1.2. CƠ CẤU TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802- 1830
1.3.2. Cơ chế vận hành của bộ máy nhà nước ở địa phương
(1) – Về nguyên tắc vận hành nhà nước được quy định, hai Thành với chức Tổng trấn đứng đầu có quyền lực lớn “phàm những việc cất bãi quan lại, xử quyết kiện tụng, đều đƣợc tùy mà làm rồi mới tâu sau” 82,528]. Như vậy, theo quy định này thì Tổng trấn với cương vị là người đứng đầu bộ máy nhà nước ở cấp Thành được toàn quyền quyết định cách thức và phương pháp cai trị trong phạm vi quản lý của Thành, có quyền tự quyết phần lớn những công vụ xảy ra trong khu vực.
(2) – Cơ chế liên kết hoạt động của cấp Thành quy định, chính quyền trung ƣơng chỉ đƣợc liên lạc với Thành và các Trấn/Dinh trực thuộc Thành thông qua Tổng trấn. Tương tự, Trấn/Dinh trực thuộc Thành nào chỉ đƣợc phép nhận chỉ thị trực tiếp từ Tổng trấn Thành đó, đặc biệt không được tự ý giao thiệp bằng văn bản trực tiếp với các Bộ và Hoàng đế (trừ trường hợp Hoàng đế có công văn trực tiếp đưa xuống và chỉ đích danh để giao việc, nhưng trường hợp này cũng rất hạn chế), nếu không phải là những sự vụ cấp thiếp ra thì không cho phép sự vƣợt cấp. Về các công việc thiết yếu khác nhƣ thu thuế, lấy quân dịch đều giao cho Thành tự phân bổ, trung ƣơng chỉ quản lý trên vĩ mô.
Sự tương tác giữa Thành và Trung ương
(1) – Tính ràng buộc trong cơ chế hành chính: hai Thành với cơ chế Tam tào quản việc Tam phòng tái hiện hình ảnh của một Lục bộ thu nhỏ, giữa cơ cấu Tam tào quản việc Tam Phòng với Lục bộ ở trung ương vốn có một mối quan hệ mật thiết khi những người quản lãnh Tam tào cũng chính là thành phần quản lãnh ở Lục bộ “lại phái quan ở bộ Hộ, bộ Binh, bộ Hình ra, mỗi bộ một Tham Tri, một Thiêm sự, để chia công việc ở 6 tào” 63,159]. Ngoài ra, năm 1813 quy định cho Thành, “mỗi tháng hai lần phái người về Kinh tâu việc” 82,873].
(2) – Tính ràng buộc trong cơ chế hợp đồng và phân nhiệm công vụ: thứ nhất, về nguyên tắc phân nhiệm trong cơ chế vận hành: nhà nước chịu trách nhiệm đưa ra quyết sách và phương pháp thực hiện chung và các địa phương tùy theo tình hình mà có những cách thức cụ thể, miễn sao những cách thức đó không nằm ngoài những quy định của nhà nước và vẫn đảm bảo tính hiệu lực của chính sách; thứ hai, về cơ chế hợp đồng trong việc giải quyết công vụ: theo nguyên tắc, cấp hành chính địa phương có nhiệm vụ xử lý tất cả những công vụ xảy ra trong địa bàn quản lý, đồng thời có trách
nhiệm thông báo về để trung ương chỉ đạo hướng giải quyết, triều Nguyễn trước năm 1831 cho phép các hoạt động đó ở hai khu vực xung quanh Bắc thành và Gia Định thành – vốn là những địa phương xa trung ƣơng, đều đƣợc hai Thành đại diện cho trung ƣơng tự xử lý, chỉ những công vụ phức tạp mới chuyển về Kinh.
