1.4. NHỮNG BƯỚC CHUẨN BỊ ĐỂ CHUYỂN SANG TẬP QUYỀN
1.4.2. Điều chỉnh công tác của Văn thƣ phòng và thành lập Nội các
“Thƣ ký Hoàng đế” là một công tác quan trọng, có tác động đến quy trình giải quyết cộng vụ của toàn bộ hoạt động nhà nước nên cần phải được chấn chỉnh liên tục. Năm 1820, sau khi lên ngôi, vua Minh Mạng cho lập Văn thƣ phòng để thay cho Tam nội viện lúc này đã trở nên quá tải với khối lƣợng công vụ của công cuộc tái thiết, “Bắt đầu đặt Văn thƣ phòng... sung các chức Thị thƣ, Thị hàn, coi giữ đồ thượng bảo và văn thư, chương tấu, đồ bản, sổ sách” 83,35]. Văn thư phòng được thành lập trên cơ sở của Tam nội viện cũ, đem Thị thƣ viện, Thị hàn viện và Nội hàn ty quy thuộc vào một, lại chế “cấp ấn quan phòng bằng đồng giao cho các Thị thƣ, Thị hàn, Nội hàn cùng nắm giữ”
[83,35]. Năm 1821, vua đổi Nội hàn ty thành Nội hàn viện, đặt thêm các chức Biên tu, Kiêm thảo, Điển bạ để kham việc, đồng thời “Chia Văn thƣ phòng làm bốn tào (Thƣợng bảo, Biểu bạ, Đồ thƣ, Ký chú), lấy các thuộc viên chia giữ công việc” 83,119]. Trong đó, Thƣợng bảo có trách nhiệm giữ các loại bửu tỷ, ấn triện quan phòng, bài ngà, đồng thời kiêm việc đóng ấn công văn và lập phó bản;
Biểu bạ coi giữ công văn có châu phê và biểu chương; Đồ thư lưu trữ công văn ngoại giao, bút tích của hoàng đế; Ký chú ghi chép nhật ký của vua, theo dõi việc học của hoàng tử. Số lƣợng nhân viên
của Văn thư phòng là “40 người chia làm 4 tào” 63,42]. Năm 1822, vì tầm quan trọng, vua cho thắt chặt an ninh ở Văn thư phòng “Phàm quan viên Chánh nhị phẩm trở lên và người có chỉ mới được cho ra vào. Ngoài ra, vô cố thiên tiện ra vào, tứ phẩm trở lên phạt bổng 3 tháng, ngũ phẩm trở xuống đánh 30 roi, chức nhàn tản thì đánh 50 roi; nhân thế mà tiết lậu việc quan trọng cơ mật thì trị tội nặng hơn” 83,239]. Năm 1826, vua cho Văn thư phòng kiêm việc lưu giữ các Châu bản (lệ trước đây, của cơ quan nào cơ quan đó giữ). Cuối năm 1829, vua ban hành chỉ dụ, “Triều đình đặt quan chia chức, đều có phân việc. Nhƣ Văn thƣ mà thấy rõ bộ Hình xử không hợp luật lệ, án có oan uổng thì không ngại cứ lẽ mà biện bẻ tham tấu” 83,927], lại dụ riêng với Văn thư phòng “Bọn ngươi đừng thấy ta giận mà sợ, rồi sau này chỉ một niềm im lặng. Nếu thấy việc không hợp mà không bày tâu, trẫm cũng cứ quy cứu cho các ngươi thôi” [83,927], qua đây nhấn mạnh đến tính giám sát và liên đới.
Trong những năm 1820-1830, vai trò của Văn thƣ phòng liên tục đƣợc đề cao, trở thành một cơ quan chuyên trách đặc biệt, ngoài nhiệm vụ soạn thảo lưu trữ các loại chương sớ, còn được phép tham gia các buổi đình nghị, đƣợc trình bày ý kiến trong các buổi thiết triều, đƣợc quyền giám sát cả Lục bộ và các cơ quan khác.
1.4.2.2. Thành lập Nội các để thay thế chức năng của Văn thư phòng
Cuối năm 1829 bắt đầu đặt Nội các, nguyên nhân là đến thời điểm này, Văn thƣ phòng đã lại trở nên chật chội, không còn khả năng quán xuyến hết công việc văn thư của triều đình “Nhà nước ta sau khi đại định, đức Hoàng khảo Thế tổ Cao hoàng đế ta đặt ra Thị thƣ viện. Khi trẫm mới thân chinh đổi làm Văn thƣ phòng, danh sắc dẫu khác, cũng đều là để giữ sổ sách và theo hầu hai bên.
Nay nghĩ Văn thƣ phòng tên gọi chƣa thỏa đáng nên đổi làm Nội các” 83,927-928]. Điều kiện tiên quyết khi thành lập Nội các phải là một cơ quan văn phòng với cơ chế mạnh, đủ thầm quyền để xử lý khối lƣợng công việc giấy tờ nhƣng yêu cầu là phẩm trật và quyền hành không quá cao để ngăn những tác động xấu đến đế quyền, “Văn thƣ phòng là chổ then chốt, mà xét đến tên thì theo chế độ nhà Minh chỉ là một tào riêng thôi. Trước ý trẫm không muốn cho đài các quyền lớn, cho nên mượn tên ấy để cho giữ sổ sách, chạy công việc mà thôi… Nay nghĩ phòng ấy rất quan hệ về chính sự, dẫu không có danh Tể tướng mà hình như có thực quyền Tể tướng rồi thì tên quan cũng nên tương xứng.
