2.2.1. Kiện toàn cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương
2.2.1.2. Hoàn thiện về cơ cấu các cơ quan nhà nước ở trung ương
Thứ nhất, về chức năng và nhiệm vụ: tổ chức Lục bộ dưới thời vua Minh Mạng vẫn đảm trách các nhiệm vụ và chức năng cũ, không có nhiều thay đổi so với trước. Năm 1833, nhân sự kiện Hội điển toát yếu đƣợc biên soạn xong, vua khẳng định lại một lần nữa chức năng và nhiệm vụ của các Bộ nhƣ sau:
(1) – Bộ Lại: “Phàm những cách thức về cất nhắc bổ dụng các quan văn về ban cho gia cấp kỷ lục, khen thưởng phép khảo sát tài năng hơn kém, điển lệ về phong tước, tập ấm phong tặng và làm tờ cáo sắc chiếu mệnh, để tỏ lời nói của nhà vua: làm sổ biên tên các quan, để biết rõ số ngạch quan lại, đều thuộc về bộ Lại cả”.
(2) – Bộ Hộ: “Phàm việc đinh điền cống, phú, những phép lưu thông tiền tệ, vàng bạc, những của chứa trong kho tàng, những giá vật hóa đắt hay rẻ, những việc thu vào phát ra, chuẩn y hay bác bỏ những sự đó đều thuộc vào bộ Hộ cả. Và những kho tàng trong nội cung hay trong kinh thành đều lệ thuộc vào bộ Hộ”.
(3) – Bộ Lễ: “Phàm những nghi lễ về triều hội, khánh hạ điển lễ, tế tự, tấn tôn, phong tước, những lễ đi kinh lý các địa phương và cử người làm tướng, những việc giao thiệp với lân bang, yên ủi những người ở xa và vỗ về nước nhỏ, những quy tắc về trường học, thi cử, những việc thưởng cho người sống lâu, người tiết nghĩa, những việc phong sắc cho bách thần, ban tên thụy cho các quan.
Những sự đó đều thuộc vào bộ Lễ cả. Thái thường tự, Quang lộc tự, Hồng lô tự, Văn miếu tự thừa đều thuộc vào bộ Lễ”.
(4) – Bộ Binh: “Phàm những việc thuyên bổ các võ quan, chọn lọc và điểm duyệt các quân sĩ, gọi ra và điều khiển các quân lính đi trận hay đi thú, tuyển mộ dân đinh làm lính, khảo xét người có công, có tội, làm sổ sách trong ngạch quan võ, những việc đó đều thuộc vào bộ Binh cả. Bộ Binh lại còn quản đốc cả Thái bộ tự, Sở Bưu chính và 2 kho súng ống và thuốc súng, cũng đều thuộc vào bộ Binh”.
(5) – Bộ Hình: “Phàm những chính lệnh về pháp luật, những thể lệ về tra xét, tâu phán đoán xét lại những án tội nặng, tội còn ngờ, thẩm xét những kẻ bị giam cầm trong nhà tù, nhà ngục, những việc đó đều thuộc vào bộ Hình cả. Bộ Hình hợp với Đô sát viện và Đại lý tự, gọi là Tam pháp ty”.
(6) – Bộ Công: “Phàm những cuộc sửa sang mọi việc thổ mộc, đắp thành, đào hào, đóng các thuyền bè, thu phát các tài liệu, ra mẫu thức cho các ngành thợ. Những việc đó đều thuộc vào bộ Công cả. Ty Tiết thận trong Nội vụ phủ, ty Chế tạo của Vũ khố, ty Doanh thiện của Mộc thương, cũng đều thuộc vào bộ Công”. [84,916]
Thứ hai, về cơ cấu tổ chức, tuy mỗi Bộ có những cách sắp xếp khác nhau, nhƣng về cơ bản, cơ cấu tổ chức giữa các Bộ khá tương đồng với các bộ phận:
(1) – Văn phòng Bộ: gồm hai bộ phận là Ấn ty và Trực xứ. Ấn ty phụ trách giữ ấn triện, tiếp nhận chương sớ, công văn các địa phương gửi về để chuyển giao cho các Ty, phụ trách việc sắp đặt và kiểm soát hoạt động của các Thanh lại ty. Trực xứ có nhiệm vụ giao thiệp với văn phòng của Hoàng đế, tập trung chương sớ để đệ trình lên vua, đợi vua xem xong thì sao chép “chỉ ngữ”, đóng ấn để thi hành.
