CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN
3.4. Nhận xét thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên
3.4.2. Hạn chế và nguyên nhân
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên còn có những hạn chế nhất định. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên còn thiếu tính đồng bộ, chưa bảo đảm sự nhất quán giữa phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp NS, giữa thẩm quyền được phân cấp và khả năng thực thi các thẩm quyền đó của các cấp CQĐP. Xu hướng phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên đang ngày càng mạnh mẽ, thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn các thẩm quyền quản lý ĐTC cho CQĐP cấp huyện, bao gồm: phân định thẩm quyền quyết định ĐTC, tổ chức thực hiện ĐTC cũng như phân bổ NS cho ĐTC. Tuy nhiên, trong xu thế đó, thẩm quyền quản lý nguồn thu NS để phục vụ các nhiệm vụ chi NS, trong đó có chi cho ĐTC lại không được điều chỉnh một cách tương ứng với thẩm quyền quyết định và thẩm quyền tổ chức thực hiện ĐTC của các cấp CQĐP. NS cấp huyện, cấp xã được phân định thẩm quyền thu những nguồn thu có tính chất thu một lần, hiệu suất thu thấp, không bền vững. Kết quả là trong khi không gian tự quyết được mở rộng thì nguồn lực tài chính của ĐP lại vẫn như cũ.
Thứ hai, phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên chưa giúp cải thiện vấn đề xây dựng kế hoạch ĐTC có trọng tâm, trọng điểm, xuất phát từ nhu cầu của người dân ĐP. Thực tế thời gian qua, CQĐP cấp tỉnh, huyện, xã được phân định thẩm quyền xây dựng và quyết định danh mục các chương trình, DA ĐTC trong kế hoạch ĐTC trên cơ sở CQĐP cấp tỉnh, huyện, xã là những người gần với người dân ĐP hơn, hiểu mong muốn, nguyện vọng của người dân ĐP hơn nên chủ động xây dựng các kế hoạch ĐTC xuất phát từ nhu cầu của người dân ĐP hơn. Tuy nhiên, kế hoạch ĐTC của các cấp CQĐP của tỉnh Thái Nguyên hiện nay là tập hợp danh mục dài các DA ĐTC, thể hiện nhu cầu đầu tư của các Sở, ban, ngành và các cấp huyện, xã và mong muốn chủ quan của các cấp lãnh đạo mà không phải là các danh mục DA được phân tích kỹ thực trạng tham vấn đối tượng thụ hưởng và các bên liên quan.
Thứ ba, phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên chưa thực sự tạo ra sự chủ động của CQĐP trong triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC, nhất là trong phân bổ vốn ĐTC. Các chương trình, DA ĐTC trong kế hoạch ĐTC thường là những DA có quy mô lớn, thời gian thực hiện kéo dài. Vì vậy, đòi hỏi các cấp CQĐP phải có một nguồn lực NS sẵn có, đủ lớn để có thể phân bổ vốn kịp thời cho các DA trong kế hoạch ĐTC. Tuy nhiên, nguồn lực NS cấp huyện, NS cấp xã còn hạn hẹp, phụ thuộc
vào vốn ĐTC phân bổ từ NS cấp tỉnh. Vì thế, các cấp CQĐP thường xuyên phải co kéo, lúng túng, thiếu chủ động trong phân bổ vốn ĐTC. Điều này dẫn đến một số hệ lụy như các nhiệm vụ được phân cấp chậm được thực hiện hoặc thực hiện thiếu hiệu quả; nhiều DA do ĐP phê duyệt song chậm thực hiện hoặc không hoàn thành được để bàn giao do NSĐP không bố trí đủ vốn; gia tăng chi phí thực hiện DA so với dự toán được phê duyệt do NSĐP chậm bố trí vốn và thời gian thực hiện lâu hơn so với kế hoạch đề ra; nợ đọng xây dựng cơ bản trong do ĐP phê duyệt DA song không bố trí được vốn, buộc các nhà thầu phải ứng trước vốn để thực hiện.
Thứ tư, phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên chưa giúp vấn đề nâng cao hiệu quả ĐTC của tỉnh Thái Nguyên được cải thiện. Các cấp CQĐP được phân định thẩm quyền, trách nhiệm trong phân bổ vốn ĐTC, quản lý đấu thầu, quản lý thực hiện thi công xây dựng công trình, quản lý điều chỉnh DA ĐTC đã giúp cho nhiều chương trình, DA có ý nghĩa quan trọng được đưa vào vận hành trong thực tiễn. Tuy nhiên, nhiều chương trình, DA ĐTC bị chậm tiến độ, kéo dài thời gian thi công dẫn đến đội vốn, gia tăng chi phí thực hiện DA so với dự toán được phê duyệt. Bên cạnh đó, nhiều công trình, DA có chất lượng chưa đáp ứng yêu cầu đặt ra, rất nhiều hạng mục, công trình, DA có chất lượng kém, xuống cấp sau một thời gian đưa vào sử dụng;
nhiều hạng mục, công trình, DA ĐTC trong quá trình thực hiện và đưa vào sử dụng gây ô nhiễm môi trường, ảnh hưởng đến đời sống của người dân ĐP.
