2.3. CƠ CHẾ VẬN HÀNH CỦA BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN SAU NĂM 1831
2.3.1. Cách thức vận hành của bộ máy nhà nước ở trung ương
2.3.1.2. Vai trò trung gian và hỗ trợ công vụ của các Bộ/Nha
Với việc chuyển sang tập quyền thì trong cơ chế vận hành của bộ máy nhà nước triều Nguyễn những năm 1831-1840, vai trò trung gian và hỗ trợ công vụ của các cơ quan nhà nước được đặc biệt nhấn mạnh và tăng cường, bao gồm:
(1) – Hoàn chỉnh nguyên tắc phối hợp công vụ giữa các cơ quan thông qua cơ chế hợp đồng, hội đồng và hội đồng đình nghị. Hợp đồng là cơ chế liên kết giải quyết công vụ giữa các cơ quan đã được áp dụng từ thời Gia Long với ba nguyên tắc là liên đới trách nhiệm, cơ cấu tương thông và thường xuyên ứng trực. Hội đồng là cơ chế giải quyết công vụ trong nội bộ các cơ quan với nguyên tắc đa số nhưng có bảo lưu ý kiến cá nhân. Hội đồng đình nghị là hình thức mở rộng của cơ chế hội đồng đình thần cũ với sự tham gia của nhiều thành phần quan chức gồm “Văn từ 3b, võ từ 2b trở lên, được dự đình nghị” 85,360] và quan địa phương đang ở Kinh, đình nghị được tiến hành vào các ngày 2, 8, 16, 24 hàng tháng xen kẻ với ngày đại triều, thường triều và bàn việc.
(2) – Tăng cường cơ chế tự điều tiết và chế ước lẫn nhau giữa các cơ quan thông qua việc hoàn thiện bộ máy nhà nước. Nhiều lần vua bày tỏ quan điểm này, như cuối năm 1829, khi bàn về Văn thƣ phòng vua nhấn mạnh “Văn thƣ phòng là chổ then chốt, mà xét đến tên thì theo chế độ nhà Minh chỉ là một tào riêng thôi. Trước ý trẫm không muốn cho đài các quyền lớn, cho nên mượn tên ấy để cho giữ sổ sách, chạy công việc mà thôi… Nay nghĩ phòng ấy rất quan hệ về chính sự, dẫu không có danh Tể tướng mà hình như có thực quyền Tể tướng rồi thì tên quan cũng nên tương xứng.
Song không nên đặt quan cao… Nếu còn chƣa đáng thì cũng cho bộ thần bàn tâu, gói gửi trả lại, nhƣ thế thì không lo lấn quyền nữa.” 83,927]; năm 1832, khi thành lập Cơ mật viện, vua tiếp tục nhấn mạnh “Trong thì Nội các ở bên tả, viện Cơ mật bên hữu, ngoài thì có Ngũ quân Đô thống phủ, văn có đường quan Lục bộ: tả hữu có người, trong ngoài giúp nhau. Phàm những việc Lục bộ làm chưa đúng, thì Nội các hạch ra, những việc Nội các làm chƣa hợp lẽ thì Cơ mật hạch ra, khiến cho ràng rịt lẫn nhau mới mong đến đƣợc thịnh trị” [84,435]; trong bộ Hoàng Việt luật lệ quy định “Các nha môn tâu chung việc công thì cần phải y theo luật định, đem tội danh viết ra đầy đủ, tâu cái gốc cần tâu của công việc và quan lại nơi ấy kiểm thƣ, tên họ rõ ràng tâu lên” 110,254];.v.v.
(3) – Hoàn thiện cơ chế hợp đồng và tiết chế giữa Lục bộ và Nội các trên các phương diện thực thi quyền lực lẫn giám sát. Về tiến trình giám sát, năm 1830 vua quy định việc hợp đồng giữa Nội các và Lục bộ theo thể cách ràng buộc và tiết chế lẫn nhau “nếu gặp Nội các nghĩ chỉ có chỗ
không đúng, cho đường Lục bộ quan trích ra tham tấu; đường quan Lục bộ nghĩ chỉ hoặc bàn tâu việc gì có chỗ không đúng thì cho Nội các trích ra tham tấu” 84,7]. Về phẩm trật, Nội các cao nhất chỉ tới tam phẩm, ban thứ xếp sau Lục bộ. Về phối hợp công vụ, năm 1831 chuẩn cho Nội các đƣợc tham dự vào các buổi làm việc của Lục bộ và ngƣợc lại; cả Nội các và các Bộ phải chia phiên22 thay nhau túc trực trong cung, cùng phối hợp hoạt động. Khi có đơn từ chương sớ từ địa phương đến hoặc là có bản thảo chỉ dụ châu phê của vua đƣa ra thì cùng nhau hội đồng kính duyệt, việc nào liên quan đến các Bộ thì Bộ sao chép, nghĩ soạn hay tiến hành, các sƣ vụ khác thì Nội các đem đi đóng ấn và thi hành, sau khi sao chép đều ký tên chung ở phía dưới và để bản lưu ở Nội các; nếu có tấu văn chương sớ của các quan đến, nếu liên quan đến Bộ thì Bộ nghĩ soan, Nội các duyệt và ngược lại, nếu không đồng thuận thì cùng nhau hội đồng, sau đó cùng ký tên đóng dấu để trình lên. Cơ chế này đảm bảo cho việc luân chuyển và giải quyết công vụ thông qua các công văn của triều Nguyễn đƣợc thực hiện một cách nhịp nhành và có sự giám sát kép.
