Chương 3. TƯƠNG QUAN GIỮA “TẢN QUYỀN” VÀ “TẬP QUYỀN” TRONG QUÁ TRÌNH XÂY DỰNG BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRIỀU NGUYỄN (GIAI ĐOẠN 1802- 1840)
3.2.6. Thống nhất trong cơ chế và biện pháp tương tác
Ba chủ thể cơ bản trong hoạt động của một bộ máy nhà nước phong kiến bao gồm: Chủ thể cai trị (đế quyền) → chủ thể thực thi (bộ máy các cơ quan hành chính nhà nước) → Chủ thể bị trị (toàn thể thần dân trong nước, đại diện là các đơn vị hành chính địa phương), giữa các chủ thể nhà nước có các cách thức tương tác sau:
3.2.6.1. Tương tác thông qua hội bàn và trính báo công vụ
Có ba hình thức triều hội là đại triều, thường triều và tâu việc. Thời Gia Long, năm 1806 quy định mỗi tháng lấy ngày 1 và 15 làm đại triều; những 5, 10, 20, 25 làm thường triều [82,666]. Bên cạnh đó, Gia Long còn cho thi hành thể thức Hội đồng đình thần, quy định đình nghị vào các ngày 1, 8, 15, 23 hàng tháng; đến năm 1805, vua đổi thành các ngày 2, 9, 16, 24. Ngoài ra, với nguyên lý
“tản quyền” vua còn cho phép hai Thành đƣợc tự xử lý công vụ tại chỗ30. Sang thời Minh Mạng, với việc tăng cường sự tương tác của đế quyền với các thành phần khác thì những quy định về triều hội
29 Để sai phái công vụ thì các quan chức phải sử dụng tín bài để chứng minh thân phận
30 Gia Định thành “mỗi tháng 6 ngày (mồng 3, mồng 8, 13, 18, 23, 28), quan lại các tào trong thành đều họp bàn ở công đường” 82,878].
cũng chặt chẽ hơn. Năm 1822 vua quỵ định, mỗi tháng đại triều 2 ngày là mồng 1 và 15, thường triều vào 4 ngày là 5, 11, 21, 25; tâu việc vào 9 ngày là 3, 13, 23, 7, 17, 27, 9, 19, 29 [83,208]. Các buổi đại triều là nơi vua và triều đình công bố những chuyện lớn, những quyết định quan trọng đến vận mệnh của quốc gia; các buổi thường triều là nơi thu nhận tấu sớ của các địa phương và phúc đáp một phần các công việc thường nhật của quốc gia; còn các buổi tâu việc là nơi cho phép cả triều đình đem các công vụ ra cùng nhau thương thảo, bàn bạc và tìm cách xử lý, đây cũng là thời điểm phản hồi lại những vấn đề mà địa phương gửi về. Việc giải quyết công vụ còn được tiến hành thông qua các buổi đình nghị được tiến hành vào các ngày 2, 8, 16 hàng tháng. Để tăng cường sự tương tác, từ Gia Long đến Minh Mạng, đều mở rộng thành phần và số lƣợng đối tƣợng đƣợc tham gia các buổi triều hội.
Để tương tác với đế quyền, các quan chức, cơ quan và địa phương phải chuẩn bị tấu sớ, sau đó trình lên Hoàng đế xét duyệt, có hai hình thức đệ trình:
(1) – Hội đồng. Đây là hình thức cơ bản đƣợc áp dụng chung cho các loại hình công vụ. Về cách thức, sau khi tiếp nhận công vụ, thành phần “trưởng đoàn quan” hoặc các thành phần liên đới sẽ cùng nhau hội bàn tiến trình, trong trường hợp đã thống nhất tất cả quan điểm và ý kiến cá nhân thì sẽ viết thành một tập tấu, các quan tham dự cùng ký tên rồi đệ trình lên Hoàng đế, trường hợp còn ý kiến bất đồng thì gửi tập tấu lên kèm với bản tấu ý kiến riêng đó. Những tấu sớ này sẽ đƣợc chuyển lên Hoàng đế qua các buổi đại triều, thường triều và tâu việc; hoặc chuyển cho vua thông qua bộ phận ứng trực ở trong cung. Sau khi đệ trình, nếu công việc đơn giản hoặc có thể phân phó ngay hoặc vua đã có ý quyết thì sẽ phân phó rồi truyền xuống để thi hành; nếu công vụ có tính chất phức tạp cần phải tham khảo thêm thì sẽ cho đình nghị; sau khi đã tìm ra tiến trình giải quyết sẽ quay vòng như ban đầu và vua sẽ ra chỉ dụ. Chỉ dụ sẽ được công bố vào các ngày đại triều hoặc thường triều tùy theo tính chất nặng nhẹ của công vụ.
