2.1.2.1. Giải tán Bắc thành, lập đơn vị Tỉnh ở miền Bắc và khu vực Bắc Trung Bộ
Năm 1831 vua có dụ: “Dựng các trấn làm bình phong và đặt các quan chức để cai trị, là chính sách lớn của triều đình, mà gặp việc phải châm chước sửa đổi là cốt cho thích hợp với công cuộc kinh lý” 84,226]. Sau đó, cho đình thần hội bàn, lấy Bắc thành làm nơi tiến hành đầu tiên. Việc chia Tỉnh đƣợc thực hiện dựa trên nền tảng cấp Thành-Trấn/Dinh cũ từ phía bắc Kinh thành trở ra: “Bắc thành, 11 trấn, đất rộng, việc nhiều … các địa phương ấy, các việc quân, dân, kiện tụng, tiền lương, thuế khóa, thực là bề bộn. Cần phải chiểu theo địa hạt chia người coi giữ cho có chuyên trách, cho chí các hạt Quảng Trị, Quảng Bình, Nghệ An, Thanh Hoa, Ninh Bình về phía bắc kinh kỳ cũng nên sửa đổi một thể và chia đặt ra quy tắc. Nhƣ thế thì quan chức không đến nỗi quá bộn, công việc cũng đƣợc thỏa thuận, tiện nghi, mới có thể không để tệ về sau, giữ mãi đƣợc phúc tốt ức muốn năm vô cùng” 84,226].
Việc bàn định cách thức chuyển đổi đƣợc tiến hành rất cẩn trọng, để phân nặng nhẹ giữa cơ cấu hành chính cũ và cơ cấu hành chính mới, triều đình đã tham khảo các hình thức đã đƣợc tiến hành trong lịch sử và ở những nước láng giềng, từ đó đưa ra 15 cái lợi nếu phá bỏ cơ chế phân cấp cũ: (1) – Loại bỏ nguy cơ “đuôi to khó vãy”, (2) – Tăng cường tính chuyên trách, (3) – Tinh giản biên chế, (4) – Tăng tính tập trung quyền lực, (5) – Có sự phân công trách nhiệm cụ thể, (6) – Phát huy hiệu quả việc hiệp đồng làm việc, (7) – Tránh cái lệ “roi dài không đánh đến bụng ngửa”13, (8) – Tránh tình trạng “cha chung không ai khóc”14, (9) – Giảm bớt sự phiền hà trong việc bắt lính, (10) – Giảm các thông lệ rườm rà trong việc thu tiền thóc và thuế, (11) – Tiện trong việc cấp phát lương bổng, (12) – Giảm bớt sự phiền hà trong thủ tục xét kiện, (13) – Giảm thời gian tra xét sổ sách văn án, (14) – Ngăn chặn cái tệ mƣợn việc công làm việc tƣ bỏ bê công việc, (15) – Tăng thêm quyền cho quan địa phương 84,226-228]. Trên cơ sở đó, việc phân cấp đã diễn ra theo lộ trình và nguyên tắc nhƣ sau:
(1) – Phân chia lộ giới của các tỉnh: nguyên tắc là “lƣợng tính địa thế xa, gần, lớn, nhỏ mà chia hạt đặt quan” 84,228]. Theo đó, ta có hệ thống các cấp Tỉnh-đơn vị hành chính mới nhƣ sau:
13 Nghĩa là tránh hiện tượng nước xa không cứu được lửa gần trong việc trấn áp phản loạn hay trộm cướp.
14 Nghĩa là không đùn đẩy việc cho cấp trên, trách nhiệm ở địa phương nào thì địa phương đó ra sức mà làm
Quảng Bình gồm 1 phủ và 4 huyện; Quảng Trị gồm 2 phủ, 3 huyện và 10 châu; Nghệ An gồm 9 phủ và 29 huyện; Hà Tĩnh gồm 2 phủ và 6 huyện; Thanh Hoa gồm 5 phủ, 19 huyện và 3 châu; Hà Nội gồm 4 phủ và 15 huyện; Ninh Bình gồm 2 phủ và 7 huyện; Nam Đinh gồm 4 phủ và 17 huyện; Hƣng Yên gồm 2 phủ và 8 huyện; Hải Dương gồm 4 phủ và 18 huyện; Quảng Yên gồm 1 phủ, 3 huyện và 3 châu; Sơn Tây gồm 5 phủ và 22 huyện; Hƣng Hóa gồm 3 phủ, 5 huyện và 16 châu; Tuyên Quang gồm 1 phủ, 1 huyện và 5 châu; Bắc Ninh gồm 4 phủ và 20 huyện; Thái Nguyên gồm 2 phủ, 9 huyện và 2 châu; Lạng Sơn gồm 1 phủ và 7 châu; Cao Bằng gồm 1 phủ và 4 châu. Tổng cộng 18 tỉnh, 53 phủ, 178 huyện và 50 châu [84,229-231]. Số lƣợng các Phủ - Huyện – Châu đƣợc căn cứ vào tính trọng yếu hay dân cƣ để sắp đặt.