(4) – Hoàn thiện cơ chế hợp đồng làm việc giữa các cơ quan khác (xem sơ đồ minh họa bên dưới). Điểm chung của các chế hợp đồng này là lấy Hoàng đế làm trung tâm, chi phối tất cả hệ thống và các hoạt động, còn các cơ quan chức năng của bộ máy nhà nước vừa độc lập vừa phải phối hợp ràng buộc, tiết chế lẫn nhau, hỗ trợ cho đế quyền thực thi quyền lực. Trong hệ thống này, Lục bộ là cơ quan xử lý hầu hết tất cả các công vụ chuyển về trung ƣơng thông qua sự hỗ trợ của nhóm cơ quan phụ trách thông tin liên lạc; nhóm cơ quan tƣ pháp và giám sát phụ trách việc giám sát tất cả các cơ quan một cách độc lập (chỉ có một số ít cơ quan là đƣợc giám sát ngƣợc trở lại, bao gồm: Lục bộ, nhóm cơ quan văn phòng, Hội đồng đình thần và Cơ mật viện); nhóm cơ quan giao thông vận tải và thông tin liên lạc tuy không có trách nhiệm giải quyết công vụ nhƣng có vai trò quan trọng, là cầu nối liên lạc giữa các cơ quan (các cơ quan muốn liên lạc bằng văn bản với Hoàng đế đều phải thông qua cơ quan này, hoặc trao đổi trực tiếp nếu đƣợc phép). Trong hệ thống, các cơ quan hoặc cá nhân, nếu có chức trách lớn thì hoặc phẩm trật không cao hoặc không có quyền quyết định công việc (chỉ có quyền tƣ vấn, kiểm tra, giám sát) hoặc phải chịu sự điều tiết của các cơ quan khác; việc xử lý và quyết định các thể loại cộng vụ tuy đã có sự phân nhiệm cho từng cơ quan và chức danh cụ thể nhƣng trên thực tế lại liên đới đến nhiều bộ phận, nhiều cơ quan, nhiều cá nhân cùng phụ trách trong việc giải quyết, thi hành, lẫn gánh trách nhiệm. Vì vậy, xét trên tổng thể, cơ cấu hoạt động này có phần rắc rối, phiền nhiễu và cồng kềnh. Từ cơ cấu này cũng cho thấy, nền cai trị của triều Nguyễn kể
22 Chia làm 3 ban thay phiên nhau trực, mỗi ban gồm 2 người, đảm bảo nguyên tắc ít nhất phải có một người túc trực cùng với bên Nội các, nếu đều có việc phải hồi tị thì công việc hôm đó đình lại. Quan trực đƣợc cấp thẻ ngà, thẻ quan văn là “Văn ban đại thần nhập trực”, quan võ là “Võ ban đại thần nhập trực”
từ sau khi xác lập lại hệ thống đơn vị hành chính địa phương những năm 1831-1832, đã có nhiều điều chỉnh, trọng tâm là nhấn mạnh đến vai trò trung gian và hỗ trợ của các cơ quan nhà nước đối với Hoàng đế trong việc giải quyết công vụ.
Bên cạnh đó, để phối hợp với với cơ chế hợp đồng giữa các cơ quan trong bộ máy hành chính nhà nước, thời hạn của việc phối hợp và giải quyết công vụ giữa các cơ quan cũng được quy định chặt chẽ. Năm 1835, nhân việc chấn chỉnh cơ chế làm việc của Thông chính sứ ty, triều đình nhấn mạnh đến thời hạn của quá trình phối hợp giữa các cơ quan trong việc xử lý công vụ nhƣ sau: “các nha tiếp nhận sớ sách do Thông chính giao đến: việc nào khẩn yếu thì làm ngay tờ phiếu tiến trình, còn việc bình thường dễ làm buổi sáng tiếp được, thì tiến trình ngày hôm ấy, buổi chiều tiếp được, thì ngày hôm sau tiến trình, đều theo như lệ trước đây. Nếu việc cần phải kê cứu mà là việc có số mục hơi đơn giản thì hạn 3 ngày hoặc 5 ngày; nếu là việc có số mục khá nhiều và phải tƣ cho các nha ở kinh kê cứu, thì hạn 10 ngày hoặc lâu nhất cũng không đƣợc quá 15 ngày. Nếu cần tƣ di cho các tỉnh ở ngoài điều tra thì tùy theo đường đi xa gần khác nhau mà định hạn (Quảng Nam, Quảng Ngãi, Quảng Trị, Quảng Bình: 20 ngày; Bình Đình, Phú Yên, Nghệ An, Hà Tĩnh: 25 ngày; Bình Thuận,
Khánh Hòa, Thanh Hoa, Thái Nguyên: 40 ngày; Vĩnh Long, Định Tường, An Giang, Lạng Sơn, Cao Bằng, Tuyên Quang: 45 ngày; Hà Tiên, Trấn Tây: 50 ngày)” 85,840].