CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.2. Cơ sở lý luận về đầu tư công
Hiện nay, trong nghiên cứu lý thuyết và thực nghiệm đều chưa có sự thống nhất về khái niệm ĐTC và còn đang tồn tại một số quan niệm như sau:
Theo quan niệm về sở hữu vốn, Nguyễn Minh Phong (2012) cho rằng ĐTC được coi là đầu tư của khu vực Nhà nước hay mọi hoạt động đầu tư sử dụng nguồn lực của nhà nước đều được gọi là ĐTC. Vốn ĐTC bao gồm nguồn NS của Chính phủ, của CQĐP, đầu tư từ nguồn trái phiếu chính phủ, tín dụng đầu tư qua kênh ngân hàng phát triển và kể cả đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước.
Quan điểm tài chính công cho rằng ĐTC là hoạt động của chi tiêu công nhằm thúc đẩy năng lực sản xuất của nền kinh tế, giúp làm tăng thêm tích lũy vốn vật chất. Chủ thể thực hiện ĐTC là CQTW, CQĐP và các công ty thuộc khu vực công.
Đối tượng hướng tới của ĐTC là các chương trình, DA cơ sở hạ tầng vật chất. IMF (2012) đồng tình cho rằng ĐTC là toàn bộ chi tiêu của khu vực công, nhưng không bao gồm chi tiêu của các doanh nghiệp nhà nước để hình thành nên các tài sản cố định bởi một trong những đặc trưng của ĐTC đó là khả năng “hoàn trả”.
Quan niệm của lý thuyết vô vị lợi lại nhấn mạnh đến mục đích của ĐTC khi cho rằng ĐTC là đầu tư hướng tới mục tiêu KT - XH, không vì mục tiêu lợi nhuận hay có tính chất phi lợi nhuận trong hoạt động đầu tư (UN, 2010). ĐTC luôn gắn với chủ thể là nhà nước, phục vụ chức năng chủ yếu của nhà nước là cung cấp hàng hóa công cộng, thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, cải thiện phúc lợi xã hội. Nói cách khác, ĐTC là hoạt động đầu tư không vì mục đích lợi nhuận trên cơ sở tổng hợp các nguồn lực của xã hội.
Theo quan điểm kết hợp giữa sở hữu vốn và tính vô vị lợi, ĐTC là việc sử dụng vốn nhà nước để đầu tư vào các chương trình, DA không vì mục tiêu lợi nhuận và (hoặc) không có khả năng thu hồi vốn trực tiếp (Từ Quang Phương, 2013).
Tại Việt Nam, Luật ĐTC năm 2014 cũng đưa ra khái niệm ĐTC theo quan điểm kết hợp giữa sở hữu vốn và tính vô vị lợi. Theo đó, ĐTC là hoạt động đầu tư của nhà nước vào các chương trình, DA xây dựng kết cấu hạ tầng KT - XH và đầu tư vào các chương trình, DA phát triển KT - XH. DA ĐTC là DA sử dụng toàn bộ hoặc một phần vốn ĐTC. Vốn ĐTC quy định tại Luật này gồm: vốn NSNN, vốn công trái quốc gia, vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu CQĐP, vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSNN, các khoản vốn vay khác của NSĐP để đầu tư. Luật ĐTC năm 2019 (có hiệu lực từ ngày 01/01/2020) đã thống nhất quy định khái niệm về vốn ĐTC để phù hợp với quy định tại Luật NSNN. Cụ thể, vốn ĐTC bao gồm: Vốn NSNN; Vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật.