Vai trò của Thành đối với các đơn vị hành chính bên dưới trong hu vực quản lý
(1) – Đối với cấp Trấn/Dinh, theo những quy định của triều Nguyễn giai đoạn 1802-1830 thì Trấn/Dinh trực thuộc Thành nào phải liên hệ công việc và báo cáo tình hình với Thành đó, không được tự ý báo cáo vượt cấp (ngoại trừ trường hợp khẩn cấp). Các loại công văn giấy tờ, nhân sự đều phải thông qua Thành quản lý. Với các cấp hành chính trực thuộc trực tiếp bên dưới của Trấn/Dinh đó cũng vậy. Đối với những Trấn/Dinh trực thuộc trung ƣơng, quy định liên hệ công vụ trực tiếp với trung ƣơng.
(2) – Đối với các cấp hành chính dưới Trấn/Dinh là cấp Phủ-Huyện/Châu-Tổng-Xã, thì cứ theo sự quản lý phân cấp từ trên xuống: Trấn/Dinh quản lý trực tiếp các Phủ, Phủ quản lý Huyện/Châu, Huyện/Châu quản lý trực tiếp các Tổng và Tổng phụ trách Xã. Các công vụ của nhà nước truyền từ trung ương xuống cũng sẽ đi theo thứ tự này. Ngược lại, khi có công vụ từ địa phương gửi lên thì trình tự giải quyết sẽ theo hướng từ dưới lên: Xã giải quyết chưa thấu đáo thì chuyển lên Tổng, Tổng không đƣợc thì lên Huyện/Châu, vẫn chƣa đƣợc thì lên Phủ, Phủ không đƣợc thì chuyển lên Trấn/Dinh, vẫn không giải quyết đƣợc thì chuyển lên Thành, cuối cùng là lên trung ƣơng; hoặc trực tiếp chuyển lên trung ƣơng nếu Trấn/Dinh đó trực thuộc quản lý trực tiếp của trung ƣơng. Đối với những công vụ có tính trọng yếu thì trong quy định vẫn cho phép có thể đệ trình vƣợt cấp mà không cần phải tuân theo trình tự này.
1.3.2.2. Cơ chế hoạt động của các cấp hành chính địa phương khác Cơ chế hoạt động chung
Giữa các đơn vị hành chính địa phương trực thuộc Thành và các đơn vị trực thuộc trung ương có sự khác biệt trong cơ chế hoạt động, hình thành nên hai cơ chế:
(1) – Trong việc phân cấp quản lý và phân nhiệm công tác, đƣợc tiến hành theo cơ chế từ trên xuống, gồm hai hướng: đối với các địa phương trực thuộc Thành thì trình tự là Trung ương→Thành- Trấn/Dinh→Phủ-Huyện/Châu→Tổng→Xã; đối với các địa phương trực thuộc trung ương thì trình tự là Trung ƣơng→Trấn/Dinh→Phủ →Huyện/Châu→Tổng→Xã.
(2) – Trong việc hợp đồng và phối hợp giải quyết công vụ, đƣợc tiến hành theo cơ chế từ dưới lên, gồm hai hướng: đối với các địa phương trực thuộc Thành thì trình tự là
Xã→Tổng→Huyện/Châu→Phủ→Trấn/Dinh→Thành→Trung ương; đối với các địa phương trực thuộc trung ƣơng thì trình tự là Xã→Tổng→Huyện/Châu→Phủ →Trấn/Dinh→Trung ƣơng.
Về cơ chế hoạt động cụ thể từng cấp
(1) – Dưới cấp Thành là cấp Trấn/Dinh, sự vận hành của Trấn/Dinh được đảm bảo thông qua hoạt động của các chức trưởng quan của Trấn/Dinh gồm Lưu thủ, Cai ba, Ký lục (của cấp Dinh) và Trấn thủ, Hiệp trấn, Tham hiệp trấn (của cấp Trấn), chia nhau quản lãnh việc cai trị, xử án và trị an.
