CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.3. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
2.3.2. Cơ sở khách quan và điều kiện thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
2.3.2.1. Cơ sở khách quan của phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương Thứ nhất, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP xuất phát từ vai trò quản lý ĐTC của CQĐP
ĐTC thuộc sở hữu toàn dân. Mọi người dân có quyền sở hữu đối với ĐTC.
Tuy nhiên, không thể xác định cụ thể ai là đồng sở hữu, có bao nhiêu đồng sở hữu và không phải toàn dân thực hiện quyền quản lý ĐTC. Trong khi đó, chủ thể thực hiện quyền quản lý đối với ĐTC là người đứng đầu các cơ quan quản lý ĐTC.
Sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền quản lý ĐTC đã mang đến các hệ lụy bao gồm lựa chọn bất lợi và rủi ro đạo đức. Khi người dân giao quyền quản lý cho người đứng đầu các cơ quan quản lý, họ sẽ không trực tiếp quản lý ĐTC, do đó họ sẽ nắm ít thông tin hơn người đứng đầu các cơ quan quản lý ĐTC. Trong khi đó, người đứng đầu cơ quan quản lý ĐTC có thể theo đuổi mục tiêu không giống mới mục tiêu của người dân. Kết quả là vì có ít thông tin hơn nên người dân khó đánh giá hay khuyến khích ĐTC, các quyết định và quản lý ĐTC không phù hợp với mong muốn, nguyện vọng của người dân – lựa chọn bất lợi xảy ra. Trên một khía cạnh khác, lương của người đứng đầu cơ quan quản lý đối với ĐTC thường ít phụ thuộc vào những nỗ lực của họ để đạt mục tiêu ĐTC của người dân. Do đó, người đứng đầu các cơ quan quản lý đối với ĐTC ít có động cơ để cố gắng đạt được mục tiêu này.
Nhằm khắc phục những tổn thất do sự tách biệt này gây ra, giải pháp đơn giản nhất là làm thế nào để người dân có thể tiếp cận thông tin về ĐTC nhanh chóng, đầy đủ hơn. Giải pháp này được thực hiện thông qua việc phân định thẩm quyền quản lý ĐTC giữa các cấp CQĐP. CQĐP là thiết chế nhà nước hay thiết chế tự quản của cộng đồng lãnh thổ ĐP, ở gần người dân ĐP hơn nên có thông tin tốt hơn về nhu cầu và ý nguyện của người dân, đồng thời thấu hiểu hơn những điều kiện đặc thù của ĐP. Vì vậy, CQĐP có thể đáp ứng nhanh hơn và hiệu quả hơn trước các yêu cầu của người dân, và do vậy thích hợp hơn trong việc ra các quyết định, tổ chức thực hiện và phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC nhằm đáp ứng lợi ích thực tế của người dân ĐP (Shah 2004, WB 2005). Ở chiều ngược lại, vì người dân ở gần các cấp CQĐP nên tiếng nói của họ cũng được chính quyền đó cảm nhận một cách nhanh chóng và rõ ràng hơn.
Thứ hai, phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương xuất phát từ vấn đề hiệu quả đầu tư công
Lý thuyết chi phí giao dịch của Oliver Williamson (1993) đã chỉ ra rằng muốn các hoạt động có hiệu suất cao hơn cần làm giảm chi phí giao dịch. Lý thuyết này cũng đúng với ĐTC với ý nghĩa là ĐTC sẽ giảm chi phí hơn nếu thẩm quyền quản lý ĐTC được phân định giữa các cấp CQĐP.
Các cấp CQĐP có những thuận lợi trong mức độ sẵn có của nguyên vật liệu, chi phí giá nhân công ĐP… thì có thể thực hiện những chương trình, DA ĐTC chi phí thấp hơn tương đối so với các cấp khác (WB, 2005). Thêm vào đó, do khoảng cách địa lý gần với các chương trình, DA ĐTC do các chương trình, DA ĐTC thường được thực hiện trên địa bàn ĐP, các cấp CQĐP gần với các chương trình, DA ĐTC nên có thể triển khai kiểm tra, giám sát thường xuyên, liên tục, kịp thời để phát hiện những vấn đề trong tiến độ, chất lượng các chương trình, DA ĐTC.