(2) – Trực tấu. Hình thức này chỉ áp dụng dành cho những công việc có tính quan trọng, khẩn cấp hoặc tức thời, bắt buột người nhận được tin hoặc người đề xuất phải tâu ngay mà không cần phải đợi viết thành tập tấu sớ “nếu có việc khẩn trọng thì phải tâu ngay, không kể lệ này” 90,208] (nghĩa là không cần phải đợi đến các ngày đại triều, thường triều và tâu việc), hình thức này cũng được áp dụng trong một số trường hợp khác. Tất cả các quan tham gia vào các buổi hội triều tại kinh thành, đặc biệt là các quan lại địa phương đều có thể trực tấu (tất nhiên với điều kiện những điều trực tấu phải ngắn gọn, có tính cấp bách, và chỉ nhằm tóm tắt lại những đều đã đệ trình trong bản tấu sớ trước đó, hoặc gửi kèm theo). Các đối tƣợng đƣợc phép trực tấu bao gồm: những quan có quyền lớn ở trung ương, các quan chức được vua cho phép trực tấu hay hỏi đến, những người mà nhiệm vụ được quy định điều đó, quan lại ở địa phương trong trường hợp vua đi tuần hành, thị sát và được vua cho
phép. Trong một số trường hợp đặc biệt đối với những quan lại địa phương có phẩm hàm và chức vụ thấp, không đƣợc tham dự vào các buổi triều hội, muốn xin vào chầu để trực tấu sẽ vẫn đƣợc cho phép với hình thức “dẫn kiến” hoặc “dẫn bái” (quan văn do người bộ Lại dẫn vào và quan võ do người bộ Binh dẫn vào). Cũng trong thể thức “trực tấu”, theo những quy định được áp dụng ở địa phương, các quan lại vẫn có quyền gửi tấu sớ thẳng lên trung ương mà không buộc phải tuân theo sự phân cấp trong các trường hợp không đồng tình với cách giải quyết công vụ của triều đình, hoặc bất đồng với quyết định của trưởng quan, hoặc có việc cấp bách. Người dân của các địa phương cũng có thể tham gia hoạt động này trong trường hợp có oan sai, thưa kiện bằng cách gửi đơn lên Hội đồng đình thần hoặc đánh trống “Đăng Văn” ở Đại lý tự, hoặc đón đầu xa giá và đƣợc vua cho phép.
3.2.6.2. Tương tác thông qua các loại văn bản hành chính Các loại văn bản do Hoàng đế ban hành
(1) – Chiếu: là văn bản thuộc thẩm quyền ban hành của nhà vua, đƣợc dùng để công bố cho toàn dân những chủ trương, quyết sách của nhà nước, ngoài ra còn được dùng để bổ dụng, thăng giáng, điều động, thuyên chuyển quan lại.v.v.
(2) – Sắc: là văn bản hành chính do vua ban hành để dùng vào các nhiệm vụ đôn đốc, ra lệnh cho các nha môn và thần dân thực hiện các công tác đƣợc giao, ngoài ra còn đƣợc dùng để tuyển bổ, ban phong phẩm hàm, khen thưởng cho tất cả các đối tượng. Sắc phân làm ba loại, gồm cáo sắc, sắc văn, sắc thƣ.
(3) – Dụ: là văn bản hành chính đƣợc ban hành để khuyên bảo, răn dạy, hoặc thi hành các quy định có tính chất hướng dẫn (còn được gọi là Thánh dụ, Dụ chỉ hay Thượng dụ), giống như các loại văn bản hành chính khác, Dụ có tính mệnh lệnh.
