CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.1. Khái quát về phân cấp quản lý của chính quyền địa phương
2.1.1. Một số khái niệm
Phân cấp là một nội dung quan trọng trong QLNN ở cả Việt Nam và các quốc gia trên thế giới. Mỗi quốc gia có chính sách và quy định về phân cấp khác nhau. Tại Việt Nam, phân cấp quản lý được cải cách liên tục theo xu hướng chuyển giao dần thẩm quyền từ CQTW xuống CQĐP nhằm nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của CQĐP cũng như giảm thiểu vấn đề tập trung quyền lực vào CQTW.
Philip Mawhood (1983) và Brian Smith (1985) cho rằng phân cấp là bất kỳ hành động nào trong đó một CQTW chính thức nhượng quyền cho các chủ thể và các tổ chức ở cấp thấp hơn trong một hệ thống phân cấp chính trị và hành chính - lãnh thổ.
Ribot (2002) cho rằng phân cấp hay phân cấp hành chính là những hoạt động liên quan đến việc chuyển giao quyền lực cho các cấp CQĐP của CQTW. Các cơ quan nhà nước có trách nhiệm cao hơn được chỉ định mở rộng hành chính ĐP của cơ quan TW, các cơ quan này có thể có một số trách nhiệm thấp hơn trong nhiệm vụ nhưng nhiệm vụ chính thuộc về CQTW (Arun Agrawal, 1999; James Manor, 2000; Wo Oyugi, 2000). Nói chung, quyền hạn của các đơn vị phân cấp được ủy quyền bởi các bộ giám sát.
Hiện nay, có một số quan niệm khác nhau xung quanh khái niệm phân cấp.
Theo một số tác giả, phân cấp chính là phân quyền giữa CQTW và CQĐP (Nguyễn Cửu Việt, 1997). Phân cấp là sự chuyển giao quyền lực quản lý xuống các cấp dưới để thực hiện cho sát dân và sát tình hình thực tiễn, đồng thời, để giảm bớt khối lượng công việc cho cấp trên (Tô Tử Hạ, 2003.)
Quan niệm khác cho rằng, phân cấp có thể theo hai hướng: theo chiều ngang là sự phân chia căn cứ vào sự khác nhau của các công việc của một cấp; theo chiều dọc là sự phân chia theo cơ cấu thứ bậc công việc giữa các cấp khác nhau (Đoàn Trọng Truyến, 1997).
Dưới góc độ ngôn ngữ, “cấp” được hiểu là loại hạng trong một hệ thống (xếp theo trình độ cao thấp, trên dưới) (Hoàng Phê, 1993). Từ đó, phân cấp quản lý được cắt nghĩa là giao bớt một phần quyền quản lý cho cấp dưới, quy định nhiệm vụ và quyền hạn cho mỗi cấp.
Có thể thấy điểm chung từ các quan niệm về phân cấp là: (i) chuyển giao thẩm quyền cho cấp dưới; (ii) xác định thẩm quyền của mỗi cấp trong đó. Vì vậy, trong luận án, khái niệm phân cấp QLNN được hiểu như sau:
Phân cấp QLNN là sự phân định thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp chính quyền trên cơ sở bảo đảm sự phù hợp giữa khối lượng và tính chất thẩm quyền với năng lực và điều kiện thực tế của từng cấp nhằm tăng cường chất lượng, hiệu lực và hiệu quả của hoạt động QLNN.
Trên thực tế, ở các nước, vấn đề phân cấp được thực hiện trên nhiều lĩnh vực, tuy nhiên luận án chỉ đề cập tới các lĩnh vực phân cấp lớn, chi phối các lĩnh vực khác là: phân cấp chính trị, phân cấp hành chính, phân cấp NS.
Phân cấp chính trị: Là xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ, cơ chế vận hành giữa các bộ phận trong hệ thống chính trị. Hệ thống chính trị là một chỉnh thể các tổ chức chính trị hợp pháp trong xã hội, bao gồm các Đảng chính trị, Nhà nước và các tổ chức chính trị - xã hội được liên kết với nhau trong một hệ thống cấu trúc, chức năng với các cơ chế vận hành và mối quan hệ giữa chúng nhằm thực thi quyền lực chính trị.