2.2.2.2. Điều kiện thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP là xu thế tất yếu khách quan. Một là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP nhằm khắc phục những hệ lụy do sự tách biệt giữa quyền sở hữu và quyền quản lý trong ĐTC. Hai là, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP nhằm đảm bảo tiến độ, chất lượng và chi phí thực hiện ĐTC, nâng cao hiệu quả ĐTC nhờ những lợi thế của các cấp CQĐP trong quản lý ĐTC. Trên cơ sở đó, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP phải đảm bảo điều kiện thực hiện nhất định. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, vai trò của người dân ĐP
Người dân là tập hợp những người thuộc mọi tầng lớp, giai cấp cùng sinh sống trong một vị trí địa lý nhất định. Với tư cách là chủ sở hữu đối với ĐTC, người dân ĐP có quyền nói lên tiếng nói của mình đối với các hoạt động quản lý ĐTC nhằm hướng đảm bảo lợi ích của mình và phát triển KT – XH của ĐP. Cơ chế để người dân có thể nói lên quan điểm của mình khá đa dạng. Trong đó, phổ biến là thông qua các đại biểu dân cử hoặc thông qua các tổ chức xã hội dân sự.
Đại biểu dân cử do dân bầu ra, đại diện cho quyền lợi của người dân trong các thiết chế hoặc tổ chức xã hội. Đại biểu dân cử có vai trò quan trọng trong đại diện người dân ĐP để chất vấn, buộc các cơ quan nhà nước phải trả lời những vấn đề liên quan đến quản lý ĐTC mà người dân quan tâm cũng như việc sử dụng các nguồn lực của nhân dân trao cho nhà nước thông qua thuế.
Tổ chức xã hội dân sự là tổ chức của những người hoạt động phi nhà nước không nhằm mục tiêu lợi nhuận cũng như tìm kiếm quyền lực quản lý (UNDP, 2006).
Các tổ chức xã hội dân sự đoàn kết mọi người nhằm thúc đẩy các mục tiêu và lợi ích chung. Các tổ chức này hiện diện trong đời sống công cộng, đại diện thể hiện lợi ích và giá trị của thành viên của mình hoặc của những người khác. Các tổ chức xã hội dân sự bao gồm các tổ chức quần chúng (Mặt trận Tổ quốc, Hội Phụ nữ, Hội nông dân…);
hiệp hội; các tổ chức không yêu cầu thành viên (Quỹ từ thiện, Trung tâm bảo trợ xã hội…) và các tổ chức dựa vào cộng đồng (VUFO, 2006). Các tổ chức xã hội dân sự có vai trò quan trọng trong việc phản ánh các vấn đề quản lý ĐTC như thông qua truyền thống đại chúng và tạo nên dư luận công đối với vấn đề nào đó để thu hút sự chú ý của công chúng và các cơ quan hoạch định chính sách, thực hiện vận động chính sách (theo nghĩa tích cực), đối thoại trực tiếp, tương tác với các cơ quan hoạch định chính sách...
Phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP gắn liền với việc thiết lập các cơ chế có hiệu lực liên quan đến các đại biểu dân cử cũng như các tổ chức xã hội dân sự để người dân ĐP truyền đạt ý nguyện và các ưu tiên của mình tới CQĐP để từ đó các cấp CQĐP có thể thực hiện quản lý ĐTC đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân ĐP. Điều này, cùng với yêu cầu về minh bạch thông tin và trách nhiệm giải trình sẽ khuyến khích người dân tích cực tham gia vào toàn bộ quá trình quản lý ĐTC để bảo vệ lợi ích của mình và của cộng đồng.
Thứ hai, minh bạch thông tin.
Minh bạch thông tin quản lý ĐTC được hiểu là công bố chính xác, công khai, rõ ràng, đầy đủ, kịp thời các thông tin về quản lý ĐTC. Trong phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP, minh bạch thông tin quản lý ĐTC là điều kiện quan trọng. Trên thực tế, nhiều người dân không có đủ thông tin về hoạt động quản lý ĐTC của các cấp CQĐP. Đây là lý do khiến người dân ĐP không thể tham gia kiểm soát các hoạt động quản lý ĐTC của CQĐP cũng như kiểm soát việc thực hiện trách nhiệm báo cáo của CQĐP về hoạt động quản lý ĐTC của mình với tư cách là chủ sở hữu ĐTC.