Tuy được tiếp cận trên nhiều góc độ khác nhau, nhưng các quan niệm về ĐTC nói trên đều có những điểm chung, thống nhất như sau: ĐTC là hoạt động đầu tư do nhà nước chủ trì để thực hiện các chương trình, DA phát triển KT – XH trên cơ sở sử dụng nguồn vốn do nhà nước quản lý. Nội hàm của ĐTC bao gồm:
Thứ nhất, ĐTC do nhà nước chủ trì. ĐTC do nhà nước chủ trì được hiểu là nhà nước thay mặt chủ sở hữu ĐTC (người dân) để quản lý ĐTC. Nhà nước quản lý ĐTC thông qua CQTW và CQĐP
Thứ hai, nguồn vốn ĐTC. Về cơ bản, vốn ĐTC là một bộ phận cơ bản của vốn nói chung, trên phương diện kinh tế, là biểu hiện bằng tiền của toàn bộ những chi phí bỏ ra để tạo ra năng lực sản xuất. Vốn ĐTC theo quan niệm nói trên là nguồn vốn ĐTC do nhà nước quản lý, bao gồm nguồn vốn của nhà nước từ NSNN (NSTW, NSĐP), vốn huy động của nhà nước từ trái phiếu Chính phủ, trái phiếu CQĐP và các nguồn vốn khác của nhà nước, trừ vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh nghiệp nhà nước.
Thứ ba, ĐTC hướng tới mục tiêu phát triển KT - XH. ĐTC do nhà nước chủ trì hướng tới xây dựng những chương trình, DA mang tính chất công nhằm khắc phục những thất bại thị trường và hỗ trợ nền kinh tế phát triển.
2.2.2. Đặc điểm đầu tư công
2.1.2.1. Đầu tư công là hoạt động đầu tư do nhà nước chủ trì
Trong ĐTC, nhà nước giữ vai trò quyết định danh mục chương trình, DA ĐTC và phân bổ vốn ĐTC cho các chương trình, DA ĐTC cụ thể. Trong nền kinh tế thị trường, các đơn vị kinh tế cơ sở hoạt động nhằm mục tiêu sinh lợi. Do đó, các đơn vị kinh tế cơ sở thường không hướng tới việc cung cấp hàng hóa công cộng bởi tính chất không cạnh tranh và không loại trừ của hàng hóa này. Chính bởi vậy, nhà nước với tư cách là chủ thể của nền kinh tế quốc dân cần thiết phải nắm bắt, cung ứng những hàng hóa, dịch vụ này cho nền kinh tế thông qua hoạt động ĐTC.
ĐTC là hoạt động đầu tư do nhà nước chủ trì nên ĐTC do nhiều tổ chức nhà nước tham gia từ xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC; tổ chức thực hiện phân cấp quản lý ĐTC đến kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC.
Với tư cách là chủ thể quản lý xã hội, mọi hoạt động ĐTC do nhà nước chủ trì luôn gắn với nhiệm vụ cụ thể, vai trò định hướng của nền kinh tế ở mỗi thời kỳ. Đặc điểm này khác hoàn toàn so với đầu tư tư nhân. Theo đó, đầu tư tư nhân là hoạt động đầu tư do chủ sở hữu vốn tư nhân quyết định và chi phối đầu tư. Bên cạnh đó, so với đầu tư tư nhân, ĐTC có mối quan hệ với nợ công. Một trong các nguồn vốn dành cho ĐTC là nguồn vay từ nước ngoài (ODA), ĐTC kém hiệu quả làm tăng gánh nặng nợ công và khi nợ công vượt ngưỡng an toàn thì sẽ có tác động tiêu cực đến mọi hành vi đầu tư, gây ra những bất ổn của kinh tế vĩ mô.
2.1.2.2. Đầu tư công nhằm thực hiện mục tiêu KT - XH
Đặc điểm khác biệt giữa ĐTC và đầu tư tư nhân có thể căn cứ vào mục tiêu của hoạt động đầu tư. Đầu tư tư nhân hướng tới mục tiêu trực tiếp tìm kiếm lợi nhuận kinh tế, gia tăng giá trị tài sản tài chính cho chủ sở hữu vốn đầu tư tư nhân.
