Luận giải về tính chất “trung ương tản quyền”

Một phần của tài liệu Quá trình phát triển của bộ máy nhà nước triều nguyễn từ “trung ương tản quyền” đến “trung ương tập quyền” (1802 1840) (Trang 119 - 125)

Chương 3. TƯƠNG QUAN GIỮA “TẢN QUYỀN” VÀ “TẬP QUYỀN” TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802- 1840)

3.1. VAI TRÒ CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC “TRUNG ƯƠNG TẢN QUYỀN” VÀ “TRUNG ƯƠNG TẬP QUYỀN” TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802-1840)

3.1.1. Con đường xây dựng nhà nước tập quyền của triều Nguyễn

3.1.2.2. Luận giải về tính chất “trung ương tản quyền”

Về mặt ngữ nghĩa, “tản quyền” là một thuật từ Hán Việt đƣợc sử dụng trong khoa học Chính trị học của phương Đông, chữ “tản” trong khái niệm “tản quyền” được hiểu là sự “di chuyển ra nhiều phía, làm dãn ra, thưa ra” 138,1490]. Thuật ngữ này có sự tương đồng với danh từ

“deconcentration” trong khoa học về nền hành chính và nhà nước ở phương Tây. Theo một số nghiên cứu trên thế giới thì lý thuyết về tản quyền ở phương Tây bắt nguồn từ thời kì Napoleon và khoa học luật hành chính Pháp, được hiểu là “chính sách thông qua đó các công chức nhà nước trung ương tại địa phương, do nhà nước trung ương cử xuống địa phương, được giao những thẩm quyền mà trước kia do các bộ trực tiếp nắm giữ” 196]. Theo đó, trên phương diện lý luận về quản lý nhà nước, nguyên lý “tản quyền” mà Gia Long áp dụng đƣợc định nghĩa nhƣ sau: “Chế độ quản lí hành chính chuyển giao một số quyền quyết định quản lí của nhà nước từ các cơ quan hành chính Trung ương (chính phủ, các Bộ) cho các cơ quan hành chính của Trung ƣơng đặt tại các đơn vị hành chính lãnh thổ (khu, tỉnh...); điều chú ý những cơ quan này là những cơ quan Trung ƣơng, không phải là cơ quan địa phương. “Tản quyền” nhằm mục đích làm cho các quyết định hành chính nhà nước của

Trung ƣơng gần với dân cƣ, gần với cơ sở, sát với thực tế hơn, mang lại hiệu quả quản lí hành chính cao hơn” [155], [156]. Theo nguyên tắc này, trung ương cử người đại diện xuống các đơn vị hành chính trực thuộc để thực hiện quyền lực nhà nước, các đại diện này không những thực hiện quyền giám sát địa phương mà còn trực tiếp thực hiện quyền lực ngay tại địa phương thông qua các nhân viên hay cơ quan đƣợc trung ƣơng bổ nhiêm hay thiết lập. Đối chiếu lý thuyết này vào bộ máy nhà nước triều Nguyễn 1802-1830, chúng tôi sẽ lý giải nguyên lý “tản quyền” trên hai phương diện:

Theo phương diện lý luận đối chiếu với các nghiên cứu về bộ máy nhà nước triều Nguyễn ở trong nước từ trước đến nay

Từ những phân tích đặc trưng của bộ máy nhà nước triều Nguyễn thời kì 1802-1830 đã được chúng tôi trình bày trong phần chương I cho thấy, bộ máy nhà nước đó có những đặc điểm trùng khít với những nội dung đƣợc đề cập trong khái niệm về nguyên lý “tản quyền” ở trên. Tuy nhiên, cũng trong quá trình khảo sát về bộ máy nhà nước triều Nguyễn ở thời kì này, chúng tôi nhận thấy vẫn còn nhiều quan điểm trái chiều, trong đó có sự nhập nhằng giữa các khái niệm “phân quyền”,

“tản quyền” và “quân quản”. Ở đây để làm rõ hơn luận điểm của Luận án về bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1830, chúng tôi xin đƣợc đối chiếu với một số quan điểm trái chiều trong nghiên cứu về bộ máy nhà nước thời Nguyễn Gia Long như sau:

