Chương 3. TƯƠNG QUAN GIỮA “TẢN QUYỀN” VÀ “TẬP QUYỀN” TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802- 1840)
3.3. HIỆU QUẢ VÀ BÀI HỌC KINH NGHIỆM TỪ QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802-1840
3.3.2. Những bài học kinh nghiệm rút ra từ quá trình xây dựng bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840
Bài học về việc rút inh nghiệm từ quá hứ của lịch sử dân tộc để có những hành xử hôn khéo
Sử học rất gần với chính trị và là ngành khoa học hỗ trợ đắc lực cho việc trị nước, Gia Long và Minh Mạng nhận thức rõ vấn đề này, thể hiện trong thái độ trân trọng các tác phẩm sử học và ý thức chép sử của cả hai vua. Thực lục ghi lại “Vua xem sử sách các thời trước, thường mời bọn văn thần là Vũ Trinh, Trần Hựu vào đọc sách Lịch đại thông giám và cùng bàn việc trị loạn đắc thất, mãi đến khi mặt trời xế bóng mới thôi” 82,826]. Quan niệm của vua Gia Long về vấn đề này là “Đạo dựng nước, phải có phép thường; mà cách sửa trị, nên tìm điển tích cũ. Nước Việt ta, các đời Đinh Lý Trần Lê nối nhau, chính trị có điều theo điều đổi, trong khoảng ấy điển chương pháp độ há không có điều gì đáng thuật sao? Các vua thánh ta mở mang xây dựng, hơn hai trăm năm làm sáng tỏ mưu xưa và vâng theo nghiệp trước, đều có phép sẵn” [82,816-817]. Trong những năm 1802-1840, triều đình nhiều lần cho phát động thu thập sách vở, nhằm sưu tầm tài liệu cho việc biên soạn sách sử. Hai vua đều ý thức đƣợc việc nghiên cứu những bài học kinh nghiệm này sẽ giúp hạn chế đƣợc những sai lầm trong quá trình điều hành nhà nước, tránh đi vào những “vết xe đổ” của lịch sử, từ đó có những biện pháp phòng tránh kịp thời hay những phương án tối ưu trong nhiều tình huống, cũng như dự phòng đƣợc các diễn biến phức tạp có thể diễn ra.
Tất nhiên, trong những hoàn cảnh lịch sử khác nhau thì những cách thức ứng xử cũng sẽ khác nhau và việc áp dụng những bài học kinh nghiệm cũng sẽ khác nhau, nên việc vận dụng cũng không
nên quá cứng nhắc và rập khuôn. Đây là ranh giới rất mỏng và để hạn chế nó đòi hỏi phải có sự kết hợp của nhiều nhân tố khác, trong đó trọng tâm vẫn là chủ thể đứng đầu nhà nước. Tuy nhiên thái độ trân trọng lịch sử và ý thức học hỏi các kinh nghiệm từ quá khứ trong việc điều hành nhà nước và quản lý xã hội của các vua đầu triều Nguyễn là điều mà quá trình xây dựng nhà nước hiện nay ở nước ta cần học tập.
Bài học về cách thức ứng xử linh hoạt trong quá trình xây dựng bộ máy chính quyền phù hợp với từng thời điểm lịch sử nhưng vẫn thống nhất trong chủ trương chung; khi hoạch định các chiến lược xây dựng và phát triển đất nước phải luôn tiến hành thận trọng, từng bước, hông vội vàng, bỏ giai đoạn, đặc biệt phải có sự tham chiếu và ết hợp với những điều iện cụ thể của đất nước.