Ngược lại, ĐTC không chỉ trực tiếp tìm kiếm (hoặc không chủ yếu tìm kiếm) lợi ích kinh tế mà còn tìm kiếm “lợi ích xã hội”. Đối với lợi ích kinh tế, ĐTC làm gia tăng giá trị tài sản công và làm gia tăng năng lực sản xuất của nền kinh tế, cải thiện năng lực phục vụ của hệ thống cơ sở hạ tầng KT - XH của ĐP và của cả nền kinh tế. Bên cạnh lợi ích kinh tế, ĐTC cũng hướng đến lợi ích xã hội của đất nước,
phát triển cho các vùng sâu, vùng xa, miền núi, biên giới, hải đảo thông qua sản xuất và cung ứng các hàng hóa công cộng. Có thể nhận thấy, việc ĐTC vào phát triển cho các vùng sâu, vùng xa, miền núi, biên giới, hải đảo cho lợi ích kinh tế thấp, thậm chí không có và thường nhà nước đề cao lợi ích xã hội bởi các chương trình, DA ĐTC như làm đường cao tốc, làm đường, các công trình công cộng, các DA ĐTC vào vùng miền có điều kiện kinh tế khó khăn…đòi hỏi vốn lớn, thời gian thu hồi vốn lâu.
2.1.2.3. Đầu tư công có sự tham gia của nhiều chủ thể quản lý
ĐTC thuộc sở hữu toàn dân. Người dân và người đóng thuế trao tiền và ủy thác cho CQĐP các cấp (thông qua hình thức những khoản thu NS từ thuế và khai thác tài nguyên). Người đại diện quản lý ĐTC là CQĐP các cấp, các cơ quan, tổ chức được người sở hữu đầu tư giao trực tiếp quản lý ĐTC theo lợi ích của chủ sở hữu. Do không thể trực tiếp thực hiện chương trình, DA ĐTC nên chính quyền các cấp tiếp tục ủy thác cho các nhà thầu thực hiện chương trình, DA ĐTC và bàn giao lại cho các đơn vị khác của chính quyền các cấp sau khi hoàn thành.
Như vậy, trong hoạt động ĐTC có nhiều đại diện chủ sở hữu tham gia quản lý nên quyền quản lý bị phân tán, không tập trung, không rõ ràng, hơn nữa không có hệ thống thống nhất, không có người chịu trách nhiệm cuối cùng về hiệu quả ĐTC.
Bên cạnh đó lại thiếu hệ thống kiểm tra, giám sát đối với đại diện chủ sở hữu, dẫn đến có nguy cơ lạm dụng quyền lực thu lợi riêng có ở tất cả các cấp và chức danh quản lý (Nguyễn Đình Cung, 2004). Do vậy, để đảm bảo ĐTC đúng mục đích, công khai, minh bạch, hiệu quả thì phải được phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP trong một khuôn khổ hệ thống các quy định, thủ tục chặt chẽ và có sự tham gia giám sát của cộng đồng, phản biện xã hội (Từ Quang Phương, 2013).
2.2.3. Phân loại đầu tư công 2.2.3.1. Theo lĩnh vực đầu tư
Thứ nhất, nhóm kết cấu hạ tầng bao gồm kết cấu hạ tầng kinh tế và kết cấu hạ tầng xã hội. Kết cấu hạ tầng kinh tế bao gồm các công trình hạ tầng kỹ thuật phục vụ sản xuất như năng lượng, các công trình GTVT (đường bộ, đường sắt, đường biển, đường sông, đường hàng không, đường ống), bưu chính - viễn thông, thủy lợi... Kết cấu hạ tầng xã hội bao gồm các công trình hạ tầng phục vụ phát triển nguồn nhân lực, trước hết là giáo dục đào tạo, xây dựng các trường học ở các cấp, các bậc học với sự tham gia của nhiều nguồn vốn khác nhau; phát triển khoa học công nghệ, xây dựng hệ thống các phòng nghiên cứu, các viện nghiên cứu đủ sức giải quyết các vấn đề đặt ra; phát triển các ngành văn hóa, thông tin, ý tế, xã hội, thể dục, thể thao bảo vệ môi trường…
Thứ hai, nhóm các chương trình, DA phục vụ phát triển KT - XH khác ngoài nhóm kết cấu hạ tầng như: Đầu tư phục vụ hoạt động của cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội; Đầu tư và hỗ trợ
hoạt động đầu tư cung cấp sản phẩm, dịch vụ công ích, phúc lợi xã hội; Đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện DA theo phương thức đối tác công tư; Đầu tư phục vụ công tác lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch theo quy định của pháp luật về quy hoạch.