(2) – Thiếp lập các chức quan: nguyên tắc là “thiết lập các Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát, Lãnh binh, bỏ các chức tổng trấn và các tào của thành cũ cùng các chức Trấn thủ, Hiệp trấn, Tham hiệp ở các trấn trước” 84,228-229], theo đó ta có hệ thống các chức quan ở các địa phương mới nhƣ sau: “Các hạt Bình Trị (Quảng Bình, Quảng Trị), An Tỉnh (Nghệ An, Hà Tỉnh), Thanh Hoa, Hà Ninh (Hà Nội, Ninh Bình), Định Yên (Nam Đinh, Hưng Yên), Hải Yên (Hải Dương, Quảng Yên), Ninh Thái (Bắc Ninh, Thái Nguyên), Sơn Hƣng Tuyên (Sơn Tây, Hƣng Hóa, Tuyên Quang) đều đặt một Tổng đốc, lĩnh công việc Tuần phủ, lấy các chức Đô thống Thƣợng thƣ, Thống chế sung bổ. Quảng Trị, Hà Tĩnh, Ninh Bình, Hƣng Yên, Quảng Yên, Hƣng Hóa, Lạng Sơn đều đặt Tuần phủ, lĩnh công việc Bố chính, lấy các chức Tham tri, Thị lang sung bổ. Thái Nguyên, Tuyên Quang thì dùng Bố chính sứ thự lý Tuần phủ ấn vụ” 84,231]. Theo cơ chế đó ta có 3 phân loại Tổng đốc là Tổng đốc chuyên hạt 1 tỉnh, Tổng đốc kiêm hạt 1 tỉnh và Tổng đốc kiêm hạt 2 tỉnh; Tuần phủ cũng có 2 loại là Tuần phủ chuyên hạt 1 tỉnh và Tuần phủ kiêm hạt 1 tỉnh. Nguyên tắc của sự phân bổ quan chức này là: những hạt có Tổng đốc kiêm hạt thì sẽ đặt Tuần phủ chuyên hạt, ví dụ nhƣ hạt Bình Trị có Tổng đốc kiêm hạt thì Quảng Trị đặt Tuần phủ chuyên hạt; và những hạt không đặt Tổng đốc, ví dụ nhƣ hạt Lạng Bình (Lạng Sơn, Cao Bằng) thì sẽ có Tuần phủ kiêm hạt; những hạt không đặt Tuần phủ thì sẽ có Bố chính sứ thay thế công việc của Tuần phủ, ví dụ nhƣ hạt Ninh Thái chỉ có Tổng đốc kiêm hạt nên đặt thêm chức Bố chính sứ Thái Nguyên. Sự phân bổ hệ thống quan chức hàng địa phương cấp Tỉnh cũng dựa vào số lượng cấp Phủ-Huyện-Châu mà Tỉnh và hạt đó quản lý để phân bổ. Ngoài các chức trưởng quan ở trên, hệ thống quan lại thủ lãnh còn có hai chức Bố chính và Án sát quản lãnh hai ty giúp việc là Bố chính ty và Án sát ty, việc thiết lập hai chức này đƣợc tiến hành theo nguyên tắc “Tỉnh nào thuộc Tổng đốc chuyên hạt hay Tuần phủ kiêm hạt thì đặt Bố chính, Án sát mỗi chức một viên. Tỉnh nào có Tuần phủ lĩnh công việc Bố chính thì chỉ đặt một viên Án sát” 84,232]. Phụ tá mỗi Ty là 1 Thông phán và 1 Kinh lịch, thành phần thƣ lại có Bát-Cửu phẩm và
Vị nhập lưu Thư lại, chia ra hai ty để giúp việc, ngoài ra còn có cơ chế ngạch quân đội đi kèm để trấn giữ, làm công tác quân sự (do Lãnh binh quan và Thủy sƣ lãnh binh quan thủ lãnh).
2.1.2.2. Giải tán Gia Định thành, lập đơn vị Tỉnh ở miền Nam và khu vực Nam Trung Bộ Một năm sau khi tiến hành chia tỉnh ở khu vực phía Bắc và Bắc Trung Bộ, năm 1832, vua Minh Mạng tiếp tục tiến hành “chia quan đặt tỉnh” đối với các tỉnh phía nam Kinh thành, lí do đƣa ra là “Việc chia hạt đặt quan ở Bắc Kỳ, hiện đã quy định xếp đặt thi hành rồi, vậy Nam Kỳ từ Quảng Nam đến Gia Đinh cũng nên theo các tỉnh từ Quảng Trị trở ra Bắc, đặt các chức Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chính, Án sát và Lãnh binh để tỏ ra có sự thống nhất” 84,392-393].