Song không nên đặt quan cao. Người trưởng và thứ nên dùng từ hàm nhị, tam phẩm, cũng ví như thêm sáu bộ làm bảy mà thôi. Phàm tấu sớ các nơi đƣa đến, cái nào nên do bô thì do bộ, trong đó việc gì nên hồi tị thì mới do Các nghĩ sẵn lời chỉ, dùng giấy vàng dán nêu ra mà tiến trình, đợi trẫm quyết định rồi mới thi hành. Nếu còn chƣa đáng thì cũng cho bộ thần bàn tâu, gói gửi trả lại, nhƣ thế thì không lo lấn quyền nữa” 83,927]. Từ lời bàn cho thấy những điều chỉnh mang đậm dấu ấn riêng
trong việc áp dụng mô hình Nội các của Trung Hoa vào yêu cầu thực tiễn triều Nguyễn. Với những điều chỉnh này, Nội các hiện lên với hình ảnh hoàn toàn mới, khác với nguyên mẫu của triều Minh, Thanh.
Về Chức năng và nhiệm vụ, Nội các đảm trách các công tác sau: (1) – Văn thƣ trung ƣơng:
thu nhận và chuyển đạt công văn từ trung ương đi địa phương và ngược lại, khởi thảo các chương sớ sắc lệnh của nhà vua, soạn thảo phiếu nghĩ, thẩm định và duyệt các tấu sớ trước khi trình lên nhà vua; (2) – Thƣ ký cho hoàng đế: túc trực chầu hầu gần nơi thân cận, tháp tùng đi theo trong các công tác để ghi chép nhật ký, lịch trình, sáng tác của vua, của các hoàng tử, sao chép lời nói cũng nhƣ chương sớ của các quan; (3) – Phụ trách ấn tín: cất giữ ấn tín, đóng dấu công văn, cấp phát ấn triện và thẻ bài cho các quan; (4) – Giám sát công việc: quan sát việc thực hiện nhiệm vụ của các cơ quan, trình báo khi phát hiện việc thực hiện sai quy chế; (5) – Lưu trữ trung ương: lưu giữ tất cả công văn của hoàng đế đã đƣợc phê duyệt, của triều đình, của các bộ nha cơ quan, văn bản ngoại giao, châu bản, sổ sách chương sớ trong ngoài.
Cơ cấu tổ chức: gồm bốn Tào là Tào Thƣợng bảo (làm nhiệm vụ giữ các sổ ấn tỷ, sao chép và giữ các phó bản chỉ dụ và hồng bản cũng nhƣ các công văn trong ngoài, đóng ấn công văn); Tào Ký chú (giữ nghiên bút của vua, ghi chép lại lịch trình và nhật ký của vua cùng với những chương tấu sớ các quan, đồng thời sao chép và giữ phó bản của án kiện, sách vở, nhật ký của hoàng tử); Tào Đồ thƣ (giữ các sáng tác của vua, sách vở đồ họa của nhà nước, công văn ngoại giao); Tào Biểu hạ (giữ hồng bản, châu phê, châu khuyên, châu điểm và các phó bản biểu chương sổ sách trong ngoài).
Về cơ cấu nhân sự: thành phần quản lãnh gồm 4 người, lấy quan tam-tứ phẩm ở Bộ và Viện sung vào (2 người 3a lấy từ hàng ngũ Thị lang các Bộ hoặc Hàn lâm viện Chưởng viện học sĩ, 2 người 4a lấy từ Hàn lâm Thị độc học sĩ), lại đặt 2 chức Thượng bảo khanh và Thượng bảo thiếu khanh lãnh trách nhiệm giữ con dấu. Thành phần thuộc viên gọi là Hành tẩu nội các, gồm 2 Hàn lâm viện Thị độc (5a), 2 Thừa chỉ (5b), 4 Tu soạn (6b), 2 Biên tu (7a), 2 Kiêm thảo (7b), 8 Điển bạ (8b), 8 Đãi chiếu (9b), tổng cộng 28 người. Năm 1832, vua định lại cơ cấu các tào như sau: chuẩn định cho 2 Tào Thƣợng bảo và Ký chú mỗi Tào 1 Thị độc, 1 Biên tu; 2 Tào Đồ thƣ và Biểu bạ, mỗi Tào 1 Thừa chỉ, 1 Tu soạn, 1 Kiểm thảo, 2 Điển bạ, 1 Đãi chiếu (Thị độc và Thừa chỉ ngang Lang trung Lục bộ; Tu soan, Biên tu và Kiểm thảo ngang với Viên ngoại lang, Chủ sự, Tƣ vụ của Lục bộ; Điển bạ và Đãi chiếu ngang với Bát Cửu phẩm Thƣ lại). Năm 1836, cho đổi tào Đồ thƣ làm tào Bí thƣ, tào Ký chú làm tào Thừa vụ.