2.2.3.2. Theo tính chất của dự án đầu tư
DA ĐTC là một tập hợp các biện pháp có căn cứ khoa học và cơ sở pháp lý được đề xuất về các mặt kỹ thuật, công nghệ, tổ chức sản xuất, tài chính, kinh tế xã hội để làm cơ sở cho việc quyết định đầu tư với hiệu quả kinh tế xã hội đem lại cho quốc gia - xã hội lớn nhất có thể làm được. Căn cứ vào tính chất của DA đầu tư, có thể chia ĐTC thành các loại sau:
- DA có cấu phần xây dựng: Là DA đầu tư xây dựng mới, cải tạo, nâng cấp, mở rộng DA đã đầu tư xây dựng, bao gồm cả phần mua tài sản, mua trang thiết bị của DA. DA có cấu phần xây dựng bao gồm các loại công trình như: công trình dân dụng, công trình công nghiệp, công trình giao thông, công trình nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và công trình quốc phòng, an ninh.
- DA không có cấu phần xây dựng: Là DA mua tài sản, nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, mua, sửa chữa, nâng cấp trang thiết bị, máy móc và DA khác.
2.2.3.3. Theo quy mô đầu tư
Phân loại DA ĐTC theo quy mô đầu tư thường dựa trên mức độ quan trọng và số vốn đầu tư. Tại Việt Nam, theo Luật ĐTC năm 2014 và Luật ĐTC sửa đổi năm 2019, dựa theo quy mô đầu tư, ĐTC được phân loại thành các nhóm DA sau (phụ lục 2): DA quan trọng quốc gia; Các DA đầu tư nhóm A; Các DA đầu tư nhóm B; Các DA đầu tư nhóm C. Mức độ quan trọng và số vốn đầu tư để xếp vào từng nhóm DA này tùy thuộc vào điều kiện kinh tế, xã hội trong từng thời kỳ của các quốc gia. Việc phân chia DA theo các nhóm A, B, C chỉ là một sự quy định tạm thời để phân biệt DA có quy mô (hay tổng mức) đầu tư lớn, trung bình và nhỏ cụ thể:
DA nhóm A là các DA hạ tầng có quy mô lớn, tính chất kỹ thuật phức tạp và mức độ quan trọng hơn; DA nhóm B là DA quy mô vừa, tính chất kỹ thuật không quá phức tạp, và mức độ ưu tiên bình thường; DA nhóm C là DA có quy mô nhỏ và tính chất kỹ thuật đơn giản.
2.2.4. Vai trò của đầu tư công
2.2.4.1. Đầu tư công góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế
Tăng trưởng kinh tế là sự gia tăng thêm về quy mô, sản lượng sản phẩm hàng hóa, dịch vụ trong một thời kỳ nhất định. ĐTC góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế trên các khía cạnh như sau:
Thứ nhất, ĐTC góp phần nâng cao năng lực sản xuất. ĐTC là đầu tư của nhà nước vào các chương trình, DA có tính chất lan tỏa trong nền kinh tế, đặc biệt là những chương trình, DA ĐTC trong lĩnh vực cơ sở hạ tầng. Thông qua ĐTC, nhiều chương trình, DA như đường giao thông nội tỉnh, liên tỉnh, cảng biển, hệ thống sân
bay, hạ tầng viễn thông… được hình thành. Những công trình, DA ĐTC này giúp cắt giảm chi phí sản xuất, từ đó nâng cao năng lực sản xuất.