(1) – Phân chia lộ giới các tỉnh: nguyên tắc là “Các trấn Nam Kỳ, địa thế dẫu có lớn, nhỏ, xa, gần khác nhau, nhƣng mọi việc nhƣ quân, dân, tài chính, thuế khóa, hình án, đều không khác gì Bắc Kỳ” 84,393]. Trên cơ sở đó, ta có hệ thống cấp Tỉnh nhƣ sau: Quảng Nam gồm 2 phủ và 5 huyện, Quảng Nghĩa gồm 1 phủ và 3 huyện, Bình Định gồm 2 phủ và 5 huyện, Phú Yên gồm 1 phủ và 2 huyện, Bình Thuận gồm 2 phủ và 4 huyện, Khánh Hòa gồm 2 phủ và 4 huyện, Phiên An gồm 2 phủ và 5 huyện, Biên Hòa gồm 1 phủ và 4 huyện, Vĩnh Long gồm 3 phủ và 6 huyện, Định Tường gồm 1 phủ và 3 huyện, An Giang gồm 2 phủ và 4 huyện, Hà Tiên gồm 1 phủ và 3 huyện. Tổng cộng là 12 tỉnh, 23 phủ và 46 huyện [84,393-394]. Số lƣợng Tỉnh - Phủ - Huyện căn cứ vào địa thế để đặt, so với các tỉnh phía bắc ít hơn về số lƣợng và không có cấp Châu.
(2) – Phân chia các chức quan: cách thức vẫn tương tự như trước, ta có hệ thống quan chức nhƣ sau: “Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chính, Án sát, Lãnh binh từ quan hàm đến phẩm trật cũng nhƣ Bắc kỳ, duy có các tỉnh Bình-Phú, An-Biên, Long-Tường, An-Hà, thì Tổng đốc kiêm làm việc Tuần phủ. Tổng đốc An-Hà lại kiêm cả việc bảo hộ nước Chân Lạp. Nam-Ngãi, Thuận-Khánh, thì đặt Tuần phủ kiêm làm việc Bố chính sứ. Ở các tỉnh, đều có một Bố chính và một Án sát; duy tỉnh Quảng Nam và Bình Thuận đã có Tuần phủ kiêm việc Bố chính rồi nên chỉ đặt một Án sát. Biên Hòa, Định Tường và Hà Tiên thì dùng Bố chính quyền giữ ấn và làm việc Tuần phủ. Hai ty Bố, Án, mỗi ty có một Thông phán và một Kinh lịch. Bát, Cửu phẩm Thư lại đến Vị nhập lưu Thư lại, tùy tỉnh to hay nhỏ mà nhiều hay ít khác nhau. Quảng Nam, Phú Yên, Khánh Hòa, Biên Hòa, Định Tường, Hà Tiên, mỗi tỉnh đặt một Lãnh binh quan, dùng quan 3b. Quảng Ngãi, Bình Định, Bình Thuận, Phiên An, Vĩnh Long, An Giang, mỗi tỉnh đặt một Lãnh binh quan dùng quan 3a và một Phó lãnh binh quan, dùng quan 3b” 84,394-395]. Tiếp đó, triều đình cho bổ dụng một loạt quan chức mới [84,401-403]. Để guồng máy cấp tỉnh hoạt động tốt, vua đặt ra 22 công việc15 đƣợc ƣu tiên.
15 Xem phụ lục 11
Như vây, cho đến cuối năm 1832, cả nước lần lược xuất hiện 30 Tỉnh và một phủ Thừa Thiên – là nơi đặt Kinh đô, thay thế cho cơ cấu Thành và hệ thống Trấn/Dinh cũ. Giữa các Tỉnh có sự khác biệt về số lƣợng Phủ-Huyện-Châu cũng nhƣ số lƣợng quan chức làm việc, phụ thuộc vào địa thế, quy mô, tầm quan trọng về kinh tế - quân sự, cũng nhƣ là lịch sử phát triển của khu vực đó. Khi tiến hành tách và xác nhập các Tỉnh, Nhà nước đã có tìm hiểu và đối chiếu những nét văn hóa vùng miền, nhờ đó mà không tạo ra những khác biệt giữa các vùng mới tách nhập, góp phần hạn chế việc gây nên những xáo trộn trong xã hội bấy giờ. Có thể nói, đây là sự kiện quan trọng, đánh dấu bước chuyển đổi mạnh mẽ từ giai đoạn tán quyền sang giai đoạn tụ quyền trong tiến trình xây dựng bộ máy nhà nước tập quyền triều Nguyễn. Bắt đầu từ đây, việc quản lý nhà nước và điều hành cơ cấu các đơn vị hành chính của bộ máy nhà nước không còn bị phân tản và chia sẻ cho các Thành ở hai đầu đất nước nữa mà thay vào đó là sự thống nhất và tập trung về bộ máy nhà nước trung ương. Sự kiện này cũng có tác dụng dẫn đến những điều chỉnh về mặt cơ chế vận hành bộ máy nhà nước.