2.2.1. Kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương
2.2.1.1. Bổ sung các cơ quan quan trọng cho bộ máy nhà nước trung ương
Năm 1832, vua xem Hội điển triều Thanh, chủ ý thành lập Cơ mật viện. Để tiến hành, vua cho các quan bàn định, “Nay nên tham bác kim cổ xƣa, tùy nghi xếp đặt, gọi là viện Cơ mật, là lấy nghĩa rằng viện ấy giữ việc bí mật về quân sự và quốc sự. Rồi chọn lấy vài người đại thần mỗi ngày thay phiên túc trực, nếu có việc gì cơ mật, thì người đương ở phiên túc trực ấy làm phiếu nghĩ bàn”
[84,435]. Quá trình lên kế hoạch, bàn định cơ chế hoạt động rất kỹ lƣỡng, kéo dài đến năm 1834 mới chính thức được thành lập, “Nhà nước chia đặt quan, những chức then chốt trọng yếu đều đầy đủ.
Bộ, Viện và Nội các cũng đều đã có chế độ, chức phận rõ ràng... Vậy nay chuẩn cho đặt ra viện Cơ mật. Khi có việc nước, việc quân trọng đại, sẽ đặc cách xuống dụ chọn người sung làm Cơ mật đại thần” 84,439-440].
Cơ cấu nhân sự gồm hai bộ phận là Cơ mật đại thần và Cơ mật hành tẩu, Cơ mật đại thần gồm 4 đại thần lấy từ quan văn tứ phẩm trở lên, còn Cơ mật hành tẩu gồm các quan: ngũ và lục phẩm mỗi chức 2 người, thất phẩm 4 người, đều lấy từ Lục bộ và các Tự-Viện sung vào (các chức danh này đều là chức kiêm lãnh).
Chức năng chính của Viện là: “giữ then chốt việc quân, việc nước có tính cách trọng yếu, bí mật” 85,440], phân thành bốn chức trách cụ thể: (1) – “Phàm những công việc to lớn quan hệ đến việc quân việc nước cần giữ bí mật”; (2) – “Phàm các chìa khóa những hòm ấn Quốc bảo và Ngọc tỷ, Nội các nguyên giao đồ bản, viện Thái y cung tiến thuốc thang, sơ văn”; (3) – “Phàm có hộp đựng hỏi thăm sức khỏe16 của các Tổng đốc, Tuần phủ, Bố chánh, Án sát gửi về, các trực tỉnh nếu có phê thảo ban xuống do quan trong viện hội với quan trực kính duyệt; hoặc có tập nào có kể bày công việc, thì vâng phiếu thi hành còn tập ấy vẫn do viện kính giữ”; (4) – “Phàm những khi Vua ngự điện Văn Minh, Đông Các, cho vời hỏi các quan, thì Viên ngoại lang thuộc viện, cũng cho đƣợc theo ban”
[62,161-162].
Cách thức hoạt động: (1) – “Ở viện, trừ khi có việc khẩn yếu hội làm, còn thường nhật, 4 viên đại thần, mỗi người 1 ngày 1 đêm, 8 thuộc viên, chia làm 2 ban, luân phiên ứng trực”; (2) – Thường xuyên túc trực bên vua (đi xa trong 100 dặm thì cử 1 viên đi theo, ngoài 100 thì 2 viên); (3) – Hội
16 Thời Minh Mạng, việc báo cáo công việc và đề xuất kiến nghị ở địa phương được thực hiện dưới hình thức là các tập tấu vấn an hỏi thăm sức khỏe của quan địa phương gửi về, gọi là “hộp đựng hỏi thăm sức khỏe”.
đồng bàn thảo tiến trình và đề ra phương án giải quyết khi có việc được giao; (4) – Đối với việc cơ mật đƣợc giao để bàn thảo thì sau khi xong phải liên hệ với Nội các hoặc Bộ/Viện để đóng dấu.
