CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.3. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
2.3.3. Mục tiêu và nguyên tắc phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
2.3.3.1. Mục tiêu phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương Thứ nhất, nâng cao hiệu quả ĐTC
Hiệu quả ĐTC là phạm trù kinh tế biểu hiện quan hệ so sánh giữa kết quả đạt được của ĐTC với các chi phí bỏ ra để có kết quả đó trong một thời kỳ nhất định. Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP góp phần nâng cao hiệu quả ĐTC được thể hiện trên các khía cạnh sau:
Một là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp đạt mục tiêu KT - XH của ĐP. Các cấp CQĐP là những người gần người dân ĐP, dễ tiếp cận với mong muốn, nguyện vọng của người dân ĐP, đồng thời cũng nắm rõ đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội của ĐP để từ đó quyết định và quản lý chương trình, DA ĐTC phù hợp nhất nguyện vọng của người dân ĐP và nhu cầu thực tiễn phát triển KT - XH của ĐP. Từ đó tạo ra các chương trình, DA có tính chất lan tỏa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế và giải quyết các vấn đề xã hội, môi trường.
Hai là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp giảm chi phí thực hiện ĐTC.
Chi phí thực hiện ĐTC là biểu hiện bằng tiền của hao phí về lao động sống và lao động vật hóa bỏ ra trong quá trình thực hiện ĐTC. Định lý phi tập trung hóa của Oates cho rằng mỗi dịch vụ công phải do các cơ quan có thẩm quyền kiểm soát đối với một khu vực địa lý tối thiểu cung cấp để khu vực này có thể tiếp nhận các lợi ích và chi phí của khu vực đó. Theo đó, ĐTC nên được thực hiện bởi các cấp CQĐP. Lý do là chương trình, DA ĐTC thường được xây dựng ngay trên địa bàn ĐP và các cấp CQĐP có những thuận lợi về nguồn nhân công lao động của ĐP, nguồn nguyên liệu sẵn có… từ đó có thể triển khai những chương trình, DA ĐTC với chi phí thấp hơn tương đối (WB, 2005). Bên cạnh đó, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp giảm các chi phí không chính thức trong ĐTC, chủ yếu là tham ô,
tham nhũng trong ĐTC bởi phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP luôn gắn với minh bạch thông tin quản lý ĐTC và trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền.
Thứ hai, phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý ĐTC
Tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý ĐTC được hiểu là CQĐP được tự mình có quyền và có thể kiểm soát được hoạt động quản lý ĐTC của mình. Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP góp phần phát huy tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trên khía cạnh sau:
Một là, thông qua phân cấp quản lý ĐTC, kế hoạch ĐTC sẽ được xây dựng dựa trên nhu cầu của ĐP. Kế hoạch ĐTC được xây dựng trên nhu cầu của cấp trên sẽ dẫn đến tình trạng CQĐP bị động, phụ thuộc vào CQTW trong quyết định ĐTC cũng như tổ chức thực hiện ĐTC. Thông qua phân cấp quản lý ĐTC, thẩm quyền xây dựng kế hoạch ĐTC được trao cho các cấp CQĐP. CQĐP hiểu nhu cầu phát triển KT-XH của ĐP nên quyết định ĐTC phù hợp và năng động, sáng tạo trong sắp xếp thứ tự ưu tiên các chương trình, DA ĐTC đó nhằm đạt mục tiêu phát triển KT-XH của ĐP.
Hai là, thông qua phân cấp quản lý ĐTC, kế hoạch NS cho ĐTC được xây dựng dựa trên nguồn lực tài chính có sẵn của ĐP. Kế hoạch NS cho ĐTC có vai trò quan trọng trong việc xây dựng kế hoạch ĐTC và phân bổ kế hoạch vốn ĐTC trong triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC của ĐP. Kế hoạch NS cho ĐTC được xây dựng dựa trên các nguồn lực tài chính của CQTW hoặc các nguồn đi vay sẽ dẫn đến sự phụ thuộc vào CQTW và các nguồn lực bên ngoài. Từ đó ảnh hưởng đến sự năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý ĐTC. Trong khi đó, thông qua phân cấp quản lý ĐTC, CQĐP có thẩm quyền xây dựng kế hoạch NS cho ĐTC, tự cân đối NS cho ĐTC, đưa ra các định mức, tiêu chí, nguyên tắc phân bổ NS cho ĐTC, từ đó chủ động hơn trong việc phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC. Do đó, sẽ làm tăng tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong xây dựng kế hoạch ĐTC và triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC.