(1) – Quan điểm cho tổ chức bộ máy nhà nước Gia Long có tính “phân quyền” và “giản đơn, lỏng lẻo”: “thực trạng tổ chức bộ máy hành chính từ triều đình đến địa phương thời Gia Long bộc lộ rõ tính chất giản đơn lỏng lẻo trong thiết chế, tính chất phân quyền trong việc quản lý phần nhiều còn giản lược” 130,165]; “bên cạnh sự nhất thể hóa về tổ chức chính quyền địa phương có sự tồn tại của hai khu vực gần nhƣ biệt lập” 77,439]; “Mặc dù luôn có ý thức tập trung quyền lực vào tay mình, Gia Long đã tỏ ra lúng túng khi tiến hành xây dựng các đơn vị hành chính mới” 57,190]; “bộ máy nhà nước nói chung và cơ quan giám sát nói riêng dưới thời vua Gia Long vẫn cơ bản kế thừa triều Lê và các triều đại trước đó, thậm chí đơn giản và lỏng lẻo” 44,49].v.v.

(2) – Quan điểm cho rằng tổ chức bộ máy hành chính nhà nước thời Gia Long mang tính chất

“quân quản”, “quân sự”: “Những điều kiện lịch sử buổi đầu này khiến cho nhà Nguyễn phải có một thời gian áp dụng “chế độ quân quản”. Giai đoạn này kéo dài hơn 20 năm (từ 1802 đến đầu thời Minh Mệnh)” 100,18]; “Vua Gia Long phải dựa vào hai vị đại thần đại diện cho mình trông coi công việc của hai vùng rộng lớn. Chức Tổng trấn cai quản thành, chức trấn thủ, lưu thủ cai quản trấn dinh,…đều do các võ quan cao cấp nắm giữ, điều này phản ánh tính chất quân sự còn đậm nét trong quản lý hành chính” 104,167]; “Gia Long buộc phải áp dụng chế độ mang tính chất quân quản, vừa ổn định chính trị bằng cách tích cực nắm chắc bộ máy hành chính bằng tổ chức quân sự vừa tích cực

thanh toán tàn dƣ của chế độ cũ, lực lƣợng chống đối phía Bắc và vừa củng cố nội bộ” 100,11];

“Nhưng ba mươi năm sau khi triều Nguyễn tiêu diệt Tây Sơn, Minh Mạng đã tiến hành được cuộc cải cách hành chính lớn nhất trong lịch sử Việt Nam thời phong kiến với việc giải thể Bắc Thành năm 1832 và Gia Định Thành năm 1833, đƣa văn quan vào vị trí đứng đầu bộ máy hành chính các địa phương thay cho chế độ võ tướng trấn thủ, chấm dứt hoàn toàn chế độ quân chính kéo dài từ giữa thế kỷ XVI đến đầu thế kỷ XIX” 191]; “Gia Long biết chƣa thể tiến hành chính sách tập quyền tuyệt đối cho kinh đô Huế mà cần có thời gian cho xã hội cũng nhƣ công việc tổ chức bộ máy nhân sự nên đã đặt hai đại thần phụ trách Bắc Thành và Gia Định Thành, thực hiện chế độ “quân quản””

[6,141].v.v.

(3) – Quan điểm kết hợp: “Nguyên nhân dẫn tới sự “hủ bại” và tình trạng phân quyền của bộ máy nhà nước hành chính dưới triều Gia Long có rất nhiều: Gia Long là một võ tướng, công việc hành chính chưa thông thạo” 130,163]; “Trong tình thế đó, vương triều Nguyễn buộc phải chấp nhận một sự phân quyền “quyền nghi tạm đặt” hai trấn Bắc Thành và Gia Định Thành ở hai vùng Bắc và Nam, giao cho võ quan cao cấp thay mặt chính quyền Trung ƣơng đóng đô tại Phú Xuân quản lý. Với biện pháp này_một biện pháp gần nhƣ áp dụng chế độ quân chính, trong vòng 20 năm thời Gia Long tiếp đến 10 năm đầu thời Minh Mệnh vương triều Nguyễn mới rảnh tay và có thời gian để khắc phục hậu quả nặng nề do quá khứ để lại” 35,49]; “Bắc thành và Gia Định thành là đơn vị hành chính lớn nên Gia Long quản lý theo nguyên tắc “trung ƣơng tản quyền”. Thời kỳ đầu vẫn theo chế độ quân quản” 27,354].v.v.

