2.3. CƠ CHẾ VẬN HÀNH CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN SAU NĂM 1831
2.3.1. Cách thức vận hành của bộ máy nhà nước ở trung ương
2.3.1.3. Hoạt động giám sát và thanh tra
Cơ chế giám sát của triều Nguyễn giai đoạn 1831-1840 đƣợc tiến hành thông qua hoạt động của Đô sát viện và hệ thống các cơ chế ràng buộc giữa các cơ quan. Nếu xét theo cách vận hành của hoạt động giám sát, có thể phân làm hai cơ chế:
Thứ nhất, cơ chế giám sát độc lập: ở trung ƣơng, việc giám sát đƣợc giao cho các Cấp sự trung của Lục khoa với trách nhiệm giám sát toàn bộ tất cả các cơ quan Bộ/Nha, đƣợc phép tham hặc cả vua và hoàng thân quốc thích cũng như giám sát toàn bộ hệ thống quan lại của nhà nước. Phạm vi các lĩnh vực đƣợc tham gia đàn hặc rất lớn “Đối với chính sự triều đình... việc lợi hại đến sự sinh sống của dân… việc cơ mật quan trọng” 84,361], kể cả các bản án, các kì thi, các lễ hội,.v.v. Thậm chí, các quyết nghị đã đƣợc ban hành nhƣng nếu không hiệu quả thì vẫn có thể đàn hặc “đối với các chiếu hay chỉ, dụ của hoàng đế, mặc dù đã đƣợc ban xuống, nếu Viện xét có điều bất tiện, sự thi hành chƣa đƣợc tích nghi, thì vẫn đƣợc phép trình lại để xin hoàng đế thu hồi” 34,324], [69,54-56]; “đến nhƣ các việc cơ mật quan trọng, cho phép tâu bày sự thực, niêm phong kín tâu lên. Đối với những tờ chương tấu của nha môn các bộ, các viện đã được phụng chỉ và chiếu thư ban xuống, nếu việc gì quả thực chƣa tiện thi hành thì cứ điều mình biết tâu bày thẳng thắn, không đƣợc dấu diếm” 84,361]. Cơ chế giám sát được đảm bảo thông qua quy định nhà nước cho phép Viện được tham dự vào các buổi hội triều cũng như tất cả các buổi hội đồng của các cơ quan. Ở địa phương, việc giám sát giao cho Giám sát ngự sử của Thập lục đạo phụ trách các Tỉnh và liên tỉnh.
Thứ hai, cơ chế giám sát phối hợp, gồm 3 cách thức:
(1) – Khoa và Đạo phối hợp nhau cùng giám sát.
(2) – Giữa các Cấp sự trung của Lục khoa, giữa Cấp sự trung với Giám sát ngự sử và giữa các Giám sát ngự sử của Thập lục đạo với nhau, đều phải có trách nhiệm phối hợp với nhau trong việc giải quyết các công vụ liên quan.
(3) – Các cơ quan nhà nước khác như Cơ mật viện, Lục bộ và Nội các có nhiệm vụ hỗ trợ và phối hợp với nhau trong việc giám sát. Quá trình thực thi quyền giám sát còn đƣợc mở rộng với cơ chế hoạt động của Đại lý tự và Tam pháp ty.
Hoạt động thanh tra
Triều Nguyễn những năm 1831-1840 rất coi trọng hoạt động thanh tra, vua Minh Mạng đã đặt ra hệ thống những quy định cụ thể cho hoạt động này. Theo đó, thời hạn của các đợt thanh tra, ngắn thì vài ngày đến 1 tuần, dài thì từ 4-6 tháng, khoảng cách giữa các kì thanh tra thì tùy theo cơ chế thanh tra là tự phát hay định kỳ (ngắn thì 3 tháng, dài thì 3 năm hoặc 6 năm), cường độ của đợt thanh tra phụ thuộc vào tình hình cụ thể của các Bộ/Nha. Trong đó, các cơ quan phải thanh tra thường xuyên là bộ Hộ, bộ Hình, bộ Công, Nội vụ, Vũ khố,.v.v. Quy mô của các hoạt động thanh tra tùy thuộc vào ý nghĩa cụ thể của từng loại hình thanh tra. Về ban thứ và phẩm hàm của các phái đoàn thanh tra, nếu là hoạt động thanh tra ở Kinh thành thì viên quan phụ trách chính phải là quan nhất phẩm hoặc nhị phẩm, viên phụ tá phải là tam hoặc tứ phẩm, còn các viên giúp viêc còn lại trong phái đoàn thì từ tứ phẩm đến cửu phẩm. Nếu là hoạt động thanh tra trong nội bộ các ban ngành theo hàng dọc từ trung ương đến địa phương thì viên quan phụ trách từ lục đến cửu phẩm. Nếu là hoạt động thanh tra theo định kỳ ở các địa phương thì năm 1836 được quy định như sau: “khóa thanh tra 6 năm thì phái quan kinh tam phẩm hoặc Bố chính, Án sát hạt khác; khóa thanh tra 3 năm thì phái kinh tứ phẩm hoặc các viên khoa đạo” 85,891] (thời điểm trước năm 1836, phẩm hàm thường là từ thất đến bát phẩm). Về cách thức tiến hành, có 2 cơ chế chính:
