Thống nhất trong nguyên tắc vận hành nhà nước

Một phần của tài liệu Quá trình phát triển của bộ máy nhà nước triều nguyễn từ “trung ương tản quyền” đến “trung ương tập quyền” (1802 1840) (Trang 136 - 151)

Chương 3. TƯƠNG QUAN GIỮA “TẢN QUYỀN” VÀ “TẬP QUYỀN” TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802- 1840)

3.2.3. Thống nhất trong nguyên tắc vận hành nhà nước

Trong sự vận hành nhà nước triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840, bộ máy nhà nước triều Nguyễn ở mỗi phân đoạn thời gian đều có những điều chỉnh riêng để phù hợp với sự thay đổi của từng hoàn cảnh lịch sử cụ thể; nhƣng xuyên suốt cả giai đoạn này, dù có nhiều sự điều chỉnh, nhƣng triều Nguyễn vẫn luôn đảm bảo duy trì ba nguyên tắc cơ bản sau:

28 Kiểm tra-giám sát theo hình thức “chéo”, ví dụ nhƣ cách thức giám sát giữa trực quan Nội các và trực quan Lục bộ;

giám sát theo từng vùng nhỏ, ví dụ nhƣ là thập lục đạo giám sát các liên tỉnh; giám sát theo từng vùng lớn, ví dụ nhƣ giám sát theo từng trực xứ và Kỳ; kết hợp các phân vùng trong giám sát, ví dụ Lục khoa kết hợp với Thập lục đạo trong quá trình làm việc; kết hợp trong giám sát công vụ ở các nhóm quan lại thuộc cấp hành chính địa phương, ví dụ ở giai đoạn Gia Long, các bộ phận chuyên trách nhƣ Tam tào đảm nhiệm công vụ của Tam phòng, hay nhƣ việc nối liền công vụ thu thuế, xử án, lấy quân dịch của Tả-Hữu Thừa ty với Tam tào và các địa phương bên dưới; thời Minh Mang có sự kiêm nhiệm và kiêm hạt của các Tổng đốc và Tuần phủ ở các Tỉnh.

Hoàng đế là chủ thể của nhà nước, là trung tâm tập trung tất cả quyền lực, nắm quyền chi phối tất cả các hoạt động của triều đình.

Quyền lực của Hoàng đế là độc tôn và duy nhất, không bị chi phối hay chia sẻ với những quyền lực khác. Để đảm bảo tính độc tôn đó, đế quyền luôn được đảm bảo trong 5 phương diện quyền lực, bao gồm:

(1) – Quyền chuyên chế về lập pháp, hành pháp và tƣ pháp.

(2) – Quyền độc tôn chỉ huy tối cao của quân đội cả nước.

(3) – Quyền sở hữu tất cả tài sản và tài nguyên quốc gia, kể cả về thuế vụ.

(4) – Quyền tự quyết về ngoại giao và mối quan hệ bang giao với các nước.

(5) – Quyền thân chính (tham dự và can thiệp vào bất kỳ hoạt động nào).

Cơ quan hành chính từ trung ương đến địa phương, cùng hệ thống quan lại các cấp đóng vai trò hỗ trợ và giúp việc, là “chân tay” và “tai mắt” của đế quyền

Năm 1806, trong một chỉ dụ, vua Gia Long nhấn mạnh “Quan tư ở địa phương là người được gửi tính mạng của nhân dân và là tai mắt của triều đình” 82,695]; năm 1821, vua Minh Mạng tiếp tục nhấn mạnh “Trẫm luôn nghĩ đến dân, nhƣng không thể đến từng nhà mà bảo từng hộ đƣợc. Có các khanh làm tai mắt, các khanh nghe thấy gì tức là trẫm nghe thấy đấy. Những việc lợi đáng chấn hƣng, việc hại đáng trừ bỏ thì đừng tiếc lời, cứ nói hết” 83,165]. Chính vì vậy, trên nguyên tắc là bất kỳ một công vụ lớn hay nhỏ đều phải thông báo đến Hoàng đế, bất kỳ một quyết định nào từ việc bãi miễn một tiểu quan, mua sắm vật dụng đến việc đê điều hƣng lợi hay giặc dã thiên tại, bang giao quốc tế,.v.v. thì Hoàng đế phải là người quyết định cuối cùng. Nhưng trên thực tế, để đảm bảo việc thực thi những quyền lực của đế quyền, nhà nước thiết kế ra một hệ thống cơ cấu và cơ chế vận hành. Trong hệ thống đó, các cơ quan và chức quan đều là những mắc xích, đảm trách các phần công vụ đƣợc quy định theo chức năng.