Cơ sở vật chất của viện có dãy nhà Giải vũ bên tả điện Cần Chính (nguyên là phòng trực trước đây của Nội các), có ấn quan phòng bằng bạc khắc bốn chữ “Cơ mật viện ấn”, trưởng quan có thẻ bài ngà “Cơ mật đại thần”, thuộc quan có thẻ bài ngà khắc “Cơ mật hành tẩu”. Để tiện làm việc, ban đầu, vua chia Viện ra làm hai bộ phận là Bắc chương kinh (phụ trách các vấn đề cơ mật của các tỉnh từ Hà Tĩnh ra Bắc và việc đối ngoại phía Bắc) và Nam chương kinh (phụ trách các vấn đề cơ mật của các tỉnh từ Quảng Bình vào nam); đến năm 1837, đổi thành Nam ty và Bắc ty, vẫn phụ trách các địa bàn như trước. Năm 1835, đổi lệ đóng dấu, giao Viện giữ quả ấn Hoàng phong.
Nhƣ vậy, viện Cơ mật nhà Nguyễn ra đời với nhiệm vụ giải quyết những công vụ quan trọng của nhà nước, đóng vai trò như cơ quan tham mưu hay hội đồng tư vấn tối cao cho nhà vua. Nhưng trên thực tế, vai trò của Viện tương đối mờ nhạt và không rõ ràng, biểu hiện: (1) – Chức “Cơ mật đại thần” không chỉ là chức quan kiêm lãnh mà còn là một chức quan không có định ngạch, trong thể lệ thành lập viện Cơ mật đã chỉ rõ, chỉ khi có công vụ cần thiết mới đặt “gặp khi có việc quân chính to lớn đặc cách chọn viên đại thần sung vào viện Cơ mật phụng mạng xem xét thi hành” 63,33]. (2) – Tuy danh nghĩa đƣợc tham gia bàn bạc các vấn đề cơ mật trọng yếu nhƣng thật ra chỉ đƣợc tham gia đình nghị, góp ý, thảo luận chứ không đƣợc tự ý giải quyết công vụ nào cụ thể, sau khi đình nghị vẫn phải chờ xin quyết định của vua. (3) – Phẩm trật của các chức danh Cơ mật đại thần không cao (quy định từ tứ phẩm trở lên), phẩm trật của thuộc viên cũng không cao (từ 5a trở xuống), nhƣng ban thứ lại được xếp hàng đầu “Từ trước đến giờ, những thuộc viên ở bộ, viện mà cùng một phẩm hàm, thì vị thứ lấy viện Cơ mật ở trên 6 bộ, 6 bộ ở trên Khoa đạo” 86,505].
Từ các vấn đề tồn tại của Viện cho thấy, vai trò của Viện trong guồng máy nhà nước triều Nguyễn không đúng nhƣ trong nguyên bản ở Trung Hoa. Tuy nhiên, sự tồn tại và những hoạt động của viện Cơ mật lại phù hợp với triết lý cai trị của bộ máy nhà nước triều Nguyễn là “quyền hành nặng, nhẹ kiềm chế lẫn nhau, chức tước lớn, nhỏ, ràng buộc lấy nhau” 84,226]. Trong xu hướng tập quyền, với đặc trưng quyền lực nhà nước xoay quanh đế quyền thì đây là điều cần thiết, nhằm ngăn ngừa tối đa việc hình thành những quyền lực lớn vƣợt qua sự kiểm soát của đế quyền.
Thành lập Đô sát viện
Năm 1822, vua Minh Mạng đặt nha thự Viện đô sát “Viện đô sát nay đã đặt ra, viện còn mới mẻ, các việc nên làm, tất phải bàn định chương trình kĩ càng” 69,55]. Năm 1827, cho lập các chức Cấp sự trung và các Giám sát ngự sử. Đây có thể xem là những chuẩn bị để năm 1832, Đô sát viện chính thức đƣợc thành lập, “Nhâm Thìn, năm Minh Mệnh thứ 13 1832], mùa thu, tháng 9… Bắt đầu
đặt viện Đô sát. Ở viện đặt chức tả, hữu Đô ngự sử, ngang với Thƣợng thƣ Lục bộ, tả hữu Phó đô ngự sử ngang với Tham tri Lục bộ. Những thuộc viên nhƣ Lục khoa Cấp sự trung và Thập lục đạo Giám sát ngự sử, trật đều 5a, lục sự một người, trật 7a; Thư lại Chánh bát, cửu phẩm đều 4 người, Thư lại vị nhập lưu 20 người” 84,360].
