2.3. CƠ CHẾ VẬN HÀNH CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN SAU NĂM 1831
2.3.2. Cách thức vận hành của các cấp hành chính địa phương
2.3.2.3. Cách thức tương tác giữa địa phương với trung ương
Bên cạnh cơ chế tương tác giữa các cơ quan nhà nước trung ương, giữa trung ương với địa phương và giữa các đơn vị hành chính địa phương với nhau đã trình bày ở trên, triều Nguyễn giai đoạn 1820-1840 còn duy trì một cách thức tương tác rất đặc thù giữa đế quyền với các cơ quan hành chính trung ương và với địa phương thông qua hình thức “Phiếu nghĩ”. Thể thức này quy định một số cơ quan trung ƣơng có quyền dự thảo cách giải quyết những công vụ đƣợc nêu trong các tấu sớ của địa phương gửi về trung ương để tham mưu cho Hoàng đế, cụ thể như sau: bộ phận ứng trực ở
23 Xem them phụ lục 10 và 11
24 Theo quy luật, trong tên gọi của liên tỉnh, Tổng đốc sẽ quản lý trực tiếp Tỉnh có tên nằm trước, ví dụ: ở liên tỉnh Bình- Trị, phủ Tổng đốc sẽ đóng ở tỉnh Quảng Bình, Tổng đốc cũng sẽ quản lý trực tiếp Quảng Bình.
Kinh thành khi nhận được các tập tấu sớ của địa phương gửi về sẽ có nhiệm vụ phân loại, sau đó chuyển về các Bộ hoặc các cơ quan chức năng để giải quyết, tại đây các quan phụ trách ứng trực sẽ tiến hành hội đồng và bàn thảo tiến trình giải quyết, sau khi dự thảo được phương án thực hiện sẽ viết thành “phiếu nghĩ”, “phiếu nghĩ” đƣợc viết trong một tờ giấy riêng, đính kèm vào tập tấu và chuyển lên Hoàng đế để duyệt , sau khi vua xem tấu sớ và đã có những điều chỉnh trực tiếp vào
“phiếu nghĩ” thì sẽ chuyển về lại cho các bộ phận chức năng để chỉnh sửa rồi cho ban hành dưới dạng các văn bản hành chính để áp dụng, các văn bản này sẽ được chuyển về các địa phương để thực hiện. Ở chiều ngược lại, khi vua trực tiếp xem xét các tập tấu sớ và đưa ra phương án thực hiện cũng sẽ dùng “phiếu nghĩ” để tóm lƣợc các chủ kiến của mình vào đấy, sau đó các “phiếu nghĩ” này đƣợc chuyển đến các bộ phân chức năng để chỉnh sửa hình thức, sau đó ban hành thành văn bản để thực hiện.
Không phải cơ quan nào cũng được phép thảo “phiếu nghĩ”, chỉ có một số cơ quan đươc quy định cho phép, gồm Lục bộ, Nội các và Cơ mật viện “các nha môn nhƣ: Đô sát viện, phủ Nội vụ, Võ khố, tự Đại lý, tự Thái thường, tự Quan lộc, Tào chính, Thương trường, Khâm thiên giám, viện Hàn lâm đều đƣợc nghỉ phiếu, để khỏi nhiễu sự” 69,39]. Trong quá trình tiếp nhận “phiếu nghĩ” còn có quy định, các Bộ viết “phiếu nghĩ” cho các công vụ thuộc chức năng giải quyết của Bộ, Nội các viết
“phiếu nghĩ” cho các công vụ sẽ được đưa ra đình nghị: “trước đây các tập tấu của đình thần, do quan 6 bộ thay phiên nhau mà vâng lệnh nghị chỉ. Xét ra quan bộ đã là người dự bàn, lại do quan bộ nghị chỉ, thì sự thể chƣa thỏa đáng. Nay đặt ra quan chức Nội các, và đã từng nhiều lần xuống dụ chỉ bảo rõ ràng nghiêm ngặt, mong có sự ràng buộc lẫn nhau. Từ này, phàm tấu sớ đình nghị đều giao quan Nội các phụng chỉ” 69,39].
Giữa các cơ quan đƣợc phép viết “phiếu nghĩ” có sự phối hợp và giám sát chéo, nghĩa là các
“phiếu nghĩ” do Bộ thảo thì sẽ do Nội các duyệt và ngƣợc lại. Có hai loại “phiếu nghĩ” là “thảo kiềm” – do các viên thư lại soạn thảo lần đầu và “chính kiềm” – do chính các trưởng quan xét duyệt hoặc chấp bút. Đa phần các “phiếu nghĩ” là những dự thảo chỉ dụ sẽ đƣợc ban hành để giải quyết các công vụ ở địa phương. Tuy nhiên, trong trường hợp các chỉ dụ này không phù hợp thì theo quy định, các địa phương vẫn có quyền phản ánh lại trung ương để kịp thời có sự điều chỉnh cho phù hợp, các quan phụ trách kiểm tra và giám sát cũng có nghĩa vụ theo dõi và phản hồi những vấn đề này. Đây chính là tính tương tác hai chiều trong cơ chế hoạt động của trung ương và địa phương.