Đấy chính là việc, sau khi thống nhất đất nước, Gia Long đã không vội vàng áp đặt một bộ máy nhà nước với sự thâu tóm mạnh mẽ quyền lực nhà nước vào quyền lực đế quyền như mong muốn tập quyền của các vương triều phong kiến vẫn thường làm mà khéo léo phân tán xu hướng này thông qua các biện pháp kỹ thuật hành chính đƣợc tập trung trong nguyên lý “tản quyền”, đồng thời hướng sự quan tâm đến các công đoạn kiến thiết nhà nước khác có tính khẩn cấp hơn, qua đó đưa dân tộc vƣợt qua một giai đoạn lịch sử đầy biến động và cực kỳ khó khăn. Sau khi những điều kiện cho việc chuyển hẳn sang tập quyền triệt để đã đƣợc chuẩn bị đầy đủ, vua Minh Mạng cũng đã không tiến hành việc dọn dẹp một cách quá thô bạo những tàn dư của giai đoạn tản quyền trước mà kiên nhẫn chờ đến khi thời cơ chin muồi mới tiến hành cải tổ xóa bỏ cấp Thành, qua đó giúp bộ máy nhà nước tránh được những xáo trộn to lớn cũng như những xung đột về quyền lực và quyền lợi không cần thiết.
Cách thức ứng xử mền dẻo này luôn được tiến hành song song với sự cứng rắn của vương triều trong việc xử lý các công vụ của nhà nước miễn sao không ảnh hưởng đến tiến trình xây dựng bộ máy nhà nước phong kiến trung ương tập quyền và không đe dọa đến quyền lực đế quyền. Ta sẽ thấy, trong nhiều trường hợp, các vua triều Nguyễn rất mạnh tay trong việc trừng trị những sai lầm hay những đối tượng có xu hướng tác động xấu đến đế quyền, đặc biệt là trong việc xử lý các thế lực
“công thần Vọng Các”. Hai vua cũng cho xây dựng một định chế quan chế với rất nhiều quyền lợi và lương bổng dành cho quan lại nhưng đồng thời cũng áp dụng các hình phạt hết sức nghiêm khắc đối với các lỗi lầm của đối tượng này, việc này vừa có tính chất răn đe, vừa có tác dụng hướng đối tượng này hoạt động theo đúng chức năng đã định hướng của nhà nước là hỗ trợ và giúp đỡ đế quyền trong việc xử lý công vụ.
Nghiên cứu chính sự triều Nguyễn 1802-1840 cho thấy, công cuộc xây dựng bộ máy nhà nước chưa bao giờ là một công việc dễ dàng, đó là cả một qúa trình xây dựng lâu dài với từng giai đoạn cụ thể. Công cuộc đó muốn thành công, cần có một lộ trình đƣợc xây dựng chi tiết, nhƣng việc áp dụng và thực hiện các lộ trình này không nhất thiết phải máy móc, mà cần dựa vào những hoàn cảnh lịch sử cụ thể để có những biện pháp điều chỉnh hợp lý, miễn sao bộ máy nhà nước đó vẫn đi theo đúng định hướng đã được đề ra từ đầu. Do đó, việc định hướng con đường và xác định mục tiêu cuối cùng mà bộ máy nhà nước cần đạt được ngay từ đầu là rất quan trọng, điều này đảm bảo cho việc xây dựng bộ máy nhà nước luôn có những phản ứng phù hợp với từng thời điểm lịch sử cụ thể mà vẫn không đi lệch ra khỏi quỹ đạo đã đề ra. Trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước còn cần tránh những sự nóng vội cũng như sự ảo tưởng sức mạnh về những công cụ hỗ trợ như quyền lực, quân đội hay ngoại viện trong việc đƣa ra những quyết sách quan trọng. Trong việc điều hành nhà nước, đôi khi có thể tận dụng những kỹ thuật hành chính tinh vi, lắc léo để một mặt tránh những xung đột không cần thiết mà vẫn đảm bảo sự hài lòng và phục tùng của các thế lực có ảnh hưởng đến sự tồn tại của bộ máy nhà nước. Đồng thời phải luôn chú ý đến tính kế thừa, một bộ máy nhà nước ra đời là kết quả của rất nhiều sự liên kết và mối liên hệ của nhiều nhân tố tác động khác nhau, việc coi trọng các yếu tố kế thừa sẽ đảm bảo cho nhà nước đó luôn có sự phát triển tiếp nối với các bộ máy nhà nước khác trong lịch sử.