Duy trì và thực thi một cơ chế giám sát mạnh, có tính ràng buột cao, với nhiều phương thức iềm chế và tương tác đa chiều

Để đảm bảo cho hệ thống các cơ quan nhà nước vận hành hiệu quả và hỗ trợ tối đa cho việc thực thi đế quyền, đòi hỏi hệ thống quan chức và cơ quan hành chính phải thực hiện tốt các phần việc đã đƣợc quy định, để làm đƣợc điều đó, yêu cầu đặt ra là cần phải có một cơ chế quản lý và giám sát hiệu quả. Đây là vấn đề mà triều Nguyễn những năm 1802-1840 quan tâm và trên thực tế đã có nhiều điều chỉnh đồng bộ về cơ cấu cũng nhƣ cơ chế kiểm tra giám sát mạnh, hiệu quả. Chúng tôi cũng đã nhiều lần đề cập và phân tích vấn đề này ở những chương trước.

3.2.4. Thống nhất trong các nguyên tắc và cách thức giải quyết công vụ Nguyên tắc “Hiệp đ ng biện sự”

Để quyết định công vụ ở mỗi Bộ/Nha không phải là vị trưởng quan đứng đầu mà là thành phần “Trưởng đoàn quan”. Thành phần “Trưởng đoàn quan” này là tập hợp những quan chức đứng đầu cơ quan, có trách nhiệm quản lãnh hay phụ tá. Nguyên tắc khi giải quyết công vụ, “trưởng đoàn quan” phải hội bàn với nhau để cùng thảo luận tiến trình, sau khi đã thống nhất mới chuyển lên Hoàng đế để phê duyệt hoặc chuyển xuống cho thành phần Tá nhị, Lại điển thi hành. Để xác nhận sự hiệp đồng, trên tập tấu do Bộ trình lên Hoàng đế, ở phần ký tên người soạn thảo đều phải đứng tên

“Mỗ Bộ Thần Đảng”. Tương tự, trong các tập tấu sớ của các cơ quan khác hay ở địa phương, đều không phải chỉ có tên một người đứng cao nhất hay chịu trách nhiệm chính mà là tất cả chữ ký của các thành phần tham gia hội đồng.

Nguyên tắc “bảo lưu cá nhân”

Tiến trình công vụ sẽ đƣợc quyết định bởi quyết định của tập thể thông qua quá trình hội đồng, những ý kiến không thuận được bảo lưu và chép thành tập tấu gửi kèm theo. Nguyên tắc này đƣợc nhấn mạnh nhiều lần trong các quy định cách thức làm việc của các cơ quan ở trung ƣơng và hệ thống các cấp hành chính ở địa phương. Nguyên tắc này kết hợp mật thiết với nguyên tắc “hiệp đồng biện sự” và đƣợc áp dụng mở rộng cho cả các thành phần mà trong chức năng không có quy định chức năng đƣợc tham gia hội bàn nhƣ Văn thƣ phòng, Thông chính sứ ty.v.v.

Nguyên tắc “liên đới trách nhiệm”

Nguyên tắc này đƣợc quy định rõ trong điều 27 của bộ Hoàng Việt luật lệ, “phàm đồng liêu phạm tội công (nghĩa là quan lại cùng ngành, phán quyết văn án việc công sai sót một cách vô tƣ) nhƣ thủ lãnh của lại điển chính phạm giảm hơn lai điển 1 bực, quan phó giảm hơn quan thủ lãnh 1 bực, trưởng quan giảm hơn quan phó 1 bực” 110,177], [34,289]. Nguyên tắc này được củng cố vào năm 1832 khi quy định rõ mức độ liên đới giữa các lỗi vi phạm của các thành phần quan chức nhƣ sau: “Nếu có lầm lẫn mà việc do lại điển, thì phải kể lại điển chuyên biệt là thủ phạm, thứ đến viên thủ lĩnh dự làm, thứ nữa đến người tá nhị, lại thứ nữa đến trưởng quan” 84,369], trong đó còn nhấn mạnh “duy có việc quân việc nước là trọng đại, nếu có gì sai trái, tất phải kể trưởng quan là thủ phạm” 84,370]. Nguyên tắc “liên đới trách nhiệm” kết hợp chặt chẽ với các định lệ quan chức và nguyên tắc làm việc khác tạo nên một sự ràng buộc về chức năng và trách nhiệm trong việc giải quyết công vụ, kể cả trong việc “tiến cử”, “bảo cử”; hoặc kiểm tra giám sát, khi phát hiện có sai phạm thì bộ phận kiểm tra giám sát hay các bộ phận có liên quan cũng bị tội liên đới.v.v.