Thứ hai, ĐTC kích thích và thu hút đầu tư của tư nhân, từ đó tạo động lực thúc đẩy tăng trưởng kinh tế (Felsenstein, 2001). ĐTC vào cơ sở hạ tầng của một ĐP sẽ giúp cho cơ sở hạ tầng của ĐP hoàn thiện, phát triển. Từ đó kích thích và thu hút đầu tư của tư nhân vào ĐP đó, tạo động lực để tăng trưởng kinh tế cho ĐP. Bên cạnh đó, nhà nước có thể sử dụng các chính sách đầu tư ưu đãi từ NS của mình để hỗ trợ kịp thời cho các doanh nghiệp không phân biệt hình thức sở hữu, hoặc trực tiếp tham gia đầu tư vào lĩnh vực công, phi lợi nhuận mà các doanh nghiệp tư nhân không muốn đầu tư, để từ đó khắc phục được tình trạng mất cân đối giữa các ngành, lĩnh vực trong nền kinh tế.
2.2.4.2. Đầu tư công góp phần giải quyết vấn đề xã hội
Trọng tâm của vấn đề xã hội là phát triển con người toàn diện về sức khỏe, tri thức, chất lượng cuộc sống, xóa đói giảm nghèo. ĐTC góp phần giải quyết vấn đề xã hội trên các khía cạnh:
Thứ nhất, ĐTC góp phần đảm bảo, tăng cường sức khỏe cho người dân, đóng góp lớn vào công cuộc phổ cập giáo dục. ĐTC trong lĩnh vực giáo dục, y tế, văn hóa, xã hội… có ý nghĩa quan trọng đối với một quốc gia. Thông qua các chương trình, DA đầu tư trường học, bệnh viện, trạm xá… ĐTC góp phần đảm bảo, tăng cường sức khỏe cho người dân, đóng góp lớn vào công cuộc phổ cập giáo dục. Từ đó giúp nâng cao năng suất lao động, góp phần thực hiện thắng lợi sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa của từng ĐP, từng vùng cũng như của quốc gia.
Thứ hai, ĐTC góp phần nâng cao chất lượng đời sống của người dân. Nhiều chương trình, DA ĐTC như các công trình nhà văn hóa, nhà thi đấu thể thao, công viên, vườn hoa… giúp người dân cải thiện đời sống tinh thần. Từ đó, chất lượng đời sống được cải thiện.
Thứ ba, ĐTC góp phần rút ngắn khoảng cách giàu nghèo thông qua các chương trình, DA ĐTC có ảnh hưởng ngoại ứng tích cực. Các chương trình, DA ĐTC có ảnh hưởng ngoại ứng tích cực là những chương trình, DA mang lại lợi ích không chỉ cho người dân của ĐP mà còn mang lại lợi ích cho người dân ở những ĐP lân cận như các chương trình, DA trong lĩnh vực y tế, giáo dục, môi trường… Các chương trình, DA ĐTC có ảnh hưởng ngoại ứng tích cực đã góp phần rút ngắn khoảng cách giàu nghèo giữa các vùng trong cùng ĐP, giữa các ĐP của quốc gia. Đặc biệt, việc xây dựng các tuyến đường nội tỉnh, liên tỉnh, hệ thống chợ… tại các vùng sâu, vùng xa, vùng đặc biệt khó khăn đã giúp người dân ĐP tiếp cận với hàng hóa, dịch vụ từ các ĐP khác, đồng thời giúp hàng hóa, dịch vụ từ các ĐP khó khăn này đến các vùng, miền, ĐP lân cận, từ đó tạo thu nhập cho người dân ĐP khó khăn.
Những chương trình, DA trong lĩnh vực y tế, giáo dục giúp cho người dân ĐP hưởng thụ các dịch vụ giáo dục, khám chữa bệnh, làm giảm nguy cơ dễ bị tổn thương và gặp rủi ro. Từ đó, ĐTC góp phần tích cực vào công tác xóa đói, giảm nghèo.