Từ các luận điểm trên cho thấy, hiện vẫn còn nhiều quan điểm chƣa thống nhất khi nhận định về bộ máy nhà nước Gia Long nói riêng và bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802- 1830 nói chung, chủ yếu tập trung vào nội hàm của 2 khái niệm “phân quyền” và “quân quản”

(riêng khái niệm “tản quyền” đã đƣợc dẫn ra trong các nghiên cứu của Lê Sĩ Hải và Cao Tự Thanh, nhƣng nội hàm chƣa đƣợc làm rõ, đặc biệt là trong việc đƣa ra các luận cứ và sử liệu để chứng minh, lại có phần nhập nhằng với khái niệm quân quản và phân quyền). Việc căn cứ vào nội hàm của khái niệm “phân quyền” và “quân quản” để đối chiếu vào bộ máy nhà nước triều Nguyễn từ 1802 đến 1830 thì có nhiều nội dung không phù hợp, vì:

(1) – Thuật từ Hán Việt “Phân quyền” còn có thể hiểu là “decentralization” dịch chính xác là phi tập trung hóa (centralization nghĩa là tập trung hóa), nhiều nhà nghiên cứu thế giới đã đồng nhất nội hàm của “decentralization” với “administrative decentralization” nghĩa là phi tập trung hóa quản lý, có thể hiểu là “sự chuyển giao trách nhiệm về lập kế hoạch, quản lý, nâng cao và phân bố các nguồn lực từ chính phủ trung ƣơng và các cơ quan của nó tới các đơn vị khu vực của các cơ

quan chính phủ, các đơn vị cấp dưới hoặc các tổng công ty nhà nước bán tự chủ, các cơ quan đương cục chức năng hoặc khu vực trong phạm vi toàn địa bàn, hoặc các tổ chức tự nguyên hoặc tổ chức tƣ nhân ngoài quốc doanh” [196]. Hiểu một cách đơn giản hơn là “Tình trạng bị phân tán và không tập trung về quyền hành” [48,287], “là sự phân chia quyền lực, trái với tập quyền”

[138,1325]. Từ đó, có thể hiểu chế độ phong kiến phân quyền là “Chế độ phong kiến ở giai đoạn mà quyền lực trong một nước còn bị phân tán do các lãnh chúa cát cứ ở các địa phương. Nhà vua chỉ có danh chứ không có thực quyền cai trị toàn quốc. Nguyên nhân dẫn đến tình trạng này là do chế độ phân phong ruộng đất, tạo nên các lãnh địa phong kiến. Trong mỗi lãnh địa, lãnh chúa phong kiến có toàn quyền nhƣ một ông vua nhỏ. Nhà vua trên thực tế cũng nhƣ một lãnh chúa mà thôi. Cơ sở của chế độ này là nền kinh tế tự cung, tự cấp ở từng địa phương” 48,291]. Như vậy, nếu tổng hợp lại thì thuật ngữ phân quyền muốn hiểu một cách đầy đủ nhất, phải đƣợc lý giải trên ba cơ sở: (1) – Cơ sở về sự phân chia quyền lực nhà nước theo thuyết “tam quyền phân lập” (việc phân chia quyền lực nhà nước thành ba quyền độc lập là lập pháp, hành pháp và tư pháp); (2) – Cơ sở về sự phân chia thực tế diễn ra trên lãnh thổ (hình thức lãnh địa phong kiến ở Tây Âu); (3) – Cơ sở về sự phân chia theo chức năng cho các cơ quan hoặc cho các khu vực quản lý. Cũng theo các nghiên cứu này thì “các hình thức của phi tập trung hóa quản lý gồm có tản quyền, phân quyền và ủy quyền”25 [196]. Đây có thể là nguyên nhân dẫn đến nhiều nhà nghiên cứu khi xem xét vấn đề từ góc độ sử học có phần nhập nhằng không phân định rõ giữa tản quyền và phân quyền khi nhận xét về bộ máy nhà nước triều Nguyễn 1802-1830. Từ những phân tích này áp vào thực tế cho thấy, nếu gọi cơ cấu bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1830 là nhà nước phong kiến theo kiểu phân quyền là hoàn toàn không thỏa đáng.

(2) – “Quân quản” là “chế độ quản lý một vùng do quân đội đảm nhận, duy trì trật tự xã hội bằng việc quân sự hóa mọi mặt” 48,308], là một chính thể nhà nước mà trong đó “gồm những người thuộc lực lượng vũ trang điều hành mọi việc của chính quyền” 138,1371].Khái niệm “Quân chính” cũng là khái niệm có ý nghĩ tương đương, nghĩa là nền chính trị lấy quân sự làm chủ đạo.

