Chương 2 MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ LỢI ÍCH NHÓM
2.2.3. Kinh nghiệm kiểm soát lợi ích nhóm của một số nước trên thế giới
Ở rất nhiều nước, sự hình thành và phát triển của lợi ích nhóm được thừa nhận và có hành lang pháp lý cho hoạt động. Nhờ đó, lợi ích nhóm phát huy được tính tích cực và hạn chế được tính tiêu cực của nó.
* Lợi ích nhóm ở Mỹ
Người Mỹ có thói quen gia nhập nhóm, hội, đoàn nghiệp dư nào đó của người thân, bạn bè hay đồng nghiệp để chia sẻ thông tin hoặc chia sẻ các cơ hội đem đến việc làm phụ nhiều thu nhập, đôi khi là để tương trợ, giúp đỡ người nghèo. Từ những năm 1760, dân lao động và viên chức Bắc Mỹ đã thích tập hợp thành nhóm (có người khởi xướng) để trao đổi thông tin về các sắc thuế mới, tình hình châu Âu, chính sách của Thủ tướng Anh với các vùng thuộc địa. Số lượng các nhóm như vậy ngày càng đông, dần lan sang cả giới quý tộc và công chức cao cấp. Cụm từ “nhóm lợi ích” chính thức xuất hiện từ đầu thế kỷ XIX. Tuy vậy, về
cơ sở pháp lý, trong bản sửa đổi đầu tiên của Hiến pháp Mỹ năm 1787 đã cung cấp các cơ sở pháp lý cho cái gọi là “những nhóm lợi ích đặc biệt”. Theo đó, bất cứ một nhóm nào cũng đều có quyền yêu cầu rằng các quan điểm của họ phải được sự lắng nghe của công chúng, của các cơ quan lập pháp, hành pháp và tòa án. Đến năm 1946, Luật về nhóm gây áp lực được thông qua. Năm 1995, Quốc hội Mỹ đã biểu quyết chấp thuận một đạo luật mới quy định thể lệ hành nghề lobby (vận động hành lang), thay thế đạo luật năm 1946. Đến giữa thế kỷ XX, chỉ khoảng 1/3 dân Mỹ - đa số là giới trẻ, phụ nữ và những người thu nhập thấp - là không quan tâm đến việc tham gia vào các hội đoàn, còn 2/3 dân Mỹ là thành viên của một nhóm nghiệp dư hoặc chuyên nghiệp nào đó.
* Lợi ích nhóm ở một số nước châu Âu
Nguồn gốc nhóm lợi ích ở Anh gắn liền với sự ra đời của nghị viện nước này, tức là khoảng thế kỷ XIII. Trong khi ở Pháp, thời kỳ trước cách mạng tư sản năm 1789, các nhóm lợi ích đại diện cho quyền lợi của các tầng lớp xã hội đã ra đời dựa trên sự phát triển nhanh chóng của chủ nghĩa tư bản và ảnh hưởng của cách mạng Anh. Tuy nhiên, trong khi ở Anh, các nhóm lợi ích ngày càng nhiều, số lượng đông, quy mô lớn với những đóng góp lớn cho nền chính trị thì ở Pháp, chúng lại không được chính quyền ủng hộ mặc dù vẫn tồn tại và hoạt động. Ở Đức, từ đầu thế kỷ XIX, các đảng phái chính trị hình thành kéo theo sự xuất hiện của các nhóm lợi ích.