Nguyên tắc “cơ cấu tương thông”

Khi công văn, chương sớ hay các loại giấy tờ sổ sách hoặc “châu phê” truyền đến, các bộ phận ứng trực sẽ tiếp nhận, sau đó tiến hành phân loại dựa trên tính chất công việc, công việc liên quan đến Bộ/Nha nào thì chuyển cho Bộ/Nha đó giải quyết, công vụ nào liên quan đến nhiều bộ phận thì các Bộ/Nha hiệp đồng với nhau để giải quyết, trong đó tùy theo công vụ liên quan đến Bộ/Nha nào nhiều hơn thì Bộ/Nha đó chịu trách nhiệm chính, các Bộ/Nha khác hỗ trợ. Điển hình cho “cơ cấu tương thông” ở giai đoạn 1802-1830 là cơ chế tương thông nối dài từ Lục bộ ở trung ương đến Tam tào quản việc Tam phòng ở các Thành và đến Tả-Hữu Thừa ty quản việc của Lục phòng ở các Trấn/Dinh trong việc giải quyết công vụ. Điển hình cho “cơ cấu tương thông” ở giai đoạn sau năm 1831 có việc thành lập Tam pháp ty để phối hợp trong việc xét xử và thi hành án; giữa các quan chức địa phương và giữa các cấp địa phương có sự tương thông và hỗ trợ thông cao, giữa các Bộ/Nha với nhau, giữa các bộ phận trực ban, giữa các cơ quan trung ương với các địa phương,v.v. cũng đều có sự tương thông cao.

Nguyên tắc “thường xuyên ứng trực”

Các cơ quan có nhiệm vụ cử người luân phiên nhau ứng trực bên cạnh vua, ở trong cung, ở văn phòng và nơi hội triều (nhà Tả Vu, Công chính đường, điện Cần chính). Nguyên tắc này được quy định trong nhiều cơ quan ở trung ương và địa phương, thậm chí ở một số cơ quan còn cho thành lập hẳn bộ phận chuyên trách việc ứng trực (các Trực xứ của Lục bộ). Các cơ quan đƣợc quy đinh phải thường xuyên ứng trực gồm: Đô sát viện, Lục bộ, Thông chính sứ tỵ, lục Khoa, Cơ mật viện, Tam pháp ty; bên dưới các đơn vị hành chính địa phương và các vị trí hiểm yếu cũng đều được quy định phải cắt đặt người để ứng trực thường xuyên ở các công đường, văn phòng, trạm gác, Hỏa đài, Vọng lâu (gác ở biển). Nhiệm vụ chính của bộ phận ứng trực là tiếp nhận công văn, chương sớ, tấu nghị, châu phê hoặc là kịp thời cấp báo những tình hình khác thường, tình huống cấp bách; đồng thời ở một số cơ quan còn quy định thêm việc phân loại công vụ, phân chia công việc, hội đồng tiến trình và sau đó là cấp tốc thi hành để không làm chậm trễ công vụ của nhà nước. Nguyên tắc “thường xuyên ứng trực” đƣợc quy định rất cụ thể ở một số ngành, lấy ví dụ nhƣ ở Lục bộ: “sáu bộ chia nhau làm ba ban thay nhau vào trực, cứ một ngày một đêm làm một ban, mỗi ban phải có hai viên đường quan của hai bộ... Trong hai viên đương trực, nếu một viên gặp việc cần phải hồi tị thì còn một viên vẫn phải cùng với Nội các đứng lên mà kính duyệt. Nếu việc quan hệ cả đến hai bộ mà hai viên đều cần phải hồi tị thì cho lưu việc đến ban sau” 83,139]. Nguyên tắc trong “thường xuyên ứng trực” là phải đảm bảo lúc nào cũng có người ứng trực và đầy đủ số nhân lực theo đúng quy định, đồng thời giữa bộ phận ứng trực của các cơ quan phải có trách nhiệm phối hợp và giám sát lẫn nhau trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Các cơ quan khác nhƣ Đô sát viện, Thông chính sứ ty, Lục khoa, Cơ mật

