thời tạo ra lượng ngõn sỏch thu từ thuế cho việc ủầu tư giảm nhẹ ụ nhiễm.
c. Chính sách giảm lượng phát thải sulfur của Mỹ: Giấy phép có thể chuyển nhượng Một thử nghiệm về chớnh sỏch ủối với quản lý khớ thải sulfur là hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng của Mỹ. ðiều 4 của ðạo luật sửa ủổi về quản lý khụng khớ sạch năm 1990 ủó thiết lập thị trường trao ủối giấy phộp ủược thải ủối với khớ sulfur giữa cỏc cơ sở gõy ụ nhiễm. ðiều 4 của ðạo luật ủược coi là chương trỡnh mụi trường dài hạn ở quy mụ lớn ủầu tiờn của Mỹ tập trung vào vấn ủề giấy phộp thải cú thể chuyển nhượng ủược. Mặc dự việc trao ủối giấy phộp ủó ủược cho phộp trong một số chương trỡnh trước ủú, tuy nhiờn ủú chỉ là
ở rất nhiều nước khỏc) ủều nhắm vào cỏc cơ sở sản xuất tư nhõn và lượng phỏt thải của họ.
Tuy nhiờn chương trỡnh mụi trường năm 1990 nhắm vào tổng lượng phỏt thải (mặc dự chỉ ủối với ngành ủiện).
Mục tiêu của chương trình là nhằm giảm lượng phát thải khí sulfur xuống còn một nửa, hay giảm 10 triệu tấn/năm (tổng lượng phát thải của Mỹ trong năm 1990 là 21 triệu tấn, trong ủú 17 triệu tấn là từ ngành ủiện). ðể ủạt ủược mục tiờu này, lượng giấy phộp tương ủương 9 triệu tấn ủó ủược phỏt hành. Giảm lượng phỏt thải trong ngành ủiện ủược coi là mục tiêu cơ bản và tất cả các nhà máy sử dụng nhiên liệu hóa thạch bắt buộc phải có lượng giấy phộp ủược thải tương ứng với lượng phỏt thải của mỡnh. ðến cuối năm, cỏc nhà mỏy phải chứng minh ủược rằng lượng thải ủược cho phộp thải (theo giấy phộp) phải lớn hơn hoặc bằng so với lượng phỏt thải thực tế của năm ủú. Cỏc nhà mỏy ủược phộp mua thờm giấy phộp ủược thải trong vòng 60 ngày. Trong trường hợp không sử dụng hết giấy phép, các nhà máy có thể bỏn hoặc giữ lại ủể dựng cho năm sau. Cỏc nhà mỏy sẽ tự mỡnh quyết ủịnh xử lý lượng phỏt thải bằng bao nhiêu và mua bao nhiêu giấy phép. Bất kỳ ai cũng có thể mua giấy phép này, từ cỏc nhà mỏy ủến những nhà hoạt ủộng vỡ mụi trường cũng như những người ủầu cơ ủể kiếm lời khi giá giấy phép tăng.
Khi ủạo luật ủưa ra kế hoạch giảm khớ thải Sulfur, người ta ủó ước tớnh chi phớ giảm thải khớ sulfur cho cỏc giai ủoạn khỏc nhau: trong giai ủoạn 1 (từ năm 1995) chi phớ giảm thải là 250-350 USD/tấn và trong giai ủoạn 2 (bắt ủầu từ năm 2000) là 500-700 USD/tấn. Những ước tớnh trước ủú (1990) của cơ quan bảo vệ mụi trường EPA là 750 USD và ước tớnh của ngành ủiện trước năm 1989 là 1500 USD và ủú chớnh là giỏ bỏn giấy phộp của cơ quan bảo vệ mụi trường EPA (Burtraw 1998a, 1998b). Ngoài ra giỏ cao nhất là 2000 USD/tấn ủược ỏp dụng ủể phạt những nhà mỏy khụng cú ủủ lượng giấy phộp thải cần thiết.
Hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng ủược ủưa ra vào năm 1990 trựng với thời ủiểm bói bỏ quy ủịnh hạn chế vận chuyển của ngành ủường sắt nờn ủó khuyến khớch việc vận chuyển và bỏn than cú hàm lượng sulfur thấp trờn toàn nước Mỹ. Chi phớ vận chuyển ủó giảm ủi ủỏng kể và than cú hàm lượng sulfur cao khụng thể cạnh tranh ủược với than sạch hơn (cú hàm lượng sulfur thấp) từ cỏc bang miền Tõy nước Mỹ. Chớnh vỡ vậy cỏc nhà mỏy ủiện cú thể giảm lượng phỏt thải khớ sulfur ủi rất ủỏng kể mà khụng tốn kộm ủơn giản bằng cỏch chuyển sang sử dụng than sạch hơn thay bằng việc phải ủầu tư cải tiến cụng nghệ xử lý. Giỏ giấy phộp vỡ vậy cũng thấp hơn rất nhiều so với giỏ dự bỏo ban ủầu (hỡnh 1). Kết quả này ủó chứng tỏ rằng hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng là một công cụ có hiệu quả và mặc dù nó ủỳng ở một khớa cạnh nhất ủịnh nào ủú viờc giỏ giấy phộp giảm nhanh là sự phản ỏnh “sự phỏt triển công nghệ” hay “quá trình thay thế” thành công một cách lạ thường. Sự thành công của công cụ chính sách này sẽ là tuyệt vời nếu như sự phát triển công nghệ hay thay thế chỉ duy nhất do tỏc ủộng của hệ thống chuyển nhượng giấy phộp mang lại, tuy nhiờn việc chuyển ủổi sang sử dụng than sạch hơn này vẫn xảy ra ít nhiều ngay cả khi không có hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng mà có những chính sách khác. Một số nghiên cứu cho rằng việc giảm giá giấy phép chủ yếu là do kết quả việc giảm chi phí vận chuyển, phát hành thêm giấy phép và cỏc quy ủịnh ưu tiờn của một số bang ủịa phương trong việc ủầu tư giảm nhẹ ụ nhiễm. Tuy nhiờn một số nghiờn cứu khỏc cho rằng hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng ủó giảm ủược ẵ chi phớ giảm thải so với nếu ỏp dụng cỏc quy ủịnh giảm thải khỏc.
Hỡnh 6.1. Giỏ giấy phộp ủược thải trong cỏc năm (USD/tấn SOx)
Chi phí giảm thải cũng như những thiệt hại do phát thải khí sulfur gây ra là không ủồng nhất. Khi chi phớ giảm thải giữa cỏc nhà mỏy khụng ủồng nhất thỡ cụng cụ chớnh sỏch dựa vào thị trường sẽ cú thể ủúng vai trũ quan trọng trong việc giảm chi phớ giảm thải. Tuy nhiờn khi thiệt hại gõy ra là khụng ủồng nhất thỡ việc ỏp dụng cụng cụ chớnh sỏch dựa vào thị trường là không phù hợp bằng việc áp dụng các công cụ khác mang tính chất quản lý theo vùng.
Một vấn ủề rất ủược quan tõm là vấn ủề phõn phối giấy phộp như thế nào? Giỏ trị bỏn giấy phộp ủược kỳ vọng khi bắt ủầu ỏp dụng chương trỡnh là khoảng 5 tỷ USD/năm và những người vận ủộng hành lang chuẩn bị rất chi tiết trong việc ủấu tranh về cơ chế phõn bổ giấy phép. Cơ chế phân bổ giấy phép ở Mỹ là cơ chế kết hợp hình thức phân bổ theo lượng phát thải và theo khối lượng sản phẩm sản xuất ra.Việc phân bổ giấy phép theo lượng phát thải sẽ cú lợi ủối với những nhà mỏy “bẩn” trong khi việc phõn bổ giấy phộp dựa vào sản lượng ủiện sản xuất ra sẽ cú lợi ủối với những nhà mỏy nhiệt ủiện cú hiệu quả cao. Trong thực tế vấn ủề quan trọng ảnh hưởng ủến quyết ủịnh phõn bổ bao gồm thời ủiểm phõn bổ, khoảng thời gian cú hiệu lực của giấy phộp, cỏc biến số và dữ liệu mà quyết ủịnh phõn phối giấy phộp dựa vào, việc lựa chọn năm gốc, chủng loại nhà máy...Một trong những câu hỏi quan trọng là việc phân bổ giấy phộp là mang tớnh cố ủịnh (khụng thay ủổi theo năm) hay sẽ thay ủổi theo cỏc thụng tin ủược cập nhật. Những người vận ủộng hành lang của cỏc doanh nghiệp bị ảnh hưởng bởi chớnh sỏch này và những nhà chớnh trị ủại diện cho cỏc thành phố, cỏc bang cú liờn quan ủưa ra rất nhiều những lý do, tranh luận trong việc phân phối giấy phép nhằm có lợi cho mình.
Hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng của Mỹ ủược ủỏnh giỏ là một cụng cụ cú hiệu quả trong việc quản lý mụi trường và ủược minh họa trong rất nhiều giỏo trỡnh do hệ thống ủó ủạt ủược mục tiờu mụi trường ủề ra mà khụng gặp phải nhiều vấn ủề tranh cói và với mức chi phớ thấp hơn mức chi phớ dự kiến ban ủầu. Một trong những ủiểm mấu chốt dẫn ủến sự thành cụng của hệ thống là vấn ủề ủảm bảo cho thị trường giấy phộp thực sự phỏt triển. ðể làm ủược ủiều này cơ quan quản lý mụi trường EPA của Mỹ hàng năm ủó tổ chức bỏn ủấu giỏ 2.8% tổng số giấy phộp (số giấy phộp này lẽ ra ủược phõn bổ cho cỏc ủơn vị nhưng ủược EPA giữ lại ủể bỏn ủấu giỏ). Việc bỏn ủấu giỏ này khụng mang lại thu nhập cho EPA vỡ quỏ trỡnh này ủược bàn giao cho cỏc ủơn vị lẽ ra ủược phõn bổ giấy phộp này. Tuy nhiờn việc bỏn ủấu
0 100 200 300 400 500 600
1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
USD
bớt mối lo về tỡnh trạng những người ủược phõn bổ giấy phộp sẽ khụng bỏn giấy phộp ra thị trường.
Hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng ủối với khớ thải sulfur là một bước tiến lớn trong việc thiết lập cơ chế trao ủổi. Những chương trỡnh mụi trường trong tương lai cú thể phỏt triển những cơ chế trao ủổi hiệu quả hơn và sẽ phải thớch ứng với ủặc tớnh của từng chất gây ô nhiễm. Việc áp dụng chính sách thuế có tốt hơn so với hệ thống giấy phép có thể chuyển nhượng hay không là rất khó trả lời. Thuế sẽ tạo ra nguồn thu và mang lại những hiệu quả nhất ủịnh do nguồn thu ủú cú thể ủược tỏi ủầu tư ủể giảm ụ nhiễm trong khi hệ thống giấy phộp ủược phõn bổ (khụng bỏn) khụng cú tỏc dụng ủú. Tuy nhiờn sự khỏc biệt lớn nhất giữa thuế và hệ thống giấy phộp cú thể chuyển nhượng là vấn ủề cú dễ dàng ủược chấp nhận về mặt chớnh trị hay khụng và cụng cụ nào là phự hợp nhất sẽ tựy thuộc vào chất gõy ụ nhiễm ủú là gỡ và thể chế chớnh trị ủú ra sao. ðối với vấn ủề giảm lượng phỏt thải khớ sulfur thỡ yếu tố quan trọng nhất cú lẽ khụng phải là nờn lựa chọn cụng cụ nào mà là nờn ủặt mức thuế nào hoặc nên phát hành bao nhiêu giấy phép và giá giấy phép sẽ là bao nhiêu (tùy theo lượng giấy phộp phỏt hành). Một số người cho rằng giỏ giấy phộp ủược thải ỏp dụng ủối với khớ sulfur của Mỹ thấp hơn so với giỏ dự bỏo ban ủầu là do số lượng giấy phộp ủược phỏt hành là quỏ nhiều và mục tiêu giảm lượng phát thải khí sulfur xuống còn 50% là mục tiêu quá khiêm tốn.
ðiều này cú thể một phần là do mưa axớt khụng phải là vấn ủề ủược chớnh phủ Mỹ ưu tiờn giải quyết như ủối với cỏc nước vựng Scandinavia.