Hệ thống chính trị của bất kỳ chế độ, xã hội nào cũng là hệ thống tổ chức phân bổ và thực thi quyền lực chính trị của các chủ thể, lực lượng trong xã hội.
Chẳng hạn, bên cạnh chủ thể nắm giữ và thực thi quyền lực nhà nước, còn có các chủ thể khác tham gia, tác động đến việc thực thi quyền lực nhà nước theo những cách thức nhất định, nhằm đảm bảo quyền và lợi ích của mình trong xã hội.
Mô hình tổ chức của hệ thống chính trị Việt Nam hiện nay với thể chế một đảng cầm quyền duy nhất và quyền lực nhà nước là thống nhất, đó là: Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng lãnh đạo nhà nước và xã hội; Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp.
Phân cấp hành chính: Là sự phân chia các đơn vị hành chính của quốc gia thành từng tầng, cấp theo chiều dọc. Theo đó, cấp hành chính ở trên (cấp trên) sẽ có quyền quyết định cao hơn, bắt buộc đối với cấp hành chính ở dưới (cấp dưới). Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm.
Phân cấp hành chính giữa CQTW và CQĐP có liên quan chặt chẽ đến cơ cấu chính trị của một quốc gia, phụ thuộc vào hình thức nhà nước và nguyên tắc tổ chức quyền lực nhà nước trong mô hình nhà nước tương ứng. Nhà nước có thể là nhà nước liên bang hay nhà nước đơn nhất. Đặc trưng của mô hình nhà nước đơn nhất là quyền lực nhà nước được tập trung, thống nhất; nhà nước là chủ thể duy nhất mang chủ quyền quốc gia và các cơ quan nhà nước được tổ chức theo thứ bậc và hoạt động theo trật tự hiến định, luật định.
Phân cấp hành chính phản ánh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền theo chiều dọc (theo hành chính – lãnh thổ) và theo chiều ngang (theo chức năng) (Phạm Hồng Thái, 2011). Phân cấp theo chiều dọc (theo hành chính – lãnh thổ) thực chất là sự xác định, phân chia các đơn vị hành chính, các cấp hành chính, lãnh thổ và xác
định, phân định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm (thẩm quyền) cho mỗi cấp hành chính lãnh thổ, mỗi cơ quan, đơn vị hành chính trong toàn bộ bộ máy hành pháp, hành chính bằng các quyết định hành chính cho phù hợp với đặc điểm kinh tế, xã hội, văn hóa.. của đất nước và các ĐP. Phân cấp theo chiều ngang là sự điều chỉnh, chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) giữa các cấp hành chính và giữa các cơ quan, đơn vị hành chính các cấp cho phù hợp với yêu cầu của thực tiễn. Trong đó, chủ yếu là chuyển giao một số thẩm quyền từ Chính phủ, các bộ, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên cho CQĐP hay cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới bằng các văn bản luật.
Phân cấp NS: Liên quan đến việc chuyển giao trách nhiệm thu - chi từ CQTW cho các chính quyền cấp dưới. Phân cấp quản lý NSNN là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Hệ thống chính quyền nhà nước được tổ chức thành nhiều cấp và mỗi cấp đều được phân giao những nhiệm vụ nhất định. Để thực hiện những nhiệm vụ đó, mỗi cấp lại được giao những quyền hạn cụ thể về nhân sự, kinh tế, hành chính và NS. Mặc dù mỗi cấp chính quyền (cấp TW, cấp ĐP) đều có NS riêng của mình, được thông qua theo những quy định của hiến pháp và pháp luật, tuy nhiên vấn đề quan trọng là làm thế nào giải quyết được sự mất cân đối tài chính trong phân cấp NS. Tình trạng mất cân đối tài chính trong phân cấp NS bao gồm mất cân đối dọc và mất cân đối ngang. Mất cân đối dọc giữa CQTW và CQĐP là do tình trạng không tương xứng giữa nhiệm vụ thu và nhiệm vụ chi, hầu hết những khoản thu lớn đầu được giao cho CQTW, dẫn đến khoảng cách tài chính cho CQĐP với trách nhiệm chi NS ngày càng tăng. Mất cân đối ngang xảy ra giữa các đơn vị CQĐP tại cùng một cấp xuất phát từ những khác biệt trong thu NS, có nguyên nhân từ chênh lệch về trình độ phát triển kinh tế và doanh thu thuế giữa các ĐP khác nhau trong cùng một nước.
