1.2. CƠ CẤU TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802- 1830
1.2.2. Cơ cấu hệ thống hành chính trực thuộc Thành và trung ƣơng
1.2.2.1. Cấp Thành (Bắc thành và Gia Định thành)
Chức năng – nhiệm vụ
Là cấp hành chính đƣợc thành lập sau khi Gia Long lên ngôi, điều đặc biêt là số lƣợng Thành chỉ có hai và chỉ tồn tại ở hai khu vực hành chính lớn ở Bắc bộ và Nam bộ với hai Thành tương ứng là Bắc thành và Gia Định thành. Bắc thành quản lý 11 Trấn ở khu vực Bắc hà, Gia Định thành quản lý 5 Trấn/Dinh ở Nam hà. Phụ trách Thành là Tổng trấn, có nhiệm vụ thay mặt Hoàng đế xứ lý toàn bộ công vụ trong địa bàn quản lý. Đảm nhận chức Tổng trấn là các vị đại thần có nhiều công lao, đƣợc vua đích thân lựa chọn. Tuy nhiên, việc thiết lập chức Tổng trấn và bộ máy quản lý cấp Thành ở mỗi khu vực là không giống nhau.
(1) – Bắc thành đƣợc thành lập năm 1802, “Bàn đặt chức Tổng trấn Bắc thành… Duy đất Bắc Hà vừa dẹp yên, dân vật đều mới, mà thành Thăng Long lại là nơi quan trọng của Bắc Hà, cần có trọng thần để trấn giữ mới đƣợc. Lấy Nguyễn Văn Thành làm Tổng trấn Bắc thành, ban cho sắc ấn, 11 Trấn nội ngoại đều lệ thuộc” 82,528]. Cơ cấu giúp việc có Tam tào gồm Hộ tào, Binh tào, Hình tào. Tam tào do các chức Tham Tri và Thiệm Sự từ các Bộ ở trung ƣơng xuống kiêm lãnh, có nhiệm vụ “theo Tổng trấn để xét biện công việc”. Còn có ty Xá sai và ty Tướng thần lại7 theo giúp việc.
Ngoài ra, tham khảo ở Hội điển, trong những năm đầu, ở Bắc Thành còn có một số cơ quan giúp việc khác nhƣ: ty Điển hàn, ty Điển thƣ, ty Lại, ty Lễ (bốn cơ quan này vào năm 1808 thì bỏ) và ty Bí thƣ
“mỗi ty có các chức Câu kê, Cai hợp, tùy chỗ nhiều việc hay ít việc, đều không định số lƣợng”, ty Thƣ tả (lập năm 1813) 63,159].
(2) – Gia Định thành, năm 1803 giao cho Nguyễn Văn Nhân làm Lưu Thủ. Năm 1804, lập hai ty là Tả Thừa ty và Hữu Thừa ty để trông coi, “mỗi ty 100 người, chia làm bốn phòng Hộ, Binh, Hình, Công và ty Lại chiêm hậu” 63,159]. Nhƣng tên gọi cấp Thành thì đến năm 1808, mới đƣợc
7 Tiền thân của Ty xá sai và Ty tướng thần lại là Tả-Hữu Thừa ty, vốn có nguồn gốc từ thời Lê sơ gồm Đô ty, Thừa ty, Hiến ty, sang thời Lê trung hƣng bỏ Đô ty, chúa Nguyễn khi vào Nam mở cõi đã đổi tên hai ty thành ty Xá sai và ty Tướng thần lại. Gia Long cho áp dụng trên những vùng đất giành lại được, đến năm 1804 thì đồng loạt đổi thành tả Thừa ty và hữu Thừa ty.