Các nhóm lợi ích ở Tây Âu phát triển nhanh khi Liên minh châu Âu (EU) ra đời. Những nước có nhóm lợi ích hoạt động mạnh và quy mô, đặc biệt là hoạt động vận động hành lang là Anh, Đức, Bỉ, Hà Lan, Ý, Áo, Thụy Điển… Các nước như Pháp, Tây Ban Nha, Hy Lạp, mặc dù không có quy định cho các nhóm lợi ích hoạt động nhưng trước việc một châu Âu thống nhất với nhiều lợi ích đan xen và sau những thua thiệt về lợi ích quốc gia đã phải xem xét đến các hoạt động vận động hành lang tại EU. Bỉ - nơi đóng trụ sở EU - trở thành trung tâm của các hoạt động của các nhóm lợi ích ở châu Âu. Nơi đây tập trung rất nhiều văn phòng, công ty tư vấn, cố vấn và các nhà vận động hành lang. Các nhóm lợi ích ở các nước Tây Âu đang cố gắng thâm nhập vào hoạt động của các thể chế EU, tìm cách ảnh hưởng đến các quy tắc, biện pháp hội nhập, sự phát triển và nguồn tài trợ. Bản
thân các quan chức EU cũng rất cần thông tin từ các nhóm này để nâng cao vai trò của cỏc thể chế và chớnh sỏch của mỡnh. Hiện nay, cú hơn ẵ cụng dõn cỏc nước EU tham gia các nhóm lợi ích.
2.2.3.2. Tạo hành lang pháp lý cho lợi ích nhóm hoạt động và áp dụng cơ chế công khai, minh bạch để kiểm soát lợi ích nhóm
Một trong những kinh nghiệm để kiểm soát lợi ích nhóm là thừa nhận sự phát triển của lợi ích nhóm, từ đó tạo hành lang pháp lý cho các lợi ích nhóm hoạt động. Cùng với đó là công khai, minh bạch các hoạt động để từ đó dễ hơn trong kiểm soát lợi ích nhóm là kinh nghiệm mà các nước phát triển áp dụng và đạt được kết quả tích cực.
Ở các nước đa nguyên chính trị, hoạt động của các đảng phái chính trị là hoạt động của các nhóm lợi ích. Các nhóm lợi ích được đăng ký hoạt động trong khuôn khổ của luật pháp và được pháp luật bảo vệ hoặc bị xử phạt khi vi phạm. Về cơ sở pháp lý, Hiến pháp Mỹ năm 1787 trong bản sửa đổi đầu tiên, đã cung cấp cơ sở pháp lý cho “những nhóm lợi ích đặc biệt”. Theo đó, bất cứ một nhóm nào cũng đều có quyền yêu cầu các quan điểm của họ phải được sự lắng nghe của công chúng, của các cơ quan lập pháp, hành pháp và các tòa án. Năm 1946, Luật về nhóm gây áp lực được thông qua. Năm 1995, Quốc hội Mỹ đã biểu quyết chấp thuận một đạo luật mới quy định thể lệ hành nghề vận động hành lang để thay thế đạo luật năm 1946.
Đạo luật Vận động hành lang Disclosure (1995) yêu cầu những người vận động hành lang hoặc tổ chức nào sử dụng một người vận động hành lang bắt buộc phải đăng ký với Thư ký của Thượng viện và Thư ký Hạ viện. Người vận động hành lang phải công khai một loạt các thông tin, chẳng hạn như, danh tính của họ và của các tổ chức, danh tính và địa chỉ kinh doanh của khách hàng, các vấn đề vận động (với chi tiết cụ thể bằng văn bản pháp luật) cũng như thu nhập của họ (mỗi khách hàng) và tổng chi phí vận động hành lang mỗi quý. Luật cũng yêu cầu tất cả các đăng ký và báo cáo được thực hiện phải có sẵn cho công chúng kiểm tra qua Internet ngay sau khi báo cáo được đệ trình. Về việc ngăn ngừa xung đột lợi ích, Mỹ thiết lập một hệ thống riêng biệt cho những người giữ vị trí cấp cao.