Thứ nhất, hoạt động thanh tra tự phát: cơ chế này đƣợc thực hiện thông qua việc thiết lập các chức Khâm sai đại thần hoặc Kinh lƣợc đại sứ vào những thời điểm đặc biệt hay có sƣ vụ quan trọng, với nhiệm vu thay trung ƣơng xuống cơ sở nắm tình hình để kịp thời có những quyết sách điều chỉnh phù hợp. Đây là các chức quan có tính kiêm lãnh và đƣợc thiết lập không theo hạn định nào, tùy thuộc vào thời điểm có công vụ cần phải thanh tra. Đảm nhận chức vụ này thường là các vị đại thần hoặc có phẩm hàm cao hoặc có năng lực giải quyết công vụ chuyên môn cao. Bên cạnh đó là các phái đoàn thanh tra, được tổ chức thường xuyên và được giao nhiều quyền lớn, thay vua giải quyết công việc tại chỗ. Loại hình công vụ thuộc phạm vi phụ trách của hoạt động thanh tra này bao gồm:
hiệu quả làm việc của đội ngũ quan lại, cơ cấu tổ chức và cách thức làm việc của bộ máy nhà nước, việc tuyển bổ và phân nhiệm nhân sự, xét xử các vụ án, điều tra về dân đinh, điền thổ.v.v. Trong đó, tập trung vào hai mảng chính là công tác đo lường - đong lường và công tác kiểm kê - đo đạc. Trước năm 1831, Gia Định thành và Bắc thành là hai khu vực nhận đƣợc nhiều sự quan tâm của trung ương, nhà nước thường xuyên lập các phái đoàn để thanh tra hai khu vực lớn này. Sau năm 1831- 1832, các phái đoàn thanh tra lớn ít được thiết lập hơn do phần lớn các công vụ ở địa phương đều được báo cáo về trung ương. Thay vào đó, Hoàng đế thường tổ chức các đợt vi hành, kinh lý. Bên cạnh đó, nhà vua cũng thường tiến hành một hoạt động thanh tra đặc thù là triệu hồi các quan chức về Kinh để hỏi thăm tình hình.
Thứ hai, hoạt động thanh tra theo định kỳ: loại hình thanh tra này rất đa dạng với nhiều quy định và nhiều cấp độ phù hợp với từng bộ phận cơ quan ở trung ương lẫn địa phương, tuy vậy việc thanh tra được sắp xếp đan xen để không bị trùng lặp. Thời điểm trước năm 1820, chưa có nhiều văn bản quy định cụ thể, nhưng dựa vào những tài liệu còn lưu lại cho thấy hầu như năm nào nhà nước cũng cho thành lập các phái đoàn để thanh tra địa phương, thời hạn ngắn thì 15 ngày, dài thì 5 tháng.
Giai đoạn đầu, các quan thanh tra thường có quyền lớn và chưa có hạn định về thời gian cũng như quy cách cụ thể nên thường xảy ra nhiều sự nhũng lạm dẫn đến chưa thể hiện đúng tinh thần của hoạt động thanh tra. Từ sau năm 1831, triều Nguyễn có những điều chỉnh quan trọng trong cơ cấu tổ chức và cơ chế vận hành nhà nước, hoạt động thanh tra được quy định cụ thể hơn, có hai kỳ thanh tra quan trọng được biết đến là kỳ khảo hạch để xét công và lệ mãn hạn lương bổng:
(1) – Kỳ khảo hạch: đối với toàn hệ thống quan chức, nhà nước đặt thời hạn xét khảo hạch là 3 năm. Sau mỗi nhiệm kì, nhân viên các cấp phải trải qua một kì khảo hạch để Hoàng đế xét định năng lực làm việc, kì khảo hạch này còn đƣợc biết đến nhƣ là điều kiện để xét công nên còn gọi là kỳ xét công để định thưởng phạt. Quy cách chung, đến kì khảo hạch, trưởng quan ở các Bộ/Nha làm bản tường trình, liệt kê những công việc đã làm trong 3 năm qua, riêng bộ Hình vì tính chất đặc thù của công vụ nên làm thêm một bản báo cáo các vụ án đã thụ lý gọi là “Hình danh tội điển sách”. Thuộc viên các Bộ/Nha (quan văn ở Kinh từ tứ phẩm trở xuống, quan văn ở địa phương từ ngũ phẩm trở xuống, quan võ từ Chánh tam phẩm trở xuống đến Suất đội) do chính trưởng quan sát hạch, chia làm 4 hạng là ƣu, bình, thứ và liệt, sau đó lập thành hồ sơ rồi trình lên Hoàng đế để nghị sự với đình thần, quyết định thưởng phạt thăng giáng.