Cơ cấu tổ chức gồm Lục khoa (6 Khoa) và Thập lục đạo (16 Đạo). Lục khoa gồm Lại khoa, Hộ khoa, Lễ khoa, Binh khoa, Hình khoa, Công khoa. Thập lục đạo được đặt tương ứng với các liên tỉnh. Về cơ cấu nhân sự, đứng đầu Viện là chức Tả-Hữu Đô ngự sử (2a), thành phần tá nhị có Tả- Hữu phó Đô ngự sử (2b), thành phần thủ lãnh gồm các Cấp sự trung của Lục khoa (5a) và các Giám sát Ngự sử của Thập lục đạo (5a), Lục sự (7a), thành phần lại điển có 8a - 9a Thƣ lại mỗi chức bốn người và 20 Vị nhập lưu; dưới Cấp sự trung ở mỗi Khoa có thêm các chức Chưởng ấn, Giám sát ngự sử (mỗi chức một người, 4b); dưới Giám sát ngự sử của 16 Đạo có 1 Lục sự (7a), 2 8a, 2 9a và 10 Vị nhập lưu. Năm 1836, đặt thêm 1 chức Ngự sử đạo Kinh kỳ (5a) và 1 Cấp sự trung Lễ khoa (5a). Năm 1837, lại đặt thêm ở mỗi khoa 1 Chưởng ấn cấp sự trung (4b). Năm 1840, bổ sung thêm quy định về ban thứ của các khoa đạo trên Viên ngoại lang của Lục bộ và Chưởng ấn cấp sự trung Lục khoa trên quan 4b, qua đó nhấn mạnh tầm quan trọng của Viện.
Về chức năng và nhiệm vụ chung: “Đối với chính sự triều đình việc đƣợc, việc hỏng nếu có biết thực thấy rõ thì cứ thực tâu bày. Đối với việc lợi hại đến sự sinh sống của dân, chỗ nào nên làm, chỗ nào nên đổi, thì tùy việc mà bày tỏ lên. Đến nhƣ các việc cơ mật quan trọng, cho phép tâu bày sự thực, niêm phong kín dâng lên. Đối với những tờ chương tấu của nha môn các bộ, các việc đã được phụng chỉ và chiếu thƣ ban xuống, nếu việc gì quả thực chƣa tiện thi hành thì cứ điều mình đã biết tâu bày thẳng thắn, không đƣợc dấu diếm. Gặp các lễ tiết đại tự hay trung tự, nếu thấy có những thiếu sót nhƣ làm thịt con sinh không đƣợc sạch sẽ, không cung cấp muông sinh và lụa cúng, trái lệnh cấm giới trong kỳ, phải giữ chay tịnh, không chịu đến nhà trai giới, lỗi nghi thức làm lễ, vô cố bỏ vắng không dự,.v.v. Chỗ triều hội, yến hưởng, trong số quan chức lớn bé, có ai lấn vượt ban thứ, nói năng ồn ào, uy nghi không nghiêm tục đều phải hặc”; “Hoàng thân quốc thích các quan lớn nhỏ trong kinh hoặc ngoài trấn, có việc gì không công bằng, không giữ phép, dối trá, bƣng bít, chuyên quyền, đều phải tham hặc”; “Các quan chức trong Kinh và ngoài trấn có thực trạng là tham hay liêm, tốt hay xấu: đều cho phép xem xét phân biệt, tâu lên, các đại thần đề cử và bổ dụng người và chương sớ các nha môn trong ngoài, dâng lên hễ thấy không phải làm vì công tâm: đều đƣợc hặc tấu”; “Thi Hương, thi Hội nếu có sự ngấm ngầm chạy vạy đút lót gửi gắm cũng phải hặc”; “Phàm các việc đã hặc tấu, đều phải vạch rõ sự thực tâu lên, không đƣợc nghe hơi bắt bóng, vì hiềm riêng mà càn bậy
bới chuyện; đối với những việc nhỏ nhặt có hại đến trị thể, không đƣợc vào kêu nhảm nhí” 84,361- 362].