Thứ ba, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân ĐP và góp phần phát triển KT - XH của ĐP
Phát triển KT - XH là quá trình tăng tiến về mọi mặt của nền kinh tế trong một thời gian nhất định, bao hàm sự tăng về quy mô sản lượng, sự tiến bộ về kinh tế và sự tiến bộ về xã hội. Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân và góp phần phát triển KT - XH của ĐP trên khía cạnh:
Một là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp phát huy vai trò, tiếng nói của người dân ĐP trong các quyết định quản lý ĐTC. CQĐP do người dân bầu ra và ở gần người dân ĐP hơn nên có thông tin tốt hơn về nhu cầu và ý nguyện của người dân. Đồng thời, vì người dân ở gần các cấp CQĐP nên tiếng nói của họ cũng được chính quyền đó cảm nhận một cách nhanh chóng và rõ ràng hơn. Vì vậy, CQĐP có thể đáp ứng nhanh
hơn và hiệu quả hơn trước các nhu cầu của người dân thông qua ĐTC. Từ đó nhiều chương trình, DA ĐTC được quyết định phù hợp với nhu cầu của người dân ĐP.
Hai là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của ĐP. Thông qua phân cấp quản lý ĐTC, các cấp CQĐP có thể thực hiện các chương trình, DA về cơ sở hạ tầng được xây dựng đòi hỏi vốn lớn như sân bay, cảng biển, đường liên tỉnh, đường cao tốc… Những chương trình, DA ĐTC này có ảnh hưởng rất lớn đến môi trường đô thị, phát triển công nghiệp và thương mại quốc tế.
Cơ sở hạ tầng của ĐP ngày càng được hoàn thiện, tạo đà cho lưu thông hàng hóa, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế của ĐP.
Ba là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP giúp thực hiện tiến bộ xã hội. Bên cạnh các chương trình, DA về cơ sở hạ tầng, thông qua phân cấp quản lý ĐTC, các chương trình, DA có ảnh hưởng ngoại ứng tích cực mà vốn dĩ tư nhân không thực hiện vì không tìm kiếm được lợi nhuận cũng được thực hiện như các chương trình, DA trong lĩnh vực y tế, giáo dục, môi trường… Những chương trình, DA có ảnh hưởng ngoại ứng tích cực này tác động đến sự tiến bộ của xã hội trên phương diện nâng cao sức khỏe, tăng cường giáo dục, cải thiện môi trường sống.
2.3.3.2. Nguyên tắc phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương Thứ nhất, gắn liền với phân cấp quản lý ĐTC giữa CQTW và CQĐP
Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP không tách rời, thậm chí có mối quan hệ mật thiết với phân cấp quản lý ĐTC giữa CQTW và CQĐP. Thể hiện trên khía cạnh, CQĐP chỉ thực hiện được phân cấp quản lý ĐTC cho chính quyền cấp thấp hơn khi đã được xác định thẩm quyền quản lý của CQĐP và phân định thẩm quyền quản lý ĐTC giữa CQTW và CQĐP. Do đó, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP phải được đặt trong mối tương quan chặt chẽ với phân cấp quản lý ĐTC giữa CQTW và CQĐP. Cần phải xác định rõ thẩm quyền quyết định, thẩm quyền tổ chức thực hiện quản lý ĐTC cũng như thẩm quyền quyết định NS cho ĐTC giũa CQTW và CQĐP. Những thẩm quyền nói trên cần phải được thể hiện chi tiết trong các văn bản pháp luật, từ đó làm căn cứ để CQĐP thực hiện phân cấp quản lý ĐTC cho các cấp chính quyền thấp hơn.