(2) – Lệ mãn hạn lương bổng: lệ mãn hạn lương bổng có thể xem là kỳ thanh tra quan trọng dành cho các quan trước khi về hưu, căn cứ vào đó để tính khoản trợ cấp dưỡng già. Lệ này vào năm 1826, có quy định: “lệ trước thì các quan trong ngoài mãn bổng đều lấy 6 năm làm hạn. Nay xin cho quan trong thì lấy 3 năm làm một khóa, quan ở ngoài thì lấy 6 năm làm một khóa, đều do thƣợng ty xét lý lịch sự trạng, làm danh sách gửi về bộ để chia hạng tâu lên, hạng ƣu bình thì thăng bổ, hạng hèn kém thì truất giáng” [83,490]. Đến năm 1833, đƣợc điều chỉnh “Phàm các Đốc, Phủ, Bố, Án ở mọi địa phương cứ đến kỳ xét công, đều căn cứ vào công trạng trong 3 năm, làm thành 1 bản tự trình bày. Còn ở Kinh các quan Chưởng ấn các nha môn bộ, viện, các quan hiện tại, đã đủ 3 năm, thì không câu nệ vào kỳ xét công, cứ đến năm mãn lương bổng đều căn cứ vào công trạng trong 3 năm, làm một bản tự khai. Đến nhƣ các quan chức văn võ thuộc viên ở trong Kinh và ngoài tỉnh, văn từ tứ phẩm trở xuống, võ từ tam phẩm trở xuống, không câu nệ vào kỳ xét công, giáng hoặc có người được ăn lương đủ 3 năm rồi thì đều do quan trên cai quản viên ấy sát hạch” [84,974]. Sau khi có kết
quả, lúc về hưu, nếu có nhiều công trạng thì được giữ nguyên phẩm tước và phẩm trật, nếu không có gì nổi bậc thì giáng một cấp. Ngoài khoảng trợ cấp hưu tức căn cứ vào kết quả của lệ mãn hạn lương bổng, thì quan chức khi về hưu vẫn được phép giữ nguyên mức công điền công thổ được chia như khi còn đương chức nhưng bị giảm tính ưu tiên.
Thông qua sử liệu cho thấy, kỳ khảo hạch xét công và lệ mãn hạn lương bổng có một số cơ chế hoạt động tương thông, đôi khi sử dụng chung một số kết quả thanh tra để định thưởng phạt thăng giáng, trong các văn bản hành chính của triều Nguyễn thường được xếp chung, nhưng trên thực tế lại độc lập, mỗi đợt thanh tra có những mục đích và ý nghĩa khác nhau.
(3) – Lệ xét công dành cho Phủ - Huyện: đối với quan chức cấp Phủ - Huyện, do số lƣợng nhiều, nhà nước lại khó tuyển được người phù hợp, lại vì tính chất nhạy cảm của công vụ là “chức gần dân, nên phân biệt người hay người dở để định việc cân nhắc truất bỏ” [82,817], nên ngoài kỳ khảo hạch xét công theo lệ chung, còn đƣợc áp dụng một kỳ thanh tra để xét công riêng. Phép xét công này bắt đầu đƣợc thực hiện từ năm 1811 với quy định “3 năm một lần khảo, 2 lần khảo làm một khóa” [82,817]. Cách thức xét công ở Phủ - Huyện ban đầu căn cứ vào khối lƣợng án vụ đã thụ lý và xét xử, đến năm 1826 bổ sung thêm một số điều kiện khác “quy định lệ trước, xét công các phủ huyện chỉ lấy việc xử hình… Nay xin gồm cả việc bắt lính, thu thuế, nuôi vỗ nhân dân, và những điều gia cấp, kỷ lục, bị giáng, bị phạt, chia ra làm thƣợng khảo, trung khảo, hạ khảo và hạng kém, cứ 3 năm địa phương hội tấu một lần, 6 năm là một khóa mà bàn định thăng giáng” [83,490]. Đến năm 1833, lại nhấn mạnh “lấy 3 việc thu thuế, bắt lính, xử án làm khóa xét công chỉ là nói về những việc tầm thường của phủ huyện, còn như công việc tuyên dương đức hóa, vỗ về dân chúng có nhiều sự khác nhau giữa người hay, người hèn, thì lại không cần ấn định vào 3 việc ấy. Vậy ấn định thêm:
phàm phủ huyện đương chức nếu dẹp được trộm cướp cho yên dân, khai khẩn ruộng đất ngày một nhiều, giúp dân ngày một đông đúc làm việc minh mẫn, đƣợc dân tin yêu, nếu kẻ nào hèn mọn, tham nhũng, lời nói và việc làm đều kém cỏi làm cho kiệt quệ, chẳng hợp lòng dân, cả hai đều ghi vào lời sát hạch mới có thể phân biệt được kẻ hay người dở. Những hạng người ấy có quan hệ đến sự lợi, hại của dân. Các quan trên phải biết cho đích xác, hễ thấy có đủ sự thực hiển nhiên có thể nêu rõ ra đƣợc thì không cứ phải đợi đến kỳ xét công, cũng cho phép cứ thực tâu ngay, đợi chỉ thăng, giáng”
[84,974].