Phân nhiệm công vụ đối với các chức danh: Tả-Hữu Đô ngự sử “giữ việc chỉnh đốn chức phận của các quan, để nghiêm phong hóa đúng phép tăc”; Tả-Hữu phó Đô ngự sử “xem xét làm việc trong viện và là phó phụ của tả hữu Đô ngự sử đƣợc giao cho những việc trình bày đều phải đàn hặc việc trái”. Các Cấp sự trung của Lục khoa ứng với Lục bộ “giữ việc soi xét gian phi tệ hại, tra cứu việc chậm trễ trái phép”, Giám sát ngự sử của Thập lục đạo ứng với các Đạo (liên Tỉnh), “giữ việc xét hạch phép tắc làm quan, trình bày đường lối chính trị”. Lục sự “thuộc dưới quyền Viện trưởng, giữ các công việc bao phong chương sớ và văn thư; 8a - 9a Thư lại và Vị nhập lưu đều theo làm việc” 84,361-363]. “Các việc hiến nộp, đàn hạch đều ủy cho viện Đô sát, mọi ngôn quan, các Khoa đạo, đều thuộc vào viện ấy. Tả hữu Đô ngự sử, giữ việc sửa sang việc làm quan, để nghiêm phong hóa luật pháp. Tả hữu phó Đô ngự sử tham gia coi việc viện và là Tá nhị, viên Lục sự theo viện trưởng giữ mọi công việc chương sớ và mọi hồ sơ bản án. Bát-Cửu phẩm Thư lại, và Vị nhập lưu Thƣ lại cũng nhƣ ở các nha. Cấp sự trung 6 khoa, giữ việc xét trị gian tệ, sát hạch kẻ bỏ chậm trái phép, tất cả đều do viện Đô sát thống lĩnh. Cấp sự trung lại khoa thì xét hạch bộ Lại và viện Hàn lâm.
Hộ khoa thì xét hạch bộ Lễ và tự Thái thường, tự Quang lộc, tự Hồng lô, Quốc tử giám và Khâm thiên giám. Binh khoa thì xét hạch bộ Binh, tự Thái bậc và Kinh thành đề đốc. Hình khoa thì xét hạch bộ Hình và tự Đại lý. Công khoa thì xét hạch bộ Công và Võ khố. Giám sát ngự sử các đạo giữ việc xét: coi phương pháp làm quan, tỏ bày đạo trị nước, cũng thuộc vào viện Đô sát. Ngự sử đạo Kinh kỳ thì xét hạch phủ Thừa Thiên và Nội các. Còn các đạo đều xét hạch đạo mình” 69,55-56].
Về phân chia nhiệm vụ giữa các Khoa - Đao: Lục khoa giám sát công việc của Lục bộ và các cơ quan khác, cụ thể: Lại khoa giám sát Lại bộ, Hàn lâm viện, Thái y viện; Hộ khoa giám sát Hộ bộ, phủ Nội vụ đốc công, Tào chính, Thương trường, Nội tạng; Lễ khoa giám sát Lễ bộ, Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng lô tự, Quốc tử giám, Khâm thiên giám; Binh khoa giám sát Binh bộ, Thái bộc tự, Kinh thành đề đốc, 2 kho vũ khí đạn dƣợc; Hình khoa giám sát Hình bộ, Đại lý tự; Công khoa giám sát Công bộ, Vũ khố, Mộc thương. Giám sát ngự sử của 16 đạo giám sát các liên tỉnh tương ứng, gồm: (1) – Kinh kỳ (Phủ Thừa Thiên), (2) – Nam-Ngãi (Quảng Nam và Quảng Ngãi), (3) – Bình-Phú (Bình Định và Phú Yên), (4) – Thuận-Khánh (Bình Thuận và Khánh Hòa), (5) – Định-Biên (Gia Định và Biên Hòa), (6) – Long-Tường (Vĩnh Long và Định Tường), (7) – An-Hà (An Giang và Hà Tiên), (8) – Trị-Bình (Quảng Trị và Quảng Bình), (9) – An-Tĩnh (Nghệ An và Hà Tĩnh), (10) – Thanh Hóa, (11) – Hà-Ninh (Hà Nội và Ninh Bình), (12) – Định-Yên (Nam Định và Hƣng Yên), (13) – Hải-An (Hải Dương và Quảng Yên), (14) – Sơn-Hưng-Tuyên (Sơn Tây, Hưng Hóa và Tuyên
Quang), (15) – Ninh-Thái (Bắc Ninh và Thái Nguyên), (16) – Lang-Bình (Lạng Sơn và Cao Bằng).