TIỂU KẾT CHƯƠNG 2
Sau năm 1830, trước diễn tiến lịch sử có nhiều thay đổi theo chiều hướng tích cực, đặc biệt là sau cái chết của hai vị Tổng trấn cuối cùng ở Bắc thành và Gia Định thành, vua Minh Mang đã đƣa ra nhiều chương trình cải tổ đối với cơ cấu tổ chức cũng như cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước, để điều chỉnh bộ máy nhà nước triều Nguyễn theo đúng lộ trình tụ quyền đã đề ra trước đó. Sau những điều chỉnh, về cơ bản, đó vẫn là một bộ máy nhà nước mạnh với tính chất tập quyền được áp dụng triệt để. Đứng đầu bộ máy nhà nước là Hoàng đế với sự tập trung toàn bộ quyền lực nhà nước ở mức độ cao. Giúp việc cho Hoàng để trong việc thực thi các công vụ của một quốc gia có hệ thống các cơ quan nhà nước và các chức quan chuyên trách được thiếp lập hoàn chỉnh từ trung ương xuống đến địa phương với đầy đủ các bộ phân được tập hợp trong các Bộ-Viện-Tự-Đài. Giữa các cơ quan và chức quan chuyên trách, ngoài việc giải quyết công vụ theo tính chuyên trách riêng, còn có sự phối hợp và liên kết trong việc giải quyết các công vụ chung. Bên cạnh tính giúp viêc và hỗ trợ công vụ của hệ thống các cơ quan và quan chức nhà nước đối với đế quyền, thì tính liên kết và kiềm chế lẫn nhau giữa các hệ thống quyền lực và cơ chế vận hành chính là những đặc điểm trọng tâm trong lần điều chỉnh cơ chế vận hành nhà nước từ sau năm 1830.
Để hoàn thiện cơ chế tập quyền của nhà nước, vua Minh Mạng cho thống nhất các cấp hành chính địa phương theo hệ thống: Tỉnh - Phủ - Huyện/Châu - Tổng - Xã. Năm 1832, sau khi hoàn tất quá trình điều chỉnh về cơ cấu tổ chức và cơ chế hoạt động của các đơn vị hành chính, cả nước có tổng cộng 30 Tỉnh, 76 Phủ, 234 Huyện (cộng thêm 6 Huyện thuộc phủ Thừa Thiên là 240 Huyện), 50 Châu, 1 Trấn (trấn Tây) và một Thừa Thiên phủ là đất Kinh đô. Hệ thống các cấp hành chính địa phương này hoạt động tuân theo cơ chế hàng dọc, nghĩa là cấp hành chính trên quản lý trực tiếp cấp hành chính dưới và đều nằm dưới sự quản lý trực tiếp của trung ương dưới sự điều động chung của đế quyền. Với cơ chế này, tính chất tập quyền của nhà nước được tăng cường, trung ương có quyền can thiệp trực tiếp vào tiến trình điều hành của tất cả các địa phương nằm trong hệ thống mà không cần phải thông qua những cơ chế “đường vòng” mà chúng ta gọi là “kỹ thuật hành chính” trong đặc trưng quản lý theo hàng ngang như ở giai đoạn trước năm 1831. Đặc điểm chung của cơ chế vận hành nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1831-1840 còn là tính ràng buột nhiều tầng nhiều chiều theo hướng “Trong thì Nội các ở bên tả, viện Cơ mật bên hữu, ngoài thì có Ngũ quân Đô thống phủ, văn có đường quan Lục bộ: tả hữu có người, trong ngoài giúp nhau. Phàm những việc Lục bộ làm chưa đúng, thì Nội các hạch ra, những việc Nội các làm chƣa hợp lẽ thì Cơ mật hạch ra, khiến cho ràng rịt lẫn nhau mới mong đến đƣợc thịnh trị”.
Để điều hành hệ thống quan chức và các cơ quan hành chính đang có xu hướng mở rộng, vua Minh Mạng đã cho thiết lập mạng lưới cơ quan kiểm tra giám sát độc lập với các Cấp sự trung của Lục khoa và các Giám sát ngự sử của Thập lục đạo, tập trung trong tổ chức Đô sát viện, có nhiệm vụ chịu trách nhiệm trước Hoàng đế về công tác kiểm tra giám sát toàn bộ hệ thống quan chức và việc thực thi công vụ của các cơ quan từ trung ương cho đến địa phương. Ngoài cơ chế hoạt động độc lập, giữa Cấp sự trung của Lục khoa và Giám sát ngự sử của Thập lục đạo còn phối hợp trong việc phân vùng và giám sát theo từng khu vực. Bên cạnh đó, để đảm bảo cho hệ thống quan chức và cơ quan hoạt động có hiệu quả theo đúng chức năng hỗ trợ và giúp việc cho việc thực thi quyền lực đế quyền, vua Minh Mạng còn xây dựng một cơ chế giám sát nhiều lớp và nhiều chiều, với sự tham gia của nhiều cơ quan khác nhau trên tinh thần “quyền hành nặng, nhẹ kiềm chế lẫn nhau, chức tước lớn, nhỏ, ràng buộc lấy nhau”: Lục bộ giám sát quá trình thực thi công vụ và việc thi hành công vụ của các cơ quan trung ương cũng như địa phương; Nội các, Thông chính sứ ty và Cơ mật viện giám sát việc thực hiện quy trình xử lý công vụ của Lục bộ và của các đối tƣợng khác; Đại lý tự, Tam pháp ty và bộ Hình cùng liên kết và tiết chế lẫn nhau trong quá trình thực thi hành pháp. Có thể nói, đây là một cơ chế kiểm tra, giám sát có hiệu quả cao, góp phần quan trọng tạo nên tính tập quyền mạnh mẽ của triều Nguyễn trong những năm 1831-1840.