Thứ hai, nguyên tắc tập trung, dân chủ
Tập trung và dân chủ là hai mặt của một thể thống nhất. Tập trung nhằm đạt hiệu quả tổng thể cao nhất; tránh sự phân tán, rối loạn và triệt tiêu sức mạnh chung.
Nhưng nếu tập trung quá sẽ dẫn đến chuyên quyền, độc đoán, không phát huy được sự sáng tạo của cấp dưới, do đó cần thiết phải thực hiện dân chủ. Dân chủ thể hiện sự tôn trọng quyền chủ động sáng tạo của tập thể và cá nhân người lao động trong các hoạt động của đời sống xã hội. Tập trung là điều kiện để phát huy dân chủ, mặt khác dân chủ phải đi liền với sự quản lý tập trung thống nhất; dân chủ phải có mục đích và định hướng.
Nguyên tắc tập trung dân chủ trong phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP được hiểu trên khía cạnh CQĐP cấp trên giữ vai trò quản lý ĐTC thống nhất từ trên xuống
dưới thông qua ban hành chính sách, pháp luật, các chiến lược phát triển KT - XH, chiến lược, quy hoạch phát triển các ngành. Đó là nền tảng để CQĐP cấp thấp hơn thực hiện các quyết định và quản lý ĐTC. Đồng thời, CQĐP cấp trên cần tạo cho CQĐP cấp dưới quyền độc lập, tự chủ tương đối trong quyết định ĐTC, quản lý quy trình thực hiện ĐTC và quản lý NS trong ĐTC sẽ giúp cho ĐP chủ động và tích cực phát huy trách nhiệm trong quản lý ĐTC, đáp ứng nhu cầu phát triển KT - XH của ĐP.
Thứ ba, tăng cường các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP Tăng cường các điều kiện thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP nhằm nâng cao tính năng động, sáng tạo, tự chủ, tự chịu trách nhiệm của CQĐP trong quản lý ĐTC cũng như nâng cao hiệu quả ĐTC. ĐTC thường là những chương trình, DA đòi hỏi vốn lớn, thời gian kéo dài. Nếu CQĐP không có đủ nguồn lực NS sẽ không đảm bảo phân bổ vốn ĐTC kịp thời. Đồng thời, CQĐP được trao thẩm quyền quyết định ĐTC và tổ chức thực hiện ĐTC nhưng nếu không gắn liền với những cơ chế công khai minh bạch, trách nhiệm giải trình sẽ dẫn đến những biểu hiện tiêu cực trong quản lý ĐTC như tham nhũng, xây dựng kế hoạch ĐTC dàn trải, ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC. Do đó, phân định thẩm quyền quản lý ĐTC giữa các cấp CQĐP cần đảm bảo tăng cường cơ chế để người dân được nói lên tiếng nói của mình; tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm báo cáo và chịu trách nhiệm về những nhiệm vụ quản lý ĐTC của các cấp CQĐP trước người dân ĐP (chủ sở hữu) và giải trình với CQĐP cấp trên; phân định rõ ràng thầm quyền quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi NS càng được nâng cao thì hiệu quả ĐTC được cải thiện và những biểu hiện tiêu cực trong quản lý ĐTC sẽ dễ được kiểm soát.
Thứ tư, đảm bảo cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu, nghiêm minh
Kiểm tra, giám sát là hoạt động được thực hiện nhằm phát hiện những hành vi, biểu hiện sai trái, vi phạm pháp luật để có những biện pháp xử lý phù hợp, kịp thời.
Phân cấp quản lý ĐTC phải đảm bảo cơ chế kiểm tra, giám sát của các cấp CQĐP và giám sát của người dân và các tổ chức xã hội dân sự để đảm bảo các thẩm quyền quản lý ĐTC được thực hiện một cách nghiêm túc, đúng quy định pháp luật, kịp thời phát hiện những hành vi, biểu hiện sai trái, vi phạm pháp luật trong quản lý để có những biện pháp xử lý phù hợp, kịp thời. Đồng thời thông qua kiểm tra, giám sát giúp các cơ quan có thẩm quyền phát hiện ra những quy định không phù hợp trong phân cấp quản lý để kịp thời điều chỉnh, sửa đổi để phân cấp quản lý đảm bảo tính hiệu lực, hiệu quả.