Giữa Khoa và Đạo có sự phối hợp và hội đồng với nhau trong việc giải quyết công vụ: Nam-Ngãi, Ninh-Thái hội đồng với Lại khoa; Long-Tường, Định-Yên, Lạng-Bình hội đồng với Hộ khoa; An- Biên, Hải-yên hội đồng với Lễ khoa; An-Hà, Thanh Hoa, Sơn-Hƣng-Tuyên hội đồng với Binh khoa;
Bình-Phú, An-Tĩnh hội đồng với Hình khoa; Thuận-Khánh, Bình-Trị, Hà-Ninh hội đồng với Công khoa.
Đô sát viện ra đời với sứ mạng kiểm tra giám sát hoạt động của guồng máy nhà nước. Tầm quan trọng của Đô sát viện thể hiện ở quá trình chuẩn bị kỹ càng 10 năm, từ năm 1822 (chỉ mới đặt nha thự viện Đô sát) cho đến năm 1832 mới chính thức đi vào hoạt động. Đô sát viện có một cơ chế kiểm tra giám sát mạnh, được tham dự vào tất cả các hoạt động của nhà nước, kể cả những buổi họp của Hội đồng đình thần hay Cơ mật viện, đƣợc hặc tấu tất cả những sự vụ sai trái hoặc không đúng thông lệ, đồng thời là thành viên của cơ chế tƣ pháp cao nhất – Tam pháp ty. Quyền đàn hạch lớn trong khi bản thân lại thuộc về một cơ chế riêng, chỉ chịu trách nhiệm trực tiếp trước hoàng đế, trưởng quan của Đô sát viện lại được xếp vào hàng “cửu khanh”. Tất cả những định chế đó tạo cho Đô sát viện một quyền lực lớn. Tuy nhiên, thuộc quan của Đô sát viện không có chức năng tham gia bàn bạc và giải quyết công vụ, ban thứ lại không cao, mặc dù phẩm trật ngang Lục bộ nhƣng lại xếp sau “Vị thứ trong ban ở triều đình, có quan hệ đến danh phận. Từ trước đến giờ, những thuộc viên ở bộ, viện mà cùng một phẩm hàm, thì vị thứ lấy viện Cơ mật ở trên 6 bộ, 6 bộ ở trên khoa đạo”
[84,505].
Thành lập Đại lý tự
Lập năm 1831, “đại lý tự đã đặt ra, trừ việc gì theo lệ phải do nha chuyên trách tuân làm, còn nhân viên trong tự ấy cho theo bộ Hình làm việc, phàm có chương sớ và bản án được chuyên làm, thì cùng ký tên” 69,126].
Nhiệm vụ và chức năng: (1) – Hội cùng với bộ Hình và Đô sát viện thành Tam pháp ty – được xem là cơ quan tư pháp tối cao; (2) – Thường xuyên ứng trực ở Công chính đường để thu nhận đơn kiện vƣợt cấp của dân và quan (gồm sự tình oan khuất hoặc tệ án nặng nề); (3) – Tham gia xét xử các bản án đƣợc giao, án oan, các bản án xử lại, các vụ án về quan chức mà các nha viện không xử lý đƣợc.
