1.2. CƠ CẤU TỔ CHỨC BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN GIAI ĐOẠN 1802- 1830
1.3.1. Cơ chế vận hành của bộ máy nhà nước ở trung ương
Đế quyền của một Hoàng đế ở phương Đông có phạm vị tác động bao gồm cả thần quyền và thế quyền. Về thần quyền, Hoàng đế đƣợc xƣng là Thiên tử (con trời), thay mặt “Thiên” để cai trị trần gian, trong đó bao gồm tất cả nhân, thần và ma quỷ. Quyền lực này thể hiện trong việc vua có thể ban phong hoặc hủy tước hiệu của quỷ-thần. Về thế quyền, phạm vi tác động của đế quyền Gia Long bao gồm:
(1) – Quyền lập pháp: ý chí của Hoàng đế là luật lệ của quốc gia mà mọi thần dân phải tuân theo. Năm 1815, Gia Long ban hành bộ Hoàng Việt luật lệ. Việc soạn thảo bộ luật tuy đƣợc giao cho một ủy ban phụ trách, nhƣng nhà vua vẫn giữ quyền phúc quyết tối hậu, cho phép hoặc không cho phép thi hành bất cứ điều luật nào. Mọi lời nói và ý chí của vua đều có thể đƣợc chép lại thành luật lệ.
(2) – Quyền hành pháp: Hoàng đế đứng đầu nhà nước, trực tiếp nắm các Bộ, Viện và các cơ quan, có quyền bổ nhiệm hay bãi nhiệm quan chức từ trung ương đến địa phương, có quyền thực thi và áp dụng tất cả các luật lệnh trên tất cả lĩnh vực
(3) – Quyền tƣ pháp: chỉ riêng Hoàng đế nắm giữ quyền phúc quyết tối hậu tất cả các pháp chế, luật lệ cũng nhƣ tất cả các bản án, đặc biệt các án tử hình trên toàn quốc đều phải có sự đồng ý của Hoàng đế mới đƣợc thi hành.
(4) – Quyền chỉ huy quân đội: Hoàng đế là Tổng chỉ huy tối cao quân đội quốc gia, đứng đầu tất cả các lực lƣợng an ninh, có quyền tổ chức cơ cấu, ấn định thể thức nhập ngũ, bổ nhiệm các võ quan, quyết định tuyên chiến hay đình chiến.
(5) – Quyền quyết định ngoại giao: chỉ Hoàng đế mới có quyền tiếp xúc ngoại giao và định đoạt chính sách đối ngoại của quốc gia. Các hành động tiếp xúc với nước ngoài mà không có sự đồng ý của Hoàng đế đều xem là phản quốc.
(6) – Quyền quyết định thuế vụ: Hoàng đế có quyền định ra cách thức thu thuế, tăng giảm hoặc miễn hoàn các loại thuế. Mọi tài nguyên quốc gia, trong và trên mặt đất, dưới biển, trên trời và người dân trong nước, đều là tài sản của Hoàng đế,m ọi sự can thiệp hay sử dụng các loại tài sản này đều phải đƣợc sự đồng ý.
(7) – Quyền thân chính: Hoàng đế đƣợc quyền can thiệp vào bất cứ hoạt động nào của nhà nước. Trên nguyên tắc, Hoàng đế phải là người biết và đưa ra những quyết định cuối cùng ở tất cả mọi việc chính sự lớn nhỏ của triều đình, từ bang giao, chiến sự cho đến việc miễn nhiệm một viên
tiểu lại. Biểu hiện của cơ chế này là hoạt động “ngự điện thính chính” và “phê thị tấu văn” của Hoàng đế.
(8) – Tác động đến người kế vị, Gia Long đã chọn Minh Mạng - vốn là người con thứ làm người kế vị mà không tuân theo nguyên tắc “con trưởng, dòng đích”.
1.3.1.2. Cơ chế làm việc của Lục bộ
(1) – Lục bộ là cơ quan chấp hành của triều đình, thực hiện các công vụ của quốc gia. Có quyền nhân danh Hoàng đế áp dụng luật lệ hoặc thi hành mệnh lệnh, có quyền đệ trình công văn và nhận mệnh lênh trực tiếp của Hoàng đế mà không cần phải thông qua bộ phận nào. Công vụ của các địa phương gửi về triều đình, trước khi trình lên, phần lớn phải được Lục bộ thông qua, xem xét, bàn bạc và đƣa ra cách thức giải quyết rồi mới trình lên Hoàng đế để phê duyệt.
(2) – Các Bộ có nhiệm vụ tìm hiểu, khảo sát, tổng hợp các vấn đề, báo cáo công việc và tình trạng của đất nước, giúp Hoàng đế nắm tình hình để có quyết sách phù hợp. Những công việc nào thuộc thẩm quyền quy định thì tự giải quyết theo chức năng và nhiệm vụ, những việc liên quan đến các bộ phận khác thì hoặc cùng nhau thảo luận hoặc chuyển cho các bộ phận khác xử lý, những công vụ quan trọng không tự quyết được thì có thể phát thảo ra chương trình hoặc đệ lên cấp cao hơn để xem xét. Bên cạnh đó, dù tính chất công vụ là đơn giản hay phức tạp thì Lục bộ đều có trách nhiệm phải lưu trữ và tổng hợp, để phòng khi cần tra xét và hỏi đến.
(3) – Lục bộ là cơ quan tƣ vấn chuyên trách bên cạnh Hoàng đế, vai trò đó đƣợc thực hiện theo cơ chế: Hoàng đế hỏi ý kiến của Bộ, Bộ chủ động tấu trình Hoàng đế những vấn đề thấy cần thiết cho lợi ích đất nước, Bộ đề nghị cách thức giải quyết đối với các công vụ địa phương gửi về Kinh. Sau đó, nếu phải thi hành thì Lục bộ chịu trách nhiệm sai phái hoặc cử người hoặc chủ động liên hệ hoặc phân công các bộ phận có liên quan để cùng thực hiện.