(4) – Chỉ: là văn bản hành chính do nhà vua ban hành dùng để ra lệnh cho thân dân hoặc chính quyền địa phương các cấp thi hành chủ trương hay mệnh lệnh, còn được dùng để bổ nhiệm, thăng chức, ban tước, định phẩm hàm cho các quan lại. Khác với các loại văn bản khác, Chỉ được sử dụng khá phổ biến, trong nhiều trường hợp, Chỉ được dùng để giải quyết cả những vấn đề mang tính cá nhân.
(5) – Luật: là một loại văn bản mang tính pháp quy, do vua ban hành để điều tiết các mối quan hệ xã hội và phục vụ cho việc quản lý nhà nước.
(6) – Lệ: là một loại văn bản pháp quy đƣợc vua ban hành để bổ sung cho Luật, hoặc để đƣa ra các quy định mới thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước, so với các loại văn bản dưới luật khác thì Lệ có tính pháp quy rõ nét hơn.
(7) – Sách: là loại văn bản đƣợc viết thành nhiều tờ và đƣợc đóng thành tập, dùng để quy định hoặc công bố những sự kiện trọng đại của đất nước, liên quan chủ yếu đến dòng tộc, đế hệ, tôn phả, người thừa kế,…
(8) – Lệnh: là văn bản đƣợc vua ban hành nhằm ra lệnh hoặc quy định các vấn đề thuộc lĩnh vực quản lý nhà nước hoặc cá nhân, Lệnh là loại hình tương tác đề cao đến tính hiệu lực, có tính áp dụng thi hành cao, được dùng trong các trường hợp cấp thiết, quan trọng. Hình thức của Lệnh có thể là lời nói trực tiếp của vua, cũng có thể đƣợc ghi chép thành văn bản để ban hành.
(9) – Cáo: là văn bản nhà nước có tính công bố rộng rãi cho toàn dân, phạm vi áp dụng rộng, được vua ban bố trong những trường hợp muốn ban hành một chủ trương hay công bộ một sự kiện trọng đại.
Các loại văn bản do các cơ quan ban hành
Thứ nhất, các văn bản do Hội đồng đình thần ban hành, gồm 4 loại:
(1) – Truyền, là công văn quan trọng được Hội đồng gửi cho các địa phương để chỉ thị các vấn đề liên quan đến thuế vụ, ngân sách, quân đội, trị an, điều động nhân lực, mở đầu thường là 3 chữ “công đồng truyền”, đối với những sự vụ quan trọng có kèm theo chỉ thị của Hoàng đế thì còn thêm 2 chữ “Khâm thử”.
(2) – Sai, mở đầu văn bản này là cụm từ “công đồng sai”, với mục đích là sai phái các quan chức thực thi những chức trách cụ thể.
(3) – Phó, mở đầu loại văn bản này thường là 3 chữ “công đồng phó”, đây được xem như là một loại hình giấy tờ tùy thân của các quan chức khi đi thi hành công vụ.
(4) – Công di, mở đầu là cụm từ “công đồng vi công di sự”, là loại công văn mang tính chất thông tri về các quyết định của trung ương cho các cấp địa phương.