Luật pháp cũng có những quy định hạn chế đối với những người làm vận động hành lang. Ví dụ, cấm các Thượng nghị sĩ và nhân viên văn phòng Thượng
viện không được nhận quà hoặc chiêu đãi đáng giá trên 100 đô la mỗi người mỗi năm, cấm không được tham dự những chuyến đi giải trí do tư nhân đài thọ. Tuy nhiên, thể lệ về quà cáp và chiêu đãi cũng có tới 24 trường hợp ngoại lệ. Luật cũng buộc những người làm vận động hành lang mỗi năm phải báo cáo với Nhà nước hai lần về số tiền họ nhận của các công ty, nhận để làm gì và thân chủ của họ là ai; và quy định rằng, bất cứ ai được trả tiền để vận động các nhà lập pháp và các quan chức Chính phủ đều được coi là người làm vận động hành lang, nếu người ấy dùng ít nhất 20% thời gian của mình để đại diện cho thân chủ trong thời gian sáu tháng.
Để tạo vị thế và khuôn khổ pháp lý cho hoạt động của các nhóm lợi ích, luật pháp của Canada đã thiết lập quy định về vận động hành lang khá nghiêm ngặt. Theo Luật Vận động hành lang, các thành viên của Chính phủ không được phép tham gia vào các hoạt động vận động hành lang với Chính phủ Liên bang trong vòng năm năm, sau khi họ thôi giữ chức vụ. Hơn nữa, việc đăng ký của các đơn vị và cá nhân như vận động hành lang theo quy định là bắt buộc và các thông tin đăng ký được công khai.
Quy tắc ứng xử của người vận động hành lang cũng đã được triển khai để đảm bảo rằng “vận động hành lang được thực hiện có đạo đức với các tiêu chuẩn cao nhất trên quan điểm bảo tồn và nâng cao niềm tin và sự tin tưởng vào sự thanh liêm, tính khách quan và công bằng trong hoạch định chính sách của chính phủ”.
Văn phòng Ủy ban Vận động hành lang chịu trách nhiệm về việc thực hiện và củng cố cả Luật Vận động hành lang và Các quy tắc ứng xử. Các Ủy viên là đại lý độc lập của Quốc hội, bởi cả hai viện của Quốc hội nhiệm kỳ bảy năm chỉ định.
Đối với xung đột lợi ích, theo đạo luật xung đột lợi ích, tất cả các cán bộ công chức, bao gồm cả các thành viên cao cấp của chính phủ, có nhiệm vụ xác định và tránh xung đột về lợi ích có thể.
Đạo luật yêu cầu các công chức cung cấp một báo cáo mật về tài sản và nợ phải trả, trong đó có cả các hoạt động trước đây và hiện tại của họ cũng như những người có quan hệ sinh lý với họ và con cái. Nó vạch ra các quy tắc liên quan đến tài sản có thể hoặc không thể tiếp tục được quản lý trực tiếp, và cung cấp định hướng về cách thoái vốn của tài sản. Nó cũng đặt ra những hạn chế về các hoạt động bên ngoài, chấp nhận những món quà, lời mời đến các sự kiện đặc biệt
và tiếp khách, cũng như các hoạt động ngoài công việc, và đưa ra một cơ chế ứng cứu để giúp các Bộ trưởng trong việc tránh xung đột lợi ích trong việc thực hiện nhiệm vụ và chức năng chính thức của họ. Ngoài ra, có những hướng dẫn cụ thể hơn bao gồm các vấn đề quan trọng, như xử lý tốt trong việc đối phó với các hình thức lobby và các hoạt động gây quỹ chính trị cho các Bộ trưởng.
Tại Liên minh châu Âu, kể từ tháng 6 năm 2001, một bản “Đăng ký minh bạch” chung để xử lý các hoạt động vận động hành lang ở cả Ủy ban châu Âu và Nghị viện châu Âu đã được hình thành. Tất cả những người vận động hành lang, người đăng ký phải kê khai khách hàng của họ là ai và các thu nhập phát sinh từ hoạt động vận động hành lang. Trong khi việc đăng ký là không bắt buộc, Nghị viện châu Âu vẫn duy trì hệ thống của mình để đưa ra đường truyền truy cập và những người vận động hành lang không đăng ký không đủ điều kiện đi qua (Văn phòng Xúc tiến dân chủ nghị viện, 2011).