Theo các nghiên cứu của Nguyễn Cửu Việt thì quân quản chính là một “dạng đặc biệt” của hình thức tập quyền tuyệt đối, có đặc trưng là “toàn bộ hệ thống chính quyền từ trung ương tới địa phương đều là tướng lĩnh” 196]. Điều đặc biệt là, trong lịch sử, chính quyền quân quản thường chỉ tồn tại trong buổi

25 “Tản quyền là sự chuyển giao quyền về những trường hợp ra quyết định cụ thể, những chức năng tài chính và quản lý cụ thể bằng các phương tiện hành chính cho các cấp khác nhau, song quyền lực về pháp lý vẫn là của chính phủ trung ương; phân quyền là quyền hạn được chuyển giao từ chính phủ trung ương đến các đơn vị chính quyền địa phương được hưởng qui chế theo luật định, còn ủy quyền là việc chuyển quyền ra quyết định của chính quyền và quyền hành để thực hiện các nhiệm vụ được xác định một cách rõ ràng cho các tổ chức hoặc công ty dưới quyền quản lý gián tiếp của chính phủ hoặc tổ chức/công ty độc lập” 196].

giao thời tại những nước vừa mới trải qua chiến tranh (giải phóng hoặc tranh giành quyền lực), hay đang trong thời điểm chờ xây dựng chính quyền mới trên nền tảng chính quyền cũ vừa mới phá. Và đây có thể là một phần nguyên nhân khiến nhiều quan điểm cho rằng chính quyền Gia Long là một chính quyền quân quản theo kiểu “quyền nghi tạm đặt” (xuất phát từ hoàn cảnh lịch sử rất đặc thù lúc bấy giờ).

Đối chiếu và so sánh nội hàm của những khái niệm “phân quyền” và “quân quản” trên với những đặc trƣng của bộ máy triều Nguyễn giai đọan 1802-1830 cho thấy, việc sử dụng những khái niệm “phân quyền” hay “quân quản” khi nhận định về tính chất của bộ máy nhà nước triều Nguyễn thời kì này là có phần gƣợng ép.

Xét trên phương diện phân tích những sử liệu thực tế của tiến trình lịch sử

Cần nhìn nhận và phân tích lại những dữ liệu lịch sử chính mà các quan điểm lâu nay vẫn sử dụng để đánh giá bộ máy nhà nước triều Nguyễn 1802-1840, cụ thể:

(1) – Lời chỉ dụ của vua Gia Long khi trao quyền lực cho Bắc thành và Gia Định thành

“phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều đƣợc tùy mà làm rồi mới tâu sau”

[82,528], có phần không rõ ràng về mặt ngữ nghĩa. Sự không rõ ràng ở đây là: “Những việc cất bãi quan lại… đều đƣợc tùy làm rồi mới tâu sau” theo nhƣ chỉ dụ là những công việc cụ thể nào? Giới hạn của những công vụ đó là gì? không thấy quy định rõ. Đây là điều quan trọng, vì tuy đều là việc

“cất bãi” quan lại nhƣng tầm quan trọng của việc “cất bãi” một viên thuộc quan nhƣ Bát-Cửu phẩm Thư lại hay Vị nhập lưu sẽ khác với việc “cất bãi” một viên thuộc hàng trưởng quan như Trấn thủ, Lưu thủ. Và thực quyền của một Tổng trấn thì chỉ có thể “cất bãi” những viên thuộc quan, còn việc

“cất bãi” thành phần quản lãnh thì lại thuộc thẩm quyền của trung ƣơng theo luật định. Trong bộ luật triều Nguyễn có điều luật “Đại thần chuyên thiện tuyển quan”, trong đó khẳng đinh “quyền sử dụng người là trong tay vua, trừ ngoài những quan viên nhỏ nội ngoại được trao quyền trực tiếp ra, ai nấy đều phải trải qua sự tuyển dụng của triều đình. Quản đại thần chỉ có việc thỉnh lịnh vua mà thi hành không đƣợc tự ý làm” [110,225]. Vì vậy, việc chỉ căn cứ vào câu chữ của chỉ dụ này mà bỏ qua những phân tích và đối chiếu với tình hình lịch sử cụ thể và những sử liệu khác để nhận định bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn trước năm 1831 nói chung và thời Gia Long nói riêng là một bộ máy nhà nước “phân quyền” là chưa đủ cơ sở.