Về cơ chế hoạt động: Nội các có trụ sở nằm ở tòa Đông các trong kinh thành, đƣợc cấp ấn quan phòng bằng đồng có chữ “Sung biện Nội các sƣ vụ”, về ban thứ thì đứng sau Lục bộ. Năm
1830, vua cho bổ sung một số điều luật về Nội các, trong đó quan trọng nhất là quy định việc hợp đồng làm việc với Lục bộ theo thể cách ràng buột và giám sát lẫn nhau, “nếu gặp Nội các nghĩ chỉ có chỗ không đúng, cho đường Lục bộ quan trích ra tham tấu; đường quan Lục bộ nghĩ chỉ hoặc bàn tâu việc gì có chỗ không đúng thì cho Nội các trích ra tham tấu” 84,7]. Lại cho định chuẩn luật lệ, phẩm trật của Nội các cao nhất chỉ tới tam phẩm. Đến năm 1831, lại chuẩn cho Nội các đƣợc tham dự vào các buổi làm việc của Lục bộ. Để tăng tính phối hợp trong công vụ, vua định lệ cho các quan Lục bộ cũng phải chia phiên10 thay nhau túc trực trong Cung cùng với trực quan của Nội các. Khi có đơn từ chương sớ từ địa phương đến hoặc có bản thảo chỉ dụ châu phê của vua đưa ra thì cùng nhau hội đồng kính duyệt, việc nào liên quan đến các Bộ thì Bộ sao chép, nghĩ soạn hay tiến hành, các sƣ vụ khác thì Nội các đem đi đóng ấn và thi hành, sau khi sao chép thì cùng ký tên chung ở phía dưới và để bản lưu ở Nội các; khi có tâu văn chương sớ của các quan đến, nếu liên quan đến Bộ thì Bộ nghĩ soan, Nội các duyệt và ngƣợc lại, nếu không đồng thuận thì cùng nhau hội đồng, sau đó cùng ký tên đóng dấu để trình lên. Năm 1832, để tăng tính hiệu quả làm việc của Nội các, vua cho bổ sung thêm cơ chế làm việc nhƣ sau: “chia ra từng tào, từng cục, chiếu theo lệ ty viên ở Lục bộ, chia ra tá nhị, thủ lĩnh và lại điển, hễ việc làm có lầm lỗi thì sự phân xử cứ theo bậc lần lƣợc giảm xuống cho có chuyên trách... Phàm những công việc nên làm, tá lĩnh sức cho lại điển tuân làm, rồi theo thứ tự xét kỹ, chuyển trình đường quan rồi viết rõ dâng lên vua... Vào ngày thường ứng trực, 2 người đã được vào Nội các thì ứng trực ở Nội các, 6 người chưa được vào, thì ứng trực ở phòng túc trực. Phàm biểu chương do các nha dâng lên và các việc công đuợc truyền báo đến thì trong ngày hôm ấy, phải cùng nhau hội đồng mà nhận làm. Còn người không phải là đương phiên túc trực, cũng cứ buổi sớm, lậu hồ 2 lần chuyển, tề tựu đến làm việc, 10 lần chuyển thì lui về. Buổi chiều lậu hồ 4 lần chuyển thì đến, chấp tối, đầu canh một hai khắc, thì lui về; tất cả đều làm với người đương trực” 84,444-445].
Nhƣ vậy, với hàng loạt những điều chỉnh và bổ sung về cơ cấu tổ cũng nhƣ nhân sự, Nội các hiện lên là một cơ quan cực kỳ quan trọng trong guồng máy điều hành nhà nước của triều Nguyễn.
Vai trò của Nội các thể hiện rõ trong việc lưu trữ và điều động công văn, giám sát hoạt động của các cơ quan cũng nhƣ trong việc hợp đồng làm việc với Lục bộ và các cơ quan khác. Nội các giống nhƣ một trung tâm xử lý tất cả công vụ của triều Nguyễn, để từ đó công văn chương sớ từ địa phương gửi lên, của các quan trình tấu hay các bản thảo chỉ dụ, châu phê của nhà vua đƣa xuống đƣợc xử lý và di chuyển đến địa chỉ cần đến; không những thế, trước khi truyền tải đi, các thông tin đó đã được hiệu
10 Chia làm 3 ban thay phiên nhau trực, mỗi ban gồm 2 người, đảm bảo nguyên tắc ít nhất phải có một người túc trực cùng với bên Nội các, nếu đều có việc phải hồi tị thì công việc hôm đó đình lại. Quan trực đƣợc cấp thẻ ngà, thẻ quan văn là “Văn ban đại thần nhập trực”, quan võ là “Võ ban đại thần nhập trực”
chỉnh, xử lý, thậm chí là dự thảo ra những cách giải quyết. Đây là một cơ chế hoạt động khác với nguyên mẫu của Nội các ở bộ máy nhà nước Minh, Thanh.