Tuy nhiên, mối quan tâm ngày càng tăng về các cuộc đàm phán phi đạo đức và bất hợp pháp giữa các thành viên của Nghị viện châu Âu và các nhóm lợi ích đặc biệt khiến Nghị viện châu Âu tăng cường quy chế đạo đức. Trong bối cảnh này, một Bộ Quy tắc ứng xử mới dành cho các thành viên của Nghị viện châu Âu đã được phê duyệt trong tháng 12 năm 2011. Bộ Quy tắc ứng xử cho các thành viên của Nghị viện châu Âu (MEP) thiết lập các yêu cầu công khai thông tin chi tiết về các lợi ích tài chính cũng như một lệnh cấm rõ ràng về việc tiếp nhận các khoản thanh toán hoặc bất kỳ loại phần thưởng nào để đổi lấy ảnh hưởng đến quyết định của Nghị viện. Bộ Quy tắc ứng xử này cũng cung cấp các quy định rõ ràng về việc nhận quà tặng (không được phép nhận quà tặng trị giá hơn 150 Euro) và về khả năng cựu thành viên của Nghị viện được làm người vận động hành lang.
Trong khi Bộ Quy tắc ứng xử được đánh giá là kiên quyết và toàn diện, thì các văn bản vẫn có một số điểm yếu, đặc biệt là liên quan đến ảnh hưởng của nhóm lợi ích (Tổ chức Minh bạch quốc tế, 2011). Ví dụ, Bộ luật không có điều khoản để ngăn chặn các thành viên Nghị viện làm công việc vận động hành lang ngay sau khi kết thúc nhiệm kỳ của mình và không yêu cầu họ lưu giữ hồ sơ của tất cả các cuộc họp quan trọng với các đại diện của các nhóm lợi ích trong giao dịch công việc của họ trước đó.
Ở các nước phát triển, ai cũng có quyền vận động hành lang nhưng phải công khai, minh bạch và đúng luật. Điều này được đảm bảo một phần chính là nhờ có hệ thống báo chí, công luận và cả cơ quan chuyên môn luôn giám sát, vạch ra những cái sai để những người đề xuất, người thẩm định và người ra quyết định có nhiều cơ sở xem xét, đánh giá vì quyền lợi chung của cả cộng đồng.
2.2.3.3. Huy động các nhóm lợi ích công cho cải cách
Đây là giải pháp mà Philippin đã áp dụng thành công. Trong thời kỳ dân chủ (1946 - 1972), nền chính trị của Philippin bị lũng đoạn bởi sự cấu kết giữa các nhóm lợi ích tư. Các nhóm này hình thành với một bên là khoảng 100 gia đình tài phiệt muốn giành đặc quyền đặc lợi, với một bên là các chính trị gia cần tiền đề mua phiếu bầu. Bị lũng đoạn, nền dân chủ non trẻ của Philippin sụp đổ, thay vào đó là nền độc tài của Marcos. Toàn bộ nhà nước lại trở thành một nhóm lợi ích khổng lồ tập trung xung quanh Marcos. Nhưng chính sự phát triển của của các nhóm lợi ích công với sự ủng hộ to lớn từ phía dân chúng đã giúp Philippin hồi sinh. Để chống lại các nhóm lợi ích tư đã cắm rễ vào từng ngóc ngách của chính quyền, các nhà cầm quyền hậu Marcos đã chủ động nâng đỡ và đưa các nhóm lợi ích công vào quá trình hoạch định chính sách, như tổ chức các “hội nghị thượng đỉnh dân tộc”, các “bàn tròn” với các đại diện của các nhóm lợi ích công. Bên cạnh đó, chính quyền còn tạo ra các hội đồng về các vấn đề xã hội và cải cách ở cấp chính phủ, trong đó có sự tham gia của các nhóm này. Kết quả là chính quyền có được sự ủng hộ rộng rãi của dân chúng để cải cách toàn diện. Từ năm 1992 - 1998, có tới 85 luật cải cách xã hội được thông qua. Mặc dù còn những di sản nặng nề của nhiều thập kỷ bị lũng đoạn bởi các nhóm lợi ích tư, Philippin vẫn được coi là một điển hình thể hiện sự ảnh hưởng to lớn, tích cực và từ dưới lên của các nhóm lợi ích công trong cải cách toàn diện. Ngày nay, có tới 14.000 tổ chức dân sự phi tôn giáo ở đất nước hơn 80 triệu dân này.