viện, Tam pháp ty, cũng như các đơn vị hành chính địa phương cũng các nơi quan ải hiểm yếu cũng đều có những quy định riêng về “thường xuyên ứng trực” tương tự như vậy.

3.2.5. Thống nhất trong các biện pháp chế ƣớc quyền hành

3.2.5.1. Biện pháp đối với bộ máy công quyền (bao gồm cả đế quyền)

Từ việc phân tích cơ cấu tổ chức bộ máy công quyền triều Nguyễn giai đoạn 1802-1840 cho thấy, tất cả các loại hình thuộc về quyền lực nhà nước (kể cả đế quyền) và các hoạt động về công vụ đƣợc tiến hành giữa các cơ quan đều có cơ chế đối trọng để kiềm chế, đặc trƣng của các biện pháp này là không bị các ý niệm về đẳng cấp hành chính chi phối, cụ thể:

Ngăn ngừa sự hình thành các quyền lực hác ảnh hưởng đến đế quyền

Dù còn nhiều tranh luận, nhƣng hai triều vua đầu đƣợc cho là đã duy trì lệ “tứ bất” gồm “bất thiết tể tướng, bất thủ trạng nguyên, bất lập hoàng hậu, bất phong đông cung”. Về bản chất, lệ này chính là một biên pháp để ngăn chặn sự hình thành của các thế lực khác có khả năng tác động đến đế quyền. Bên cạnh đó, với quyền thân chính của đế quyền (nghĩa là trên nguyên tắc tất cả công vụ của nhà nước, vua đều phải biết và ra quyết định cuối cùng) và cách thiết lập một cơ chế vận hành nhà nước với nhiều sự ràng buộc tiết chế lẫn nhau theo hướng “quyền hành nặng, nhẹ kiềm chế lẫn nhau, chức tước lớn, nhỏ, ràng buộc lấy nhau” giúp giảm thiếu tối đa nguy cơ của sự chuyên quyền. Mặt khác, việc kìm chế sự độc đoán của đế quyền cũng là một khía cạnh khác của biện pháp tiết chế này.

Có thể kể ra một số biện pháp tiết chế đế quyền nhƣ sau:

(1) – Điều kiện để lên ngôi phải là “chính danh” hoặc “con trưởng dòng đích”.

(2) – Với quan niệm “thiên địa nhân cảm biến”, “ác chính sẽ sinh ra thiên tai”, do đó vua sẽ phải tự điều chỉnh những hành động và chính sách của mình cho phù hợp, đặc biệt trong những thời điểm quốc gia xảy ra nhiều thiên tai.

(3) – Trong phạm vi hành chính, làng-xã Việt Nam luôn mang trong mình đặc trƣng là “tính tự trị” với truyền thống “phép vua thua lệ làng”.

(4) – “Quân pháp bất vị thân”, nghĩa là trên tinh thần của luật pháp, mọi người đều bình đẳng cho dù đó là vua. Ngoài ra, với quan điểm vua là “mẫu nghi” thiên hạ thì vua còn phải là người thực hiện tốt điều này để làm gương cho thần dân.

(5) – Trong thực tiễn, vua thiết lập hệ thống ngôn quan, giám sát quan và quan viết sử với những đặc quyền riêng, có thể tác động vua trong trường hợp làm sai, những lần nhà nước cho ban hành “chiếu cầu ngôn” cũng vì mục đích này.

Kiềm chế quyền lực trong phạm vi Bộ đường

Lục bộ là cơ quan quan trọng và là một cơ cấu quyền lực lớn trong cơ cấu bộ máy nhà nước phong kiến ở phương Đông, đây là cơ quan giải quyết gần như toàn bộ các công vụ của một nhà nước phong kiến, vì vậy chức trưởng quan đứng đầu mỗi Bộ luôn là chức quan có nhiều quyền hành.