đặt chính thức8, “tháng giêng…Vua thấy địa thế Gia Định rộng lớn, sai đình thần bàn kỹ việc kinh lý để giữ gìn bờ cõi cho vững mạnh. Bèn đổi Gia Định trấn làm Gia Định thành” 82,716]. Sau đó, “đặt chức Tổng trấn thành Gia Định. Triệu Nguyễn Văn Trương về, lấy Nguyễn Văn Nhân làm Tổng trấn Gia Định, Trịnh Hoài Đức làm Hiệp Tổng trấn. Ban ấn Tổng trấn thành Gia Đinh (ấn bạc núm hình sƣ tử)” 82,739]. Nhƣ vậy, so với Bắc thành thì Gia Định thành đƣợc chính thức thành lập muộn hơn.
Nguyên nhân chính xuất phát từ tình hình chính trị vốn có nhiều khác biệt giữa hai khu vực.
Cơ cấu tổ chức
Giúp việc cho Tổng trấn là phó Tổng trấn (2b), Hiệp trấn (3a) và Tham Hiệp trấn (4a); còn có các chức Cai bạ, Cai án, Tri bạ phụ tá. Bộ máy hành chính giúp việc bên dưới có các Tào và các Phòng, gồm Tam tào kiêm nhiệm công việc của Tam phòng, cụ thể: Hộ tào kiêm việc của Công phòng, Binh tào kiêm việc của Lễ phòng và Hình tào kiêm việc của Lại phòng. Cơ cấu Tào ở hai Thành đƣợc thành lập không cùng lúc. Ở Bắc thành, đƣợc thành lập ngay từ năm 1802, “Lại đặt ba Tào Hộ Binh Hình ở Bắc thành, Hộ bộ Nguyễn Văn Khiêm, Binh bộ Đặng Trần Thừa, Hình bộ Phạm Đăng Hƣng lãnh các tào ấy” 82,528]. Còn ở Gia Định thành, phải đến năm 1813 thì cơ cấu Tào mới đƣợc hoàn chỉnh “bắt đầu đặt 4 tào Hộ Binh Hình Công ở thành Gia Đinh” 82,873]. Nhƣ vậy, Thành với cơ chế Tam tào quản việc Tam phòng đã tái hiện hình ảnh của một Lục bộ thu nhỏ, phụ trách gần nhƣ toàn bộ công việc hành chính ở Thành. Trên thực tế lịch sử đƣợc các tài liệu mô tả thì giữa Tam tào ở cấp Thành với Lục bộ ở trung ương có mối quan hệ mật thiết khi những người quản lãnh ở Tam tào và Tam phòng cũng chính là những chức Tham tri, Thiệm sự ở Lục bộ.
Bên cạnh các Tào, Thành còn có cơ quan Tả Thừa ty và Hữu Thừa ty, phụ trách những công vụ về thu thuế, lấy quân dịch, xử án. Điều đặc biệt, cơ cấu Tả-Hữu Thừa ty này cũng là cơ quan quản lý hành chính ở các Trấn/Dinh. Về việc thiết lập, Tả-Hữu Thừa ty xuất hiện ở Gia Định thành sớm hơn Bắc Thành. Với Tả-Hữu Thừa ty ở cấp Thành, đã tái hiện hình ảnh một Tả-Hữu Thừa ty đƣợc mở rộng từ cấp Trấn/Dinh.
Nhƣ vậy, nếu xét về chủ thể trong thực thi công việc hành chính thì cấp Thành cũng chính là một Trấn/Dinh loại lớn, đƣợc trang bị thêm cơ quan, nhân sự và cơ chế, để có thể đảm trách thêm việc quản lý các Trấn/Dinh bên dưới. Hình thức quản lý theo từng khu vực này đảm bảo cho việc thực thi công vụ ở các địa phương ở sát cạnh nhau được tiến hành chủ động, tưởng chừng như có
8 Ở đây, khi khảo cứu hai nguồn tƣ liệu là Thực lục và Hội điển, chúng tôi thấy có sự khác nhau về mốc thời gian thành lập chức Tổng trấn và cấp Thành. Theo Hội điển thì đều đƣợc thiết lập năm 1802, “Gia Long năm thứ 1, đặt ra chức Tổng trấn, phó Tổng trấn, cai bạ, tri bạ ở 2 thành Gia Định, Bắc Thành; lại phái quan ở bộ Hộ, bộ Binh, bộ Hình ra, mỗi bộ một tham tri, một thiêm sự, để chia công việc ở 6 tào: Lại, Hộ, Lễ, Binh, Hình, Công” 63,159]. Còn theo Thực lục thì có sự sai khác nhƣ đã đề cập ở trên.
phần buông lỏng thoải mái “Phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều đƣợc tùy mà làm rồi sau mới tâu” [82,528], nhƣng thật ra đây là một sự buông lỏng có tính ràng buộc nhiều tầng.