(2) – Các cơ quan ngoại thuộc Bộ: được thành lập trong một số trường hợp đặc biệt do tính chất quan trọng của công vụ; cũng có trường hợp một số Ty, Phủ, Tự được phép tách khỏi Bộ và tiến hành hoạt động độc lập; cũng có trường hợp được hình thành sau để bổ sung việc thực hiện công vụ của Bộ tốt hơn. Nhưng dù trong trường hợp nào thì các cơ quan này vẫn đặt dưới sự quản lý của Thƣợng thƣ các Bộ, thậm chí nhân viên cũng do Bộ trực tiếp cử sang để điều hành công việc. Tuy nhiên, các cơ quan ngoại thuộc này lại không phụ thuộc vào Bộ về chuyên môn cũng nhƣ về tổ chức, lại có những thẩm quyền mà Bộ không đƣợc can thiệp, đƣợc phép báo cáo trực tiếp lên Hoàng đế mà
không cần không qua Bộ chủ quản. Một số cơ quan ngoại thuộc Bộ: bộ Binh có 4 là Bưu chính ty (lo chuyển vận công văn trong cả nước), Vũ khố (kho quân nhu), Hỏa bác ty (kho dự trữ về súng tay, đại bác, thuốc súng), Thái bộc tự (phụ trách xe ngựa, nghi vệ); bộ Hộ có 2 là Nội vụ Phủ (kiểm soát tài sản cung đình) và Thương trường (kho lương-tiền); bộ Lễ có Thái thường tự, sau còn có thêm Quang lộc tự, Thượng bửu ty (phụ trách đóng ấn quyển thi Hội) và Hồng lô tự (phụ trách nghi lễ xướng danh khi thi Đình); bộ Công có Tiết thận ty (trông coi các hạng thợ làm việc ở Nội vụ phủ) và Chế tạo ty (trông coi các hạng thợ làm việc ở Vũ khố).v.v.
(3) – Ấn tào: năm 1838, thành lập Ấn tào ở mỗi Bộ, có nhiệm vụ giữ ấn triện, chọn ra Viên ngoại lang hoặc Chủ sự, Bát-Cửu phẩm Thư lại đều 1 viên, Vị nhập lưu Thư lại 4 người làm việc.
Năm 1839, bỏ bớt 1 Lang trung, 1 Viên ngoại lang, 1 Chủ sự, 1 Tư vụ và 10 Vị nhập lưu Thư lại [63,35].
(4) – Các Thanh Lại Ty (Ty trực thuộc): tiền thân Thanh lại ty là Lệnh sử ty đƣợc đổi tên vào năm 1821. Mỗi Bộ có từ 3 đến 5 Thanh lại ty phụ trách các công vụ khác nhau, sự phân công giữa các Ty dựa vào chức năng và theo phạm vi:
+ Bộ Lại có 3 Thanh lại ty và 1 Trực xứ, gồm: - Văn Tuyển, có nhiệm vụ giữ phẩm cấp quan chế, thuyên bổ chức hàm, ghi chép chương sớ phiếu nghĩ, làm các bản danh sách hộ giá, bồi tế, dự yến, kiểm soát danh sách quan hầu và khóa lương bổng của quan từ tam phẩm trở xuống; - Trừng Trị, chuyên giữ các việc gia cấp kỷ lục, thưởng tự, giáng phạt, cấp tuất, cho nghỉ gia hạn và làm danh sách mãn khóa thăng thưởng từ quan tứ phẩm trở xuống; - Phong Điển, giữ việc phong tặng, tâp ấm, làm cáo bằng, cấp phát tra thư và làm danh sách mãn khóa thăng thưởng; - Xứ trực lại, giữ việc viết phiếu, viết bài để trình lên, viết tinh tả phiếu nghĩ, đóng dấu vàng [63,13].