Bài học từ sự thích ứng và phù hợp giữa cách thức tổ chức và sắp xếp bộ máy hành chính nhà nước với cơ chế vận hành nhà nước
Tổ chức bộ máy nhà nước trung ương tản quyền là một bộ máy nhà nước độc đáo, có thể nói là lần đầu tiên xuất hiện trong lịch sử dân tộc. Nói độc đáo vì bộ máy nhà nước này vừa giống lại vừa không giống với những kiểu hình thức nhà nước trước đó trong lịch sử, cũng không hoàn toàn phù hợp với những lý luận về một kiểu nhà nước tản quyền mà các nghiên cứu trên thế giới đã đặt ra. Và bộ máy nhà nước phong kiến trung ương tập quyền từ sau năm 1831 là một bộ máy nhà nước có tính tập quyền mạnh mẽ, đã quản lý và duy trì sự ổn định cho một vùng lãnh thổ rộng lớn kéo dài đến 16 vĩ độ. Sự thích ứng và phù hợp giữa hai bộ máy nhà nước này chính là nguyên nhân dẫn đến những thành công của triều Nguyễn trong tiến trình tập quyền. Tuy những thành quả này không đƣợc các đời vua tiếp theo duy trì, nhưng từ sự phân tích và mổ xẻ cơ cấu và cơ chế của hai nhà nước trên, cho chúng ta nhiều bài học cụ thể.
(1) – Bài học về sự kết hợp và dung hòa những yếu tố thuộc về nhân tố khách quan (quân sự, chính trị, văn hóa, lịch sử, xã hội, địa lí, dân cƣ…) với những yếu tố thuộc về nhân tố chủ quan là
con người (tình cảm, nhận thức, tham vọng, cá tính) trong việc tổ chức và sắp xếp bộ máy các cơ quan hành chính ở trung ương, ở địa phương cũng như hệ thống quan chức thừa hành.
(2) – Bài học về sự chuyển tiếp từ một bộ máy nhà nước không cồng kềnh và quá phức tạp về cơ cấu nhân sự, tổ chức các cơ quan cũng như cách thức điều hành công vụ, một nhà nước với số lƣợng quan chức điều hành không lớn, và các cơ quan chuyên trách không nhiều nhƣng vẫn có hiệu quả nhờ vào sự chuyển giao quyền lực và sự phân cấp quản lý theo nguyên lý “tản quyền”; đến một bộ máy nhà nước tuy có phần cồng kềnh và phức tạp về cơ cấu nhân sự, tổ chức các cơ quan, một nhà nước với số lượng quan chức thừa hành lớn và các cơ quan chuyên trách có nhiều yếu tố trùng lặp nhƣng vẫn có hiệu quả công vụ nhờ vào việc nhấn mạnh đến vai trò hỗ trợ và giúp việc của bộ máy nhà nước đó đối với sự điều hành của quyền lực nhà nước tối cao (đế quyền). Hai bộ máy nhà nước với hai cơ cấu và cơ chế khác nhau trong hai điều kiện lịch sử khác nhau nhưng đều hướng đến mục đích duy trì quyền lực nhà nước tối cao.
(3) – Từ sự chuyển giao quyền lực trong cùng một chủ thể nhà nước triều Nguyễn từ 1802- 1830 đến 1831-1840, để lại những bài học về cách thức chuyển giao quyền lực hiệu quả mà không gây ra nhiều tác động xáo trộn lớn. Trong đó bao gồm sự chuyển giao một phần quyền lực từ trung ương cho bộ máy hành chính trung ương đặt tại địa phương và quản lý thông qua hệ thống các biện pháp hành chính tinh vi trong nguyên lý “tản quyền”; cũng nhƣ bài học về sự sát nhập quyền lực nhà nước vào quyền lực của nhà nước tối cao trong nguyên tắc “tập quyền”. Tất nhiên, những chính thể nhà nước khác nhau thì việc áp dụng những bài học kinh nghiệm cũng sẽ khác nhau, nhưng bản chất của việc thực thi các quyền lực chỉ nhằm hướng đến việc tăng tính hiệu quả của nhà nước trong định hướng phát triển của chế độ thì đều là mục tiêu của bất kỳ bộ máy nước nào. Với việc triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 đã hoàn thành kế hoạch xây dưng bộ máy nhà nước trong sự định hướng tập quyền từ trước thông qua hai lần chuyển giao và tái cơ cấu không gây ra những xáo trộn lớn, giúp cho tiến trình đó dù có những điều chỉnh khác biệt để thích nghi với từng hoàn cảnh lịch sử nhƣng chưa bao giờ đi chệch khỏi con đường tập quyền là một bài học có giá trị về vai trò của sự định hướng phát triển của nhà nước trong quá trình xây dựng bộ máy chính quyền.