Cơ cấu nhân sự gồm: 1 Đại lý tự khanh (3a), 1 Thiếu khanh (4a), 1 Viên ngoại lang (5a), 2 Chủ sự (6a), 2 Tư vụ (7a), Bát-Cửu phẩm Thư lại đều 4 người cùng 20 Vị nhập lưu. Trong đó, Đại lý tự khanh “giữ việc công bằng mà thân oan cho những tội nặng để giúp vào việc hình của Nhà nước”;
Thiếu khanh, tham biện Tƣ vụ, Viên ngoại lang thì “cùng đốc xuất nhân viên trong bản ty để vâng
làm việc của tự. Phàm những việc phải tâu, đƣợc liên danh đề lên, khi bộ làm thành đơn đề lên, người nào tự được khuyên son mới được theo ban tâu việc”; Chủ sự, Tư vụ thì “đều xướng xuất nhân viên bản ty để làm việc tự”; 8a-9a Thư lại và Vị nhập lưu Thư lại thì “chia nhau làm các việc công sai phái trong bản ty” 69,128].
Cơ chế làm việc: năm 1831, đƣợc chỉ định theo bộ Hình để phối hợp làm việc. Đến năm 1833, bổ sung thêm nhiệm vụ “phàm có đơn đón đường vua đi kêu, đến kinh kêu tự điều liên quan trách nhiệm... phàm thần dân có đơn kêu ở công chính đường, thì hội đồng với bộ Hình, viện Đô sát bàn xét cho rõ ràng, trước làm tờ phiếu lục tiến trình, đến ngày hôm sau chiểu đơn tâu rõ, sau khi đƣợc chỉ, việc quan hệ đến nha nào, phát giao nha ấy tuân làm; lại phạm tội nặng còn ngờ và án nặng thì hội đồng với bộ Hình xét, làm cũng nhƣ nhau thì hội quan hàm tâu chung, khác nhau thì làm bản tâu riêng. Lại các danh sách xét án mùa thu, hội đồng với bộ Hình, viện Đô sát xét bàn rồi tâu lên, nếu có ý kiến bất đồng, thì trong tập tấu đề cả lên, để đợi chỉ” 69,128]. Để tiến hành công việc
“hàng tháng lấy những ngày mồng 6, 16, 26, hội đồng với bộ Hình, viện Đô sát ở Công chính đường, để thu nhận đơn kêu kiện, và ngày khai những người đến đánh trống Đăng Văn để kêu kiện, nếu có phong dán kín thì đem nguyên phong dâng tâu, còn thì đều phiến trình lên, và chiểu theo sự lý bàn tấu” 69,126].
Nhƣ vây, Tự là cơ quan chuyên trách việc hình án xử kiện, đƣợc thành lập với sứ mạng giảm tải khối lƣợng công việc của bộ Hình. Tuy đƣợc xây dựng theo nguyên mẫu của Bắc triều, nhƣng Đại lý tự triều Nguyễn hiện lên với nhiều nét khác biệt. Về danh nghĩa đây là một cơ quan có thẩm quyền tư pháp lớn, chức trưởng quan của Đại lý tự là Đại lý tự khanh được dự vào hàng “cửu khanh”. Nhƣng về thực quyền, Đại lý tự lại mang tính chất của một nha môn giúp việc nhiều hơn là một cơ quan thừa hành độc lập, điều này thể hiện trong những quy định về cơ chế làm việc và những công vụ mà Đại lý tự đảm nhiệm, trong đó quy định rõ là “theo bộ Hình làm việc”. Trong nhiệm vụ hội đồng cùng với bộ Hình và viện Đô sát, thực chất cũng chỉ đóng vai trò hỗ trợ và chịu sự dẫn dắt của bộ Hình (khi tiến hành hội đồng thì bộ Hình ngồi giữa, Tự và Đô sát viện chia ra tả hữu hai bên).
Ngoài ra, các công vụ mà Tự đảm nhiệm gồm ứng trực, thụ lý hồ sơ, phân loại án vụ.v.v. đây phần lớn là những công vụ mang tính chất hỗ trợ. Điều này cho thấy, sự ra đời của Đại lý tự nếu xét theo khía cạnh hành chính là nhằm đảm bảo cho việc thực thi quyền lực nhà nước được phân tán ra ở nhiều bộ phận, hạn chế nguy cơ chuyên quyền của các cơ quan khác, tuy có phần chồng chéo nhƣng lại khá phù hợp với triết lí cai trị của các vua đầu triều Nguyễn “ta một ngày muôn việc, sợ không thể chu tất đƣợc cả” 82,559-560].
Thành lập Tam pháp ty