(4) – Nhân sự chủ chốt của Lục bộ ngoài đảm đương các chức vụ ở Bộ còn kiêm lãnh các chức danh khác ở trung ương cũng như địa phương. Ở trung ương thì tham gia vào Hội đồng đình thần để giải quyết những công vụ quan trọng, hoặc tham gia vào các Ty-Tự-Viện-Đài theo hình thức kiêm nhiệm. Ở địa phương, cụ thể là ở cấp Thành thì quản lãnh Tam tào (các chức Tham Tri, Thiêm Sự), tạo thành hệ thống “Lục bộ mở rộng” từ trung ƣơng đến cấp Thành và cấp Trấn/Dinh, qua đó hình thành một cơ chế làm việc tương thông giữa trung ương và địa phương.
1.3.1.3. Cơ chế liên kết giải quyết công vụ giữa các cơ quan
Cách thức giải quyết công vụ của bộ máy nhà nước triều Nguyễn trong giai đoạn 1802-1830, được mô tả như sau: công vụ từ địa phương thông qua cơ quan phụ trách liên lạc (Bưu chính ty, hệ
thống dịch trạm) được chuyển vận về trung ương dưới dạng các tấu trình và chương sớ, tại đây được cơ quan văn phòng là Tam nội viện (từ năm 1820 là Văn thƣ phòng) tổng hợp và phân loại theo mức độ trọng yếu và tính chất, sau đó mới chuyển đến Lục bộ, Lục bộ có trách nhiệm xử lý phần lớn các công vụ, công vụ nào mang tính chuyên môn riêng thì chuyển tiếp cho các Ty-Viện-Đài-Tự giải quyết, công vụ nào khẩn cấp hoặc trọng yếu vƣợt tầm xử lý thì chuyển cho Hội đồng đình thần bàn bạc hoặc chuyển thẳng lên Hoàng đế. Quá trình liên kết giải quyết công vụ này luôn chịu tác động của bốn nguyên tắc:
(1) – Nguyên tắc Hội đ ng, tất cả công vụ của nhà nước phải được giải quyết thông qua quá trình hội đồng. Khi tiến hành hội đồng, các thành phần tham gia đều đƣợc phép trình bày quan điểm riêng, các ý kiến trái chiều sẽ được bảo lưu và chép thành tập tấu gửi kèm theo để xem xét.
(2) – Nguyên tắc liên đới trách nhiệm, đƣợc quy định rõ trong điều 27 của bộ Hoàng Việt luật lệ “phàm đồng liêu phạm tội công (nghĩa là quan lại cùng ngành, phán quyết văn án việc công sai sót một cách vô tƣ) nhƣ thủ lãnh của lại điển chính phạm giảm hơn lai điển 1 bực, quan phó giảm hơn quan thủ lãnh 1 bực, trưởng quan giảm hơn quan phó 1 bực” 110,177]. Sự liên đới trách nhiệm còn đƣợc mở rộng đến nhiều vấn đề khác nhƣ trong việc kiểm tra giám sát hay tiến cử nhân sự.v.v.
(3) – Nguyên tắc cơ cấu tương thông. Quá trình giải quyết công vụ giữa các cơ quan từ trung ương đến địa phương đều có sự tương thông cao, biểu hiện: thứ nhất, chủ trương của chủ thể đứng đầu bộ máy nhà nước triều Nguyễn giai đoạn này là tăng cường tính kiêm nhiệm và kiêm lãnh trong thành phần quan chức ở trung ương và địa phương (xuất phát từ việc thiếu nhân lực và tính đặc thù của hoàn cảnh lịch sử); thứ hai, cơ chế giải quyết công vụ giai đoạn này quy định, khi công văn và các loại giấy tờ sổ sách truyền đến, các bộ phận đƣợc phân công ứng trực sẽ tiếp nhận, sau đó phân loại dựa trên tính chất công việc, công việc liên quan đến Bộ/Nha nào thì Bộ/Nha đó giải quyết, công vụ nào liên quan đến nhiều bộ phận chức năng thì các Bộ/Nha cùng liên quan có trách nhiệm hiệp đồng với nhau để giải quyết, tùy theo tính chất của công vụ liên quan đến Bộ/Nha nào nhiều hơn thì Bộ/Nha đó chịu trách nhiệm chính, các Bộ/Nha khác hỗ trợ; nguyên tắc này cũng đƣợc áp dụng ở phạm vị địa phương.
(4) – Nguyên tắc thường xuyên ứng trực. Trong cơ chế hoạt động chung của bộ máy nhà nước, các cơ quan phải cử người thay phiên nhau ứng trực bên cạnh vua, ở trong cung, ở văn phòng và những nơi triều đình hội họp để kịp thời cấp báo những tình huống cấp bách, phân chia công việc, hội đồng tiến trình, sau đó cấp tốc thi hành để không làm chậm trễ công vụ của nhà nước. Các cơ quan phải thường xuyên ứng trực là: Tam nội viện (Văn thư phòng), Xứ thị vệ, Thượng bửu ty, Lục bộ, Hội đồng đình thần, Thông chính sứ ty. Nguyên tắc này cũng đƣợc mở rộng phạm vi áp dụng đến
các đơn vị hành chính địa phương. Nhiệm vụ chính là để tiếp nhận công văn, mệnh lệnh của trung ƣơng, hoặc thông báo những tình hình cấp bách, canh phòng, trị an.v.v.