+ Bộ Hộ có 6 Thanh lại ty và 1 Trực xứ, gồm: - Kinh Trực, giữ sớ và sổ sách ở Kinh;
- Nam Kỳ, giữ giấy sớ và sổ sách ở các tỉnh từ Bình Định trở vào Nam; - Bắc Kỳ, giữ giấy sớ và sổ sách các tỉnh từ Hà Tĩnh trở ra Bắc; - Thưởng Lộc, giữ việc chi cấp lương bổng và thưởng cấp tiền lương; - Thuế Hạng, giữ nhiệm vụ về thuế sản xuất và kinh phí mua sắm đồ vật ở các địa phương; - Hộ Ấn ty và Xứ hộ trực thì giữ việc chi lương và phân phái làm việc cho các ty [64,15].
+ Bộ Lễ có 4 Thanh lại ty, gồm: - Nghi Văn, giữ lễ Gia lễ quân, giữ con dấu, tiếp nhận tấu sớ công văn trình lên đường quan, sau đó chia cho các ty phụ trách; - Nhân Tự, coi việc tế tự; - Tân Hưng, giữ việc phong thần, cất nhắc hiền tài, lập nhà học, nêu gương người hiếu hạnh và tiết nghĩa; - Thù Ứng giữ lễ bang giao và triều cống; do không có Trực xứ nên các ty của Bộ cử người thay phiên ứng trực [65,15].
+ Bộ Binh có 4 Thanh lại ty và 1 Trực xứ, gồm: - Võ Tuyển, giữ việc quan chế võ giải, phẩm trật, tuyển bổ, cấp cáo sắc, xem xét sổ quan và việc tham cứu người nào đủ niên lệ, khảo công, xét thưởng; - Kinh Kỳ, chuyên lo cấp bổ quan chức ban võ trong kinh, hầu giá vua khi tuần du, điểm duyệt, diễn tập, đồn thú, tuần phòng, phân phối và sai phái biền binh, cùng với các việc ấn triện, công nhu ở bộ đường; - Trực Tỉnh, chuyên lo cất bổ quan chức ban võ ở các tỉnh trực thuộc triều đình quản lý và các việc khảo duyệt, diễn tập sai phái biền binh; - Khảo Công, chuyên lo việc cất nhắc, thăng thưởng, xử trí, kiểm xét các ống thư ở trạm dịch và kiểm tra việc làm của các đội trưởng; - Xứ Binh Trực, lo việc viết dân phiếu bài, hầu đóng ấn vàng [66,17].
+ Bộ Hình có 4 Thanh lại ty và 1 trực xứ, gồm: - Trực Kỳ, giữ việc chương sớ, hồ sơ việc án ở Kinh sư và phủ Thừa Thiên, việc chương sớ và hồ sơ án ở các tỉnh Quảng Nam, Quảng Ngải thuộc về Tả trực kỳ và Quảng Trị, Quảng Bình thuộc về Hữu trực kỳ cũng do ty này phụ trách;
- Nam Hiến, lo hồ sơ, chương sớ việc án của các tỉnh từ Bình Định trở vào Nam kỳ; - Bắc Hiến, lo hồ sơ, chương sớ việc án của các tỉnh từ Hà Tĩnh trở ra Bắc; - Hình Ấn, giữ và kiêm việc đóng dấu; - Xứ Hình Trực, giữ việc viết phiếu, viết bài để trình lên, viết tinh tả và phiếu nghĩ [67,19].
+ Bộ Công có 4 Thanh lại ty và 1 Trực xứ, gồm: - Quy Chế, quản lý việc xem xét các kiến nghị sửa chữa lăng tẩm, thành trì, đồn lũy, đê điều, cầu đường; - Doanh Thiện, coi việc sửa chữa kiến thiết cung điện, nhà cửa, kho tàng, giải vũ; - Tu Tạo, coi việc sửa chữa thuyền; - Công Ấn ty giữ con dấu, đóng ấn; - Công Trực xứ giữ việc viết phiếu, viết bài để trình lên, viết tinh tả phiếu nghĩ [68,9].