2.1.1.2. Chính quyền địa phương
Để tổ chức quyền lực nhà nước tại ĐP, mọi quốc gia đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức cơ quan quản lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa TW và ĐP nhằm thực hiện chính sách của nhà nước tại ĐP và quản lý ĐP.
Trên thế giới có nhiều cách tổ chức cơ quan quản lý ĐP và cũng có nhiều tên gọi khác nhau về các cơ quan đó.
ĐP là vùng, khu vực trong quan hệ với TW và cả nước, là một phần của lãnh thổ quốc gia. Nhà nước là thiết chế gắn liền với lãnh thổ quốc gia nên CQĐP là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức ở ĐP thực hiện quản lý, điều hành công việc nhà nước ở ĐP. Về bản chất, CQĐP được sử dụng để chỉ những thiết chế được thành lập để quản lý, điều hành trên một đơn vị lãnh thổ nhất định. Những thiết chế
đó có thể là thiết chế quyền lực nhà nước hay quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở ĐP tùy theo hình thức chính thể nhà nước, cách thức quản lý xã hội của nhà nước ở từng quốc gia. Vì vậy, CQĐP có thể được hình thành trên cơ sở: (i) Đơn vị lãnh thổ - dân cư tự nhiên (thiết chế quyền lực của cộng đồng lãnh thổ ở ĐP) như làng, bản thôn xóm (với nông thôn) và thị trấn, thị xã, thành phố (đối với thành thị); hoặc (ii) Đơn vị hành chính lãnh thổ, hình thành do nhu cầu quản lý của nhà nước chứ không phải nhu cầu sinh sống tự nhiên của người dân. Để phục vụ mục đích triển khai công việc hành chính nhà nước ở ĐP, nhà nước thường chia lãnh thổ quốc gia thành các loại đơn vị lãnh thổ khác nhau trên đó có bộ phận dân cư nhất định và thiết lập ở đó các thiết chế nhà nước cần thiết để tổ chức thực hiện công việc hành chính trên địa bàn.
Ở những nước phát triển, CQĐP, thường là chính quyền cấp cơ sở, theo đơn vị lãnh thổ dân cư tự nhiên, được tổ chức theo hình thức tự quản, nghĩa là CQĐP do dân bầu theo hình thức phổ thông đầu phiếu, được trao quyền tự chủ, tự quyết các vấn đề của ĐP mình, có tài sản, có NS riêng và phải chịu trách nhiệm trước dân cư và cơ quan đại diện dân cư ĐP.
Ở một số nước đang phát triển, CQĐP, thường được coi là tất cả các cấp chính quyền bên dưới, là cơ quan trực thuộc CQTW, có nhiệm vụ phục tùng, thực thi mệnh lệnh của CQTW nhằm đảm bảo lợi ích chung của đất nước.
Như vậy, có thể hiểu, CQĐP là những thiết chế nhà nước hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ ĐP, có tư cách quyền lực công, được thành lập một cách hợp hiến, hợp pháp để quản lý điều hành mọi mặt đời sống, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội trên một đơn vị hành chính - lãnh thổ của một quốc gia, trong giới hạn thẩm quyền, cách thức, thủ tục do pháp luật quy định. Có nước coi tất cả các cấp chính quyền bên dưới đều là CQĐP, trong khi một số nước lại chia chính quyền cấp dưới thành: (i) Chính quyền cấp trung gian (vùng, tỉnh hay quận) và (ii) CQĐP (cấp thành phố tự quản và cấp xã, phường).