Bên cạnh đó, Trấn/Dinh còn có cơ cấu Tả-Hữu Thừa ty phụ trách quản lý việc thực hiện ba công tác quan trọng khác là thu thuế, lấy quân dịch và xử án. Giữa Tả-Hữu Thừa ty của cấp Trấn/Dinh và Tả- Hữu Thừa ty của cấp Thành có mối quan hệ hỗ trợ nhau trong việc giải quyết các công vụ chung.
(2) – Dưới Trấn/Dinh là Phủ, cơ chế hoạt động của Phủ có tính độc lập nhẹ, thể hiện trong việc Tri phủ được quyền tự ý điều hành công việc trong địa hạt theo những quy định của nhà nước.
Phủ không có các cơ quan giúp việc nhƣ kiểu của Thành hay Trấn/Dinh, mà chỉ có một nhóm quan chức phụ trách hỗ trợ Tri phủ trong công tác giấy tờ hoặc thừa hành. Phủ nào nhiều việc thì cho phép đặt thêm một Đồng tri phủ dưới quyền Tri phủ để hỗ trợ. Phủ được xem là đơn vị hành chính mang tính trung gian.
(3) – Dưới Phủ là Huyện/Châu, cơ chế vận hành có nét tương đồng với Phủ. Điều hành công việc ở Huyện/Châu là một guồng máy quản lý đơn giản với chức Tri huyện đứng đầu - phụ trách giải quyết tất cả công vụ trong địa hạt quản lý và một nhóm quan chức dưới quyền hỗ trợ việc cai trị. Đối với phần lớn các công vụ phát sinh trong địa bàn, đều có thể tự quyết. Trong hệ thống đơn vị hành chính thời kỳ này, Huyện/Châu đƣợc xem là mắt xích quan trọng trong việc đảm bảo sự ổn định và thống suốt của việc điều hành và quản lý các khu vực dân cƣ.
(4) – Dưới cấp hành chính Huyện/Châu là cấp Tổng và Xã. Trên nguyên tắc, Xã là cấp hành chính nhỏ nhất trong hệ thống phân cấp hành chính và Tổng là một liên xã. Tổng chuyên trách nhiều công vụ như: đốc thúc lương tiền, tuần phòng trộm cướp, lấy sưu dịch, kiểm tra dân đinh, xử kiện, đê điều.v.v. Cách thức vận hành của Tổng vừa có tính dân chủ (một số công vụ đƣợc giải quyết bằng việc bầu cử), nhƣng vẫn đảm bảo tính quân chủ. Điều hành cơ chế hoạt động của Tổng là Cai tổng, hỗ trợ cho Cai tổng là một số quan chức tập hợp trong một Tổng đoàn. Tương tự Tổng, cách thức vận hành của làng xã cũng mang nhiều nét dân chủ, thể hiện qua việc phần lớn các công việc lớn của làng xã đều đƣợc tiến hành thông qua việc trƣng cầu dân ý hoặc là sự bỏ phiếu của bộ máy tự trị của làng xã (bao gồm cả việc chọn Xã trưởng), Xã có tính độc lập cao.
Như vậy, xét trên tổng thể, giữa các cấp hành chính địa phương trong bộ máy nhà nước triều Nguyễn trước năm 1831, từ cấp Thành đến cấp Xã đều có những nét độc lập tương đối trong cơ chế
vận hành. Sự độc lập này một phần do cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước triều Nguyễn thời này quy định, một phần do kế tục truyền thống “tự quản” trước đó trong lịch sử. Điều đặc biệt là sự độc lập này có tính co dãn cao, hoạt động độc lập nhƣng độc lập trong những phạm vị đƣợc quy định của nhà nước và vẫn chịu sự điều tiết của trung ương. Đây chính là luận điểm quan trọng trong quá trình đi tìm bản chất thật sự của cơ chế hoạt động của bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802- 1830, để lý giải cho quá trình tập quyền của triều Nguyễn từ 1802-1840.