Thứ ba, về cơ sở vật chất: năm 1827, cho dựng lại nhà làm việc (nhà Giải Vũ), đồng thời dời trụ sở của Lục bộ ra vị trí mới, “Ở bên tả trong Kinh thành, mỗi bộ làm một nhà thƣợng thƣ, nhà tả hữu tham tri, nhà tả hữu thị lang, mỗi chức một nhà; phòng ty viên ở tả hữu nhà thƣợng thƣ”
[83,623]. Tiếp đó, bàn định số tiền chi tiêu việc công hàng năm để cấp cho các Bộ/Nha “từ trước đến giờ chi tiêu việc công ở các nha đều do ty thuộc viên ứng biện” 83,640], Lục bộ đƣợc phân nhƣ sau:
“Bộ Lại 578 quan 2 tiền 24 đồng; bộ Hộ 577 quan 8 tiền 54 đồng...; bộ Lễ 528 quan 6 tiền...; bộ Binh 702 quan tiền 2 tiền...; bộ Hình 609 quan 3 tiền; bộ Công 444 quan 24 đồng” 83,640].
Thứ tƣ, về cơ cấu nhân sự và việc phân chia công vụ: cho đến năm 1831, cơ cấu nhân sự vẫn được giữa ổn định như các năm trước. Năm 1832, để dễ dàng trong việc phân nhiệm công vụ, đặc biệt là trong việc quy trách nhiệm quản lý, nhà nước phân hệ thống quan chức các cơ quan thành 4 thành phần cơ bản, áp dụng vào cơ cấu Lục bộ ta có các bộ phận với chức năng-nhiệm vụ nhƣ sau:
(1) – Thành phần Trưởng quan gồm Thượng thư và hai Tham tri, làm nhiệm vụ quản lý và chịu trách nhiệm cao nhất trong việc xử lý mọi việc
(2) – Thành phần Tá nhị gồm các Thiệm Sự, làm nhiệm vụ chuyển sức công việc và đôn đốc thi hành
(3) – Thành phần Thủ lãnh gồm các Câu kê, làm nhiệm vụ hợp đồng để giải quyết công vụ (4) – Thành phần Lại điển gồm Cai hợp, Thủ hợp, Lệnh sử ty để sai phái.
Năm 1833, vua phân chia chức trách cho nhân sự của Lục bộ nhƣ sau: “Thƣợng thƣ trông coi công việc trong bộ và Tả, Hữu tham tri, Tả, Hữu thị lang đều cùng giúp việc Thƣợng thƣ, lại có Lang trung thừa hành mọi việc trong bộ để giúp đường quan. Viên ngoại lang, Chủ sự, Tư vụ cùng hàng Bát, Cửu phẩm và Vị nhập lưu Thư lại đều thuộc vào ty Thanh lại trong bộ, những chức sự ở trong bộ đều do đường quan tùy theo công việc nặng nhẹ nhiều ít mà châm chước phân chia cho có chuyên trách” 84,917]. Trong quan chế thời Minh Mạng, Thƣợng thƣ là chức quan đứng đầu hàng văn ban, để củng cố thêm vị thế của các Thượng thư, vua lập ra chế độ “cửu khanh” trong đó người của Lục bộ chiếm 6/9 vị trí. Các chức bên dưới, ngoại trừ Lệnh sử ty là do Bộ sở quan tự quyết định, còn lại do Thượng thư các Bộ lựa chọn trong hàng ngũ quan lại ở kinh đô và địa phương những người có năng lực rồi tấu trình lên Hoàng đế phúc duyệt (nhiều khi vua cũng gia ân bằng cách tuyển bổ trực tiếp).
Thứ năm, về phẩm thứ và ban vế, triều Nguyễn quan niệm “Nhà nước đặt ra chức quan, là tùy tiện nghi mà thêm bớt, bất tất phải gò bó theo định lệ” 85,471]; nhƣng đồng thời cũng khẳng định một trật tự: “Quốc triều chia đặt quan chức, về văn chỉ có 6 Bộ, về võ chỉ có 5 phủ, sự thể rất quan trọng, còn các nha khác thì quan trọng vừa” 86,424]. Do đó, về phẩm thứ “Vị thứ trong ban ở triều đình, có quan hệ đến danh phận. Từ trước đến giờ, những thuộc viên ở bộ, viện mà cùng một phẩm hàm, thì vị thứ lấy viện Cơ mật ở trên 6 bộ, 6 bộ ở trên khoa đạo” 86,505].