Bên cạnh đó, trong nền kinh tế thị trường, người dân ĐP mong muốn tiếp cận được đến các thông tin quản lý ĐTC của CQĐP các cấp để có thể giúp CQĐP các cấp đưa ra các quyết định đúng đắn, hợp lý, giảm được chi phí cơ hội không cần thiết. Nếu không minh bạch thông tin, người dân ĐP không thể tham gia đóng góp ý kiến về quản lý ĐTC dễ dẫn đến tình trạng CQĐP quản lý ĐTC dựa trên ý chí chủ quan, tham vọng quản lý mà không sát với nhu cầu của người dân ĐP, người dân cản trở hoặc không sử dụng các công trình, DA ĐTC đó.
Thứ ba, trách nhiệm giải trình
Các chương trình, DA ĐTC thường là những chương trình, DA có thời gian kéo dài, đòi hỏi vốn lớn, tiềm ẩn những nguy cơ lớn về tham nhũng, thất thoát nguồn lực ĐTC, chậm tiến độ cũng như chất lượng và chi phí thực hiện công trình, DA. Do đó, phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP đòi hỏi phải gắn liền với trách nhiệm giải trình của các cấp CQĐP trong quản lý ĐTC.
Trách nhiệm giải trình là việc cung cấp, giải thích, làm rõ các thông tin về thực hiện quyền hạn, trách nhiệm quản lý ĐTC và chịu trách nhiệm trong việc thực hiện quyền hạn, trách nhiệm đó (Võ Kim Sơn, 2011). Trách nhiệm giải trình bao gồm hai yếu tố: khả năng giải đáp và chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra. Theo đó, khả năng giải đáp là việc yêu cầu các cấp CQĐP phải có khả năng giải đáp theo định kỳ những vấn đề liên quan đến việc các cấp CQĐP đã sử dụng thẩm quyền của mình như thế nào, những nguồn lực được sử dụng vào đâu và với các nguồn lực đó đã đạt được kết quả gì (Hà Ngọc Anh, 2020). Chịu trách nhiệm về hậu quả xảy ra phản ánh nhu cầu về việc phải có thể dự đoán được những hậu quả, không nhất thiết mang tính trừng pháp, không nhất thiết phải tính bằng tiền và không nhằm vào cá nhân cụ thể (Hà Ngọc Anh, 2020). Các cấp CQĐP phải chịu trách nhiệm cả về sử dụng thẩm quyền, cả về việc sử dụng nguồn lực công và giải trình kết quả thu được nên trách nhiệm giải trình của các cấp CQĐP trong phân cấp quản lý ĐTC bao gồm trách nhiệm giải trình về việc quản lý ĐTC đối với cấp trên về việc tuân thủ các chính sách, pháp luật do cấp trên ban hành và đối với người dân ĐP - đối tượng chịu tác động về chất lượng phục vụ của mình. Khi các khiếu kiện, khiếu nại của người dân về ĐTC được giải đáp thỏa đáng, người dân sẽ có niềm tin vào các cấp chính quyền, ủng hộ các quyết định quản lý ĐTC. Từ đó phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP sẽ đạt được tính hiệu quả. Ngược lại, nếu thiếu những cơ chế đảm bảo trách nhiệm giải trình thì việc đưa các cấp CQĐP đến
gần người dân một mặt không đảm bảo nó sẽ phục vụ người dân tốt hơn, mặt khác lại đưa nó ra xa khỏi tầm quản lý của cấp trên.
Thứ tư, nguồn lực NS
ĐTC là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, DA nhằm mục tiêu KT - XH. Các chương trình, DA ĐTC thường là những DA đòi hỏi vốn lớn, thời gian kéo dài. Trong khi đó, phần lớn nguồn vốn ĐTC đến từ NS. Do đó, nguồn lực NS là điều kiện quan trọng để các cấp CQĐP thực hiện các nhiệm vụ quản lý ĐTC được phân cấp. Biểu hiện rõ nhất đó là các cấp CQĐP phân cấp thẩm quyền quyết định đầu tư và tổ chức thực hiện đầu tư nhưng nhưng nguồn NS hạn hẹn đồng nghĩa với việc nguồn VĐT bị giới hạn. Từ đó, các cấp CQĐP thiếu chủ động trong bố trí vốn ĐTC và giải ngân vốn ĐTC dẫn đến nợ đọng, chậm tiến độ, ảnh hưởng đến hiệu quả phân cấp quản lý ĐTC. Vì vậy, thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP gắn liền với mở rộng nguồn lực NS của các cấp CQĐP.