Để hạn chế nguy cơ chuyên quyền của cá nhân, năm 1832, nhà nước tiến hành phân chia hệ thống quan chức ở Lục bộ thành 4 thành phần: Trưởng quan, Tá nhị, Thủ lãnh, Lại điển. Theo sự phân chia này thì thành phần Trưởng đoàn quan của Lục bộ gồm: Thượng thư, Tả-Hữu Tham tri và Tả-Hữu Thị lang, đây là thành phần chính tham gia hội đồng, khi hội đồng cũng không cần phải tuân theo nguyên tắc “thiểu số phục tùng đa số”, những ý kiến chưa thống nhất đều cho phép được bảo lưu và gửi kèm theo, nếu hợp lý sẽ đƣợc sử dụng. Ngay cả khi giao cho thuộc quan thi hành thì những thành phần thuộc cơ cấu Tá nhị-Thủ lãnh-Lại điển này theo quy định của cơ chế giám sát cũng phải có trách nhiệm rà soát và kiểm tra lại lần nữa, nếu thấy sai sót lập tức báo ngay vì trong trường hợp phát hiện có sai sót thì các thành phần này, mặc dù không đƣợc tham gia hội bàn cũng đều bị liên đới trừng phạt. Thể thức kiềm chế này, được thực hiện theo hai chiều “trước đây quan 6 bộ vâng nghĩ lời chỉ dụ, chỉ thấy ghi tên người thuộc viên của bộ đứng khởi thảo thôi, mà không có tên viên đường quan, vậy chƣa đƣợc chu đáo thận trọng. Từ nay, phàm có nghị chỉ tiến trình, thì ở cuối giấy phải nói rõ viên nào ở đứng ra thảo chỉ, viên đường quan nào duyệt lại” 69,39]. Việc phân chia thành 4 thành phần này cũng đƣợc áp dụng trong các cơ quan khác từ năm 1832, và cũng có tác dụng kiềm chế tương tự.

Tiết chế trong mối quan hệ giữa Lục bộ, Đô sát viện, cơ quan hành pháp và các cơ quan hác Thứ nhất, giữa Lục bộ với Nội các. Năm 1829, vua thiết lập Nội các để làm đối trọng với quyền lực của Lục bộ. Cơ chế đối trọng này đƣợc thực hiện nhƣ sau:

(1) – Nội các thay Lục bộ chấp bút các tấu sớ của các buổi đình nghị “Năm thứ 11, có chỉ rằng: trước đây có tập tấu của đình thần, do quan 6 bộ thay phiên nhau mà vâng lệnh nghị chỉ. Xét ra quan bộ đã là người dự bàn, lại do quan bộ nghị chỉ, thì sự thể chưa thỏa đáng. Nay đặt ra quan chức Nội các, và đã từng nhiều lần xuống chỉ bảo rõ ràng nghiêm ngặt, mong có sự ràng buộc lẫn nhau.

Từ nay, phàm mọi sớ tấu đình nghị đều giao cho quan Nội các phụng chỉ” 69,39].

(2) – Nội các đƣợc giao duyệt và làm phiếu nghĩ về các tập tấu của Lục bộ tấu trình lên vua, nếu có ý kiến bổ sung hay điều chỉnh thì gửi tập tấu kèm theo (ở đây cần nhấn mạnh, cơ chế này không phải là làm thay mà chỉ nhằm kiềm chế bớt quyền lực của Lục bộ và hỗ trợ để vua có thêm sự lựa chọn trước khi đưa ra quyết định) “phàm các việc viết phiếu nghĩ sớ sách, phụng lời dụ, hễ quan bộ khởi thảo, thì quan các duyệt lại; Quan các khởi thảo, thì quan đương trực duyệt lại. Nếu quả đã đích đáng thì do Nội các đóng ấn thi hành” 69,39]. Dưới thời Gia Long, thì cơ chế quyền lực đối

Một phần của tài liệu Quá trình phát triển của bộ máy nhà nước triều nguyễn từ “trung ương tản quyền” đến “trung ương tập quyền” (1802 1840) (Trang 136 - 151)

Tải bản đầy đủ (PDF)

(220 trang)