Lịch sử chính trị Mỹ cũng có những ví dụ cho thấy ảnh hưởng tích cực của các nhóm lợi ích công với chính sách. Vào cuối thập kỷ 1990, dưới sự lobby của các tập đoàn dược phẩm hùng mạnh, việc nhập khẩu thuốc theo đơn vào Mỹ rất khó khăn. Không chịu nổi giá thuốc leo thang, các cụ già vùng Đông Bắc Mỹ,
dưới sự tổ chức của các hội hưu trí, đã đi xe buýt sang Canada mua thuốc (trái phép). Phong trào bất tuân dân sự này ảnh hưởng mạnh mẽ đến chính quyền. Dù cuộc chiến pháp lý giữa các tập đoàn thuốc và người tiêu dùng còn tiếp diễn nhưng hàng loạt tiểu bang đã mặc cả với các hãng thuốc để giảm giá cho người nghèo hay nới lỏng quy định nhập khẩu thuốc.
2.2.3.4. Tạo ra “đối trọng” giữa các nhóm lợi ích để kiểm soát chúng Mỹ chính là một ví dụ trong trường hợp này. Thomas Jefferson, một trong những “nhà lập quốc” của Mỹ cho rằng, các nhóm lợi ích vận động chính quyền để bảo vệ quyền lợi của mình chính là biểu hiện của nền dân chủ tự do, chỉ cần có pháp luật minh bạch và tạo thế đối trọng giữa các nhóm. Tuy nhiên, trong một thời gian dài, chính quyền đã không theo kịp sự phát triển nhanh chóng của các nhóm lợi ích, đặc biệt là sự cấu kết giữa các tờ-rớt công nghiệp với chính giới vào đầu thế kỷ 20, khiến một nghị sĩ Mỹ phải báo động “các nhóm lợi ích này đã đạt được vị thế quyền lực tới mức có thể đe dọa chính nhà nước”. Nước Mỹ đứng trước mâu thuẫn, một mặt, phải thừa nhận tính đa dạng về lợi ích, và mặt khác, phải ngăn chặn sự lũng đoạn. Kết quả là, một mặt, họ tạo ra hàng loạt luật lệ mới bảo vệ hệ thống chính trị và các đảng phái khỏi ảnh hưởng của vận động hành lang về tài chính. Mặt khác, họ luật hóa các nhóm lợi ích, như các luật về các ủy ban hành động chính trị (PACs), về các công ty vận động hành lang. Chính sự tự do trong việc lobby (vận động hành lang) chính sách đã tạo ra rất nhiều nhóm lợi ích cạnh tranh và đối trọng lẫn nhau.
Tuy nhiên, kinh nghiệm của Mỹ cho thấy, việc này cũng dẫn tới những tác động tiêu cực. Điển hình của sự thất bại trong việc kiểm soát lợi ích nhóm ở Mỹ là sự kiện Abramoff - nhà vận động hành lang có thế lực nhất của Mỹ - đã nhận tội biển thủ, gian dối tài chính và mua chuộc khách hàng. Tạp chí Time gọi ông ta là “người đã mua cả Washington”. Trung tâm điều tra độc lập Center for Responsive Politics đã thống kê khoảng hơn 300 nghị sĩ của cả hai đảng từng nhận hối lộ từ Abramoff từ 1999. Sau vụ khủng hoảng này, hàng loạt kiến nghị cải tổ luật về các nhóm lợi ích được đưa ra. Trường hợp nước Mỹ cho thấy dù dân chủ và minh bạch là điều kiện cần để chống lại sự lũng đoạn của các nhóm lợi ích