Thứ hai, các văn bản do các cơ quan khác ban hành: năm 1834, vua Minh Mạng cho quy định tên gọi các loại công văn của các cơ quan nhƣ sau: “Quy định thể lệ công văn đi lại giữa các nha ở trong Kinh và ngoài các tỉnh. Một – Phủ hoàng tử các tước công gửi văn thư cho Tôn nhân phủ và chín quan khanh (Lục bộ, Đô sát viện, Đại lý tự, Thông chính sứ) thuộc các nha hàng văn, cùng với các quan đứng đầu các quân doanh thuộc các nha hàng võ, thì dùng chữ “tƣ di”; gửi cho thuộc hạ thì dùng chữ “giáo thị”. Khi các quan chức văn võ gửi văn thƣ qua lại nếu là việc của nha mình thì cứ theo lệ, dùng chữ “tƣ trình”. Ngoài ra, khi viên nào có việc gửi lên, đều dùng chữ “bẩm”. Những quan lại và quân dân thuộc phủ ấy, khi gửi lên, cũng đều dùng từ “bẩm”. Hai – Các đình thần gửi văn thƣ cho các quan văn, võ lớn nhỏ ở trong kinh và ngoài các tỉnh, đều dùng chữ “truyền thị”. Ba – Văn thƣ đi lại giữa Tôn nhân phủ với chín quan khanh thuộc các nha hàng văn và các quan đứng đầu
các quân doanh thuộc các nha võ, có tính cách ngang nhau, đều dùng chữ “tƣ di”; gửi cho Nội các, Nội vụ phủ, Vũ khố và các Tự, các Giám thì dùng chữ “chiếu hội”. Khi các nơi này gửi văn thƣ đến thì dùng chữ “tƣ trình”. Các nha văn, võ gửi xuống các thuộc viên của nha mình (nhƣ: Bộ, Tự, Nội vụ, Vũ khố gửi cho Lang trung, Viên ngoại lang trở xuống thuộc các nha ấy; viện Đô sát gửi cho các khoa, các đạo trở xuống; các quân doanh gửi cho các Quản vệ thuộc bộ hạ trở xuống; Nội các gửi cho Thị độc, Thừa chỉ sở thuộc trở xuống; Quốc tử giám gửi cho Giám thừa trở xuống và các viên kinh huyện, huấn đạo. Ngoài ra, lấy đó mà suy) cho đến những lại dịch và quân nhân đều dùng chữ
“trát”. Khi các viên này gửi lên thì dùng chữ “bẩm”. Khi các nha văn võ] gửi cho các quan văn võ các nha khác thì: với hàng tứ, ngũ phẩm, dùng chữ “chiếu hội” (gửi cho các Quản vệ cũng thế); với hàng lục phẩm trở xuống, dùng chữ “trát” (gửi các Suất đội cũng thế). Khi các viên này gửi lại, đều dùng chữ “trình văn”. Ngoài ra, những nha môn nhỏ (như Thái y viện, Mộc thương và các đốc công các công sở...” và các Quản vệ các vệ gửi cho thuộc hạ, cũng dùng chữ “trát”; khi thuộc hạ gửi lại, thì dùng chữ “trình văn”. Còn các lại viên, sĩ tử, quân và dân gửi lên các quan chức, trừ khi gửi đến các nha thì dùng chữ “bẩm”, ngoài ra đều dùng chữ “trình văn”. Lục bộ và Đại lý tự gửi cho Phủ doãn] phủ Thừa Thiên và Tổng đốc, Tuần phủ, Đề đốc, Bố chính, Án sát các tỉnh đều dùng chữ “tƣ di”. Văn thư gửi lại, cũng đều dùng “tư di”... đường quan các nha hay võ quan đứng đầu các doanh quân đều xƣng là “bản chức”... các thuộc viên trở lên từ hàng tá nhị tới lại điển đều tự xƣng là “ti chức””. 85,452-453]
Ngoài các công văn giấy tờ, triều Nguyễn còn có các loại sổ sách nhƣ: sổ hộ tịch, sổ địa bạ, sổ duyệt tuyển, sổ lý lịch quan viên, sổ theo dõi thu chi tài chính trong cung, tôn phả và ngọc điệp.v.v.
Về cách thức lưu chuyển công văn, có các phương tiện trên bộ (ngựa, kiệu) và trên nước (thuyền). Đối tượng đảm trách chuyên môn công tác này ở trung ương thì có Nội các, Bưu chính ty, Thông chính sứ ty, quân thị vệ, đội ngũ thái giám, các thƣ lại ở các cơ quan văn phòng Bộ/Nha và thuộc binh ở các phủ, hoặc đôi lúc do chính tay các vị quan chức truyền thừa trực tiếp; ở các địa phương thì có cả một hệ thống dịch trạm, nhà trạm trên bộ và thủy trạm ở trên sông đảm trách công vụ này, lính chạy trạm được chọn lựa từ dân địa phương. Thời Nguyễn, để bảo đảm công tác dịch trạm, nhà nước rất quan tâm đến việc tổ chức hệ thống này, thường xuyên cho kiểm tra, chấn chỉnh, bổ sung các điều lệ, xét công ban thưởng, quy định cách thức, tiến trình, thời gian, lịch trình.v.v. Tất cả điều này có tác dụng quan trọng vào thành công của bộ máy hành chính nhà nước triều Nguyễn trong những năm 1802-1840, khi mà yếu tố thời gian ảnh hưởng rất lớn đến việc xử lý công vụ.