(4) – Bài học về hình thức phân cấp cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương, bao gồm: Trung ương - Thành - Trấn/Dinh - Phủ - Huyện/Châu - Tổng - Xã và Trung ƣơng - Tỉnh - Phủ - Huyện/Châu - Tổng - Xã với sự tồn tại của nhiều cấp hành chính mang tính chất trung gian như Thành, Tỉnh, Phủ và Tổng. Mục đích, nhằm thực hiện chủ trương phân cấp quản lý của nhà nước; mặt khác nhằm tạo ra những cấp hành chính trung gian lớn để vừa có khả năng giải quyết công vụ của bản thân đơn vị hành chính đó quy định, vừa đủ khả năng điều hành và quản lý
công vụ của những đơn vị hành chính kiêm nhiệm bên dưới32. Sự phân nhiệm này, góp phần đưa những chủ trương, chính sách của nhà nước nhanh chóng đi vào đời sống của nhân dân. Điều cần nhấn mạnh là, khi tiến hành những sự phân cấp này, triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 đã có tính đến những khoảng cách về địa lí cùng với những đặc điểm khác biệt của vùng miền một cách hợp lý.
(5) – Bài học về việc kế thừa và phân hóa cơ cấu các Bộ ở trung ương thành 3 cấp tương ứng với các cấp hành chính khác nhau: cấp trung ương với Lục bộ, địa phương lớn (cấp Thành) với Lục Tào, địa phương nhỏ (cấp Trấn/Dinh) với Tả thừa ty và Hữu thừa ty. Biện pháp này một mặt nhằm tạo ra mối liên hệ trong việc giải quyết công vụ từ trung ương xuống địa phương, mặt khác nhằm tạo ra những sự ràng buộc và kiềm tỏa nhất định đối với bộ máy hành chính nhà nước ở địa phương, qua đó kiềm tỏa và ngăn chặn xu hướng cát cứ địa phương.
(6) – Bài học về một cơ chế kiểm tra giám sát mạnh mẽ và có hiệu quả. Đó là một cơ chế giám sát mở, nhiều tầng, lại mang tính độc lập, nét nổi bật của cơ chế đó là “quyền hành nặng, nhẹ kiềm chế lẫn nhau, chức tước lớn, nhỏ, ràng buộc lấy nhau”, không chỉ có các cơ quan chuyên biệt mà tất cả các cơ quan và chức quan đều có chức trách giám sát lẫn nhau và thường xuyên báo cáo cho quyền lực nhà nước tối cao, tạo thành một mạng lưới ràng rịt, tương tác và liên kết chặt chẽ.
Bài học từ việc quản lý và điều hòa nhân sự của các cơ quan hành chính dựa trên các công cụ về tư tưởng, quyền lợi, luật pháp và tình cảm
Với nền tảng là một định chế về quan chế chặt chẽ, triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 đã để lại những bài học hữu ích về việc quản lý và điều hòa nhân sự. Từ bộ máy tản quyền đến bộ máy tập quyền, triều Nguyễn đã duy trì việc quản lý nhân sự và điều hòa mối quan hệ giữa Hoàng đế với hệ thống quan chức thông qua các công cụ:
(1) – Công cụ về tư tưởng và giáo dục, thông qua việc đề cao Nho giáo và cho chỉnh đốn lại việc học hành thi cử để quy định những cách thức ứng xử của thành phần trí thức trong các quan niệm về “trung quân, ái quốc”.