Về số lƣợng nhân sự ở hai Thành, trong Thực lục và Hội điển đều có đề cập. Trong đó, số lƣợng nhân viên ở các Ty vào năm 1808 đƣợc phân bố nhƣ sau:
Cơ cấu nhân sự ở Bắc thành và Gia Định thành trong Thực lục [82,720].
Thành Cơ quan Câu kê Cai hợp Thủ hợp Ty lại Huấn sinh Y sinh Bắc
thành
Tả thừa ty 5 5 10 200
Hữu thừa ty 4 4 8 200
Chiêm hậu ty 1 1 2 40
Lương y ty 2 30
Gia định thành
Tả thừa ty 1 2 6 60
Hữu thừa ty 1 2 6 60
Lương y ty 1 15
Cơ cấu nhân sự của Gia Định thành trong Hội điển [63,160]:
Ty Phòng Thủ hợp Bản ty Huấn khoa Câu kê Cai hợp
Tả thừa
Lại 2 10
1 2
Binh 2 20
Hình 2 30
Hữu thừa
Hộ 2 30
1 2
Lễ 2 10
Công 2 20
Lương y ty 15 1
Cơ cấu nhân sự của Bắc thành trong Hội điển [63,160]:
Ty Phòng Câu kê Cai hợp Thủ hợp Bản ty Huấn
khoa Tả thừa
Lại 1 1 2 40
Binh 2 2 4 80
Hình 2 2 4 80
Hữu thừa Hộ 2 4 80
Lễ 1 1 2 50
Công 1 1 2 70
Chiêm hậu 1 1 2 40
Lương y ty 30 2
Bên cạnh đó, vua Gia Long còn cho bổ sung nhân sự ở các bộ phận khác, nhƣ. Năm 1803, định ngạch học quan và tế tự, cho xây dựng Văn miếu, mỗi Văn miếu có 15 Lễ sinh và 1 Điển hiệu trông coi. Năm 1814, đặt thêm các chức Cai Phủ tào, Ký lục tào, Tài phó tào ở mỗi Thành (các chức này đến năm 1827 thì bỏ). Sau đó, thành lập Chiêm hậu ty ở Gia Định thành với nhân sự gồm 1 câu kê, 1 Cai hợp, 2 Thủ hợp, 40 Bản ty; số bản ty của Lương y ty cũng tăng lên 30 người cho bằng số với Bắc thành (Chiêm hậu ty lo phần dự đoán thời tiết, Lương y ty lo việc chăm sóc y tế). Năm 1815, lại đặt các chức Thƣ ký, Cai án, Tri bạ [63,160].
Nhƣ vậy, cấp Thành hiện lên vừa có tính độc lập của một cấp hành chính đƣợc thiết kế riêng lại vừa nhƣ một cấp Trấn/Dinh loại lớn. Trong hoàn cảnh lịch sử bấy giờ, cách quản lý này có nhiều tác dụng, đặc biệt trong việc giảm tải khối lượng công vụ khổng lồ của cuộc tái thiết đất nước đang đè nặng lên bộ máy hành chính ở trung ương và tạo sự chủ động cho các địa phương. Đây có thể xem là một biện pháp chia sẻ hợp lý thành quả chiến thắng cho các công thần, nhằm thể hiện sự rộng rãi của triều đình trong việc quy phục nhân tâm mà vẫn đảm bảo đƣợc sự tập trung quyền lực cần thiết của nhà nước trung ương hay uy quyền tuyệt đối của Hoàng đế.