(2) – Cũng chung tình trạng “không rõ ràng” đó là trường hợp của quy định “xử quyết kiện tụng, đều đƣợc tùy mà làm rồi mới tâu sau”, câu hỏi đặt ra là “tùy mà làm” ở những vụ án nào? với tính chất và mức độ nhƣ thế nào? không thấy quy định rõ ràng trong văn bản. Đây cũng là điều quan trọng, vì tầm quan trọng của việc xét một vụ án trộm cắp vặt hay tranh chấp nhỏ với các hình phạt

dùng trƣợng hay roi sẽ khác với việc xét xử một vụ án lớn gây ra nhiều hệ lụy về kinh tế - chính trị - xã hội - văn hóa với hình phạt là tử hình, mà các bản án này theo quy định chung của triều Nguyễn đều phải đƣợc Hoàng đế thông qua rồi mới thi hành, nếu Hoàng đế chƣa quyết thì phải đƣa vào trạng thái “trảm giam hậu”. Việc làm rõ ranh giới này sẽ có tác dụng khẳng định vai trò quan trọng của bộ máy nhà nước trung ương với nhân tố trung tâm là đế quyền trong việc điều hành toàn bộ hoạt động của cả guồng máy nhà nước triều Nguyễn.

(3) – Trong cơ chế vận hành của cấp Thành và Trấn/Dinh của triều Nguyễn giai đoạn 1802- 1830 còn quy định, trung ƣơng chỉ đƣợc liên lạc với Thành và các Trấn/Dinh trực thuộc Thành thông qua Tổng trấn và ngƣợc lại, các Trấn/Dinh trực thuộc Thành cũng chỉ có thể liên hệ công vụ với trung ƣơng thông qua các Tổng trấn, trung ƣơng muốn liên hệ với Trấn nào thì phải ra lệnh cho Tổng trấn phụ trách Trấn đó truyền lại26. Cụ thể các Trấn trực thuộc Bắc Thành và Gia Định Thành phải nhận chỉ thị trực tiếp từ Tổng trấn Bắc thành hay Gia Định thành, mọi sự giao thiệp bằng văn bản với các Bộ và Hoàng đế ở trung ƣơng đều phải thông qua Thành để truyền đạt lại và không cho phép vượt cấp (trừ những trường hợp cấp bách quan trọng). Tuy nhiên cần nhấn mạnh, tại Bắc thành và Gia Định thành vẫn tồn tại quyền lực của Lục bộ ở trung ƣơng trong sự hiện diện của cơ cấu Tam tào quản việc của Tam phòng đặt dưới quyền quản lý của các Tham tri và Thiệm sự - các quan chức này vốn là viên chức cao cấp ở các Bộ, đƣợc biệt phái từ trung ƣơng xuống quản lý và vẫn kiêm nhiệm công việc của các Bộ ở trung ƣơng. Và theo quy định thì các quan chức này có quyền hồi Kinh để báo cáo công vụ hoặc đƣợc Bộ chủ quản triệu hồi bất cứ lúc nào để phân bổ nhiêm vụ. Chính sách này giúp cho triều đình vẫn quản lý đƣợc tất cả công vụ, cũng nhƣ tình hình diễn ra trong một khu vực lớn mà không cần can thiệp một cách quá sâu vào việc điều hành ở từng địa phương.

(4) – Cuối cùng, việc dựa vào thực trạng trong thời gian đầu, những quan lại cao cấp trong bộ máy nhà nước và những quan quản lãnh cấp Thành, Trấn/Dinh phần lớn là võ tướng để nhận định bộ máy nhà nước đó là “quân quản” cũng không thật sự thuyết phục vì: thứ nhất, hình tượng những võ tướng thời Gia Long không chỉ thiên về tính “võ biền” mà đó vốn là những người “văn võ song toàn”, bên cạnh tài năng chiến trận còn có khả năng “kinh bang tế thế” không kém cạnh với bất cứ văn quan nào; thứ hai, cuộc đời của Nguyễn Ánh trước khi trở thành Gia Long là một cuộc chiến khốc liệt, bị truy đuổi, do đó những người tâm phúc còn sống để có thể đi theo bên cạnh ông cho đến lúc giành được thắng lợi, tất nhiên đa phần là võ tướng; thứ ba, tư tưởng Nho giáo và ánh hào quang của Lê triều và triều đại Tây Sơn vẫn còn ảnh hưởng lớn đến nhận thức của phần lớn sĩ phu đương thời nên trong thời gian đầu, giới sĩ phu phần nhiều thờ ơ với những lời kêu gọi của vương triều mới,

26 Xem thêm thống kê ở phụ lục 12.

Một phần của tài liệu Quá trình phát triển của bộ máy nhà nước triều nguyễn từ “trung ương tản quyền” đến “trung ương tập quyền” (1802 1840) (Trang 119 - 125)

Tải bản đầy đủ (PDF)

(220 trang)