(2) – Công cụ quyền lợi vật chất, thông qua các biện pháp chia sẻ quyền lợi và ban thưởng một cách hợp lý những thành quả chiến thắng cho những người có công, đủ để làm hài lòng tất cả mọi cá tính và tham vọng mà không gây nên một sự bất mãn nào, cùng với đó là những quy định về tiền lương, tiền xuân phục, tiền dưỡng liêm, chế độ hưu trí, thể lệ phong cấp, ban tên hiệu, tập ấm,.v.v. có thể nói, quan lại triều Nguyễn thật sự là những người có thể “sống được bằng lương”.
32 Đây là nguyên lý về việc thành lập các “thành phố vệ tinh” và kiểu “thành phố đa trung tâm” mà nhiều nước trên thế giới hiện nay đang áp dụng để giảm tải cho các thành phố lớn và trung ƣơng trong việc quản lý
(3) – Công cụ về luật pháp, thông qua việc soạn định luật lệ, quan chế, quy định cách thức hoạt động của bộ máy nhà nước, mặc dù có sự chồng chéo nhưng không bị xung đột nhau nhờ có sự phân tầng rõ ràng phạm vi và đối tƣợng áp dụng.
(4) – Công cụ về tình cảm, thông qua các biện pháp trọng dụng nhân tài, cầu hiền, lấy con gái các đại thần, củng cố nhân tâm, bình ổn đời sống của nhân dân.v.v.
Thống kê trong Thực lục và Hội điển cho thấy, trong gần 40 năm từ 1802 đến 1840, cả nước xảy ra khoảng 199 vụ quan lại phạm tội về công vụ, giai đoạn Gia Long có 73 vụ, giai đoạn Minh Mạng là 126 [104,166], trung bình một năm xảy ra 5,2 vụ án quan chức, đây là một con số không nhiều so với thời điểm hiện nay, phản ánh tính hiệu quả của các biện pháp quản lý và điều hòa nhân sự mà triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 đã thi hành.
Bài học về sự linh hoạt trong chủ trương, mềm dẻo về sách lược nhưng vẫn giữ vững nguyên tắc cơ bản và mục tiêu cuối cùng
Các nguyên tắc cơ bản mà triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 kiên quyết giữ vững trong quá trình xây dựng bộ máy nhà nước:
(1) – Phát triển toàn diện nền kinh tế nhƣng vẫn ƣu tiên cho việc ổn định xã hội, bình ổn đời sống của nhân dân và bảo vệ độc lập chủ quyền của đất nước.
(2) – Có sự điều chỉnh linh hoạt giữa nguyên lý “tản quyền” và “tập quyền”, cũng nhƣ có sự chuyển giao và quyền lực nhà nước cho các cấp địa phương nhưng vẫn đảm bảo sự thống nhất của bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương cho đến địa phương với uy quyền tuyệt đối của hoàng đế.
(3) – Thực hiện chính sách ngoại giao mền dẻo, thậm chí là cả cực đoan với các nước láng giềng và phương Tây trên nguyên tắc tránh mọi sự tranh chấp hay can thiệp không cần thiêt, bảo đảm nền độc lập dân tộc.
(4) – Duy trì một cơ chế kiểm tra-giám sát mạnh, đủ để làm “xương sống” cho cả cơ cấu tổ chức bộ máy hành chính.
Để thực hiện được điều này, quan trọng là cần phải có một đường lối xây dựng và phát triển đất nước đúng đắn cũng như yêu cầu cao về những cá nhân lãnh đạo. Từ năm 1802 đến 1840, với thời gian hoàn thành quỏ trỡnh tập quyền chỉ diễn ra trong khoảng chƣa đầy ẵ thế kỷ, cho thấy triều Nguyễn đã đáp ứng đƣợc những yêu cầu trên. Tuy vẫn còn nhiều ý kiến và quan điểm trái chiều khi nhận xét về bộ máy nhà nước này và những cá nhân lãnh đạo, nhưng từ những phân tích và mô tả cho thấy, đó vẫn là một bộ máy nhà nước tập quyền mạnh.