Hoàn thiện về cơ cấu của các nhóm cơ quan nhà nước ở trung ương khác
Ngoài những điều chỉnh quan trọng trong cơ cấu tổ chức hành chính nhà nước thông qua việc thành lập các cơ quan nhà nước mới kể trên, cùng với những điều chỉnh trong cơ cấu hoạt động của Lục bộ, trong xu hướng điều chỉnh chung của bộ máy nhà nước triều Nguyễn những năm 1831-1840, thì ở các nhóm cơ quan phụ trách các vấn đề chuyên trách khác (bao gồm: nhóm cơ quan phụ trách giáo dục và khoa học, nhóm cơ quan phụ trách Hoàng tộc và giúp việc ở Hoàng cung, nhóm cơ quan phụ trách kho tàng và quân nhu, nhóm cơ quan phụ trách vận tải và thông tin liên lạc, nhóm cơ quan phụ trách nghi lễ và tế tự), cũng có những điều chỉnh về mặt nhân sự và cơ cấu để thích ứng với những thay đổi của bộ máy nhà nước trung ương. Tuy nhiên, những điều chỉnh này diễn ra không đồng đều. Mặt khác, bản chất của các cơ quan này làm nhóm cơ quan thiên về hỗ trợ và thường
không có nhiều vai trò trong việc điều hành quốc gia nên các điều chỉnh không nhiều và không quá quan trọng, cụ thể:
Thứ nhất, về mặt nhân sự: năm 1827, vua Minh Mạng ban hành chỉ dụ quan chế mới thay chỉ dụ năm 1804. Từ sau những điều chỉnh cơ bản trong năm này, nhân sự của các nhóm cơ quan đƣợc duy trì ổn định. Trong các năm về sau, vẫn luôn có những sự bổ sung về mặt nhân sự, nhƣng không gây ra sự xáo trộn nào đáng kể, có thể dẫn ra một số thay đổi về mặt nhân sự nhƣ sau đƣợc đề cập đến trong Hội điển và Thực lục nhƣ sau:
(1) – Thái y viên: năm 1838, đổi tên gọi thuộc viên của Thái y viện làm Thái y viện Vị nhập lưu y sinh gồm 10 người.
(2) – Trường kho (Thương trường): năm 1831, đặt thêm các chức Thị lang và Viên ngoại lang. Đến đây nhân sự của Thương trường ổn định với cơ cấu gồm: 1 Thị lang (3a) quản lãnh giữ ấn quan phòng, 1 Viên ngoại lang (5a) phụ trách chung; bên dưới có 2 Chủ sự (6a), 2 Tư vụ (7a), 8 8a Thư lại, 10 9a Thư lại và khoảng 30 Vị nhập lưu Thư lại chia nhau trông coi các kho thóc và kho tiền ở Kinh.
(3) – Mộc thương: năm 1837, nhân sự hoàn chỉnh với cơ cấu gồm: 1 Lang trung (4a), 1 Viên ngoại lang (5a), 1 Chủ sự (6a), 1 Tƣ vụ (7a), 2 Bát phẩm Thƣ lại, 2 Cửu phẩm Thƣ lại và 20 Vị nhập lưu Thư lại.
.v.v.
Thứ hai, về cơ cấu tổ chức và cơ sở vật chất: đa phần đã đƣợc điều chỉnh và bổ sung trong khoảng thời gian 1820-1830. Từ những năm 1831-1832 trở đi, nhà nước dồn lực cho tiến trình tái cơ cấu lại cơ chế vận hành nhà nước nên các nhóm cơ quan này vẫn giữ được sự ổn định như các năm trước đó, cụ thể:
(1) – Nội vụ phủ: sau một số điều chỉnh thì đến năm 1837, Phủ ổn định với 10 kho với tên gọi lần lƣợc: Kho vàng bạc, kho sa lĩnh, kho lụa nam, kho quần áo, kho pha lê, kho đồ sứ, kho gấm đoạn, kho dầu nến, kho dƣợc phẩm và kho làm trò. Phụ trách các kho là Chủ thủ và Tƣ vụ, cứ hai kho thì có một Viên ngoại lang (5a) phụ trách.
(2) – Trường kho: năm 1833, các kho giữ tiền được xác lập vào Trường kho, cũng trong năm nay cho đổi tên kho Nội tạng thành Kinh khố.
(3) – Mộc thương: đến năm 1831, nhân viên và cách thức quản lý cũng như điều hành công vụ giao về cho bộ Hộ quản lý, trước đây do bộ Công quản
(4) – Quang lộc tự: trụ sở xây dựng năm 1831, đối diện với Thái thường tự.
.v.v.