3.4.2.2. Nguyên nhân của hạn chế
Những hạn chế nói trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân khác nhau. Song xét về tổng thể có thể kể đến một số nguyên nhân như sau:
Thứ nhất, khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC thiếu tính đồng bộ Khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC nói chung:
Trong mô hình nhà nước đơn nhất theo nguyên tắc “song trùng giám sát” ở nước ta, các cấp CQĐP mang tính chất “hai mặt”, vừa đại diện cho cơ quan quản lý Nhà nước ở ĐP, vừa đại diện cho người dân ĐP, không những chịu sự giám sát giữa TW và ĐP, giữa cấp trên và cấp dưới mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp của các cấp ủy Đảng ở ĐP. Do đó, nhằm tăng cường tính chủ động của các cấp CQĐP trong phân cấp quản lý ĐTC đòi hỏi thẩm quyền quản lý ĐTC của các cấp CQĐP được quy định rõ trong các văn bản pháp luật. Tuy nhiên, Luật ĐTC mới chỉ dừng lại ở quy định thẩm quyền cũng như quy trình, thủ tục thực hiện thẩm quyền của các cấp CQĐP mà chưa có những quy định về điều kiện cụ thể để thực hiện các thẩm quyền đó. Luật NSNN thể hiện tính lồng ghép của NS các cấp, phân cấp quản lý nguồn thu, nhiệm vụ chi cũng như hệ thống các tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTC chưa phù hợp đã dẫn đến NSĐP còn hạn hẹp và sự thiếu chủ động của NSĐP.
Khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên:
Các văn bản pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC do CQĐP ban hành chưa đảm bảo sự phù hợp, đồng bộ từ đó ảnh hưởng đến sự chủ động của các cấp CQĐP cũng như
vấn đề nâng cao hiệu quả ĐTC. Cụ thể, quy định phân cấp NS hiện nay của tỉnh Thái Nguyên cho thấy nguồn thu NS tập trung chủ yếu ở NS cấp tỉnh, NS cấp huyện, xã có thẩm quyền thu các nguồn thu có hiệu suất thấp, có giá trị thu một lần. Đồng thời, các tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTC từ NS cấp tỉnh cho NS cấp huyện được tính toán một cách cơ học, không tính đến yếu tố trượt giá. Quy định về thứ tự ưu tiên phân bổ vốn ĐTC cho các DA ĐTC chưa phù hợp với các DA ĐTC và đảm bảo nâng cao hiệu quả phân bổ vốn ĐTC. Bên cạnh đó, các quy định về điều chỉnh DA ĐTC chưa có những quy định cụ thể nhằm hạn chế tình trạng trục lợi khi điều chỉnh DA ĐTC.
Các cấp CQĐP của tỉnh Thái Nguyên chưa ban hành các văn bản hướng dẫn chi tiết hoạt động kiểm tra, giám sát trong bối cảnh hiện nay, các quy định về kiểm tra, giám sát không thiếu nhưng chưa cụ thể. Chính điều đó đã làm cho vai trò kiểm tra, giám sát của các cấp CQĐP kém hiệu quả.
Mặt khác, tỉnh Thái Nguyên đang áp dụng cơ chế, chính sách phân cấp quản lý ĐTC chung cho 9 đơn vị hành chính có trình độ phát triển kinh tế không giống nhau. Dẫn đến phân cấp quản lý ĐTC chưa thực sự phù hợp với điều kiện thực tiễn của từng ĐP, làm ảnh hưởng đến sự chủ động của các cấp CQĐP.
Các văn bản về phân cấp quản lý ĐTC do chính quyền tỉnh Thái Nguyên ban hành đang nằm rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, điều đó gây khó khăn trong triển khai các nội dung quản lý ĐTC.
Thứ hai, thiếu sự phối hợp thực hiện các nhiệm vụ quản lý ĐTC giữa các cơ quan quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên
Cơ quan chuyên môn quản lý ĐTC ở cấp tỉnh là Sở Kế hoạch và Đầu tư, Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Sở GTVT..., ở cấp huyện là Phòng Tài chính – Kế toán, Phòng Địa chính – Xây dựng... Cơ chế phối hợp, giữa các cơ quan QLNN với nhau và với CĐT trong triển khai thực hiện phân cấp quản lý ĐTC bị trùng chéo chức năng quản lý ĐTC dẫn đến còn lúng túng, hạn chế trong thực hiện các nhiệm vụ quản lý ĐTC theo phân cấp. Sự tách rời giữa cơ quan lập kế hoạch ĐTC (Sở Kế hoạch và Đầu tư) và cơ quan lập kế hoạch NS (Sở Tài chính) và các cơ quan này thường chỉ muốn làm việc gói gọn trong phạm vi an toàn của mình hơn là phối hợp liên ngành đã dẫn đến không đảm bảo tính nhất quán trong quản lý ĐTC. Sở GTVT, Sở Xây dựng còn có sự trùng chéo chức năng nhiệm vụ trong quản lý DA ĐTC trong lĩnh vực kết cấu hạ tầng giao thông đô thị. Đồng thời, trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ và sự phối hợp giữa BQLDA chuyên ngành và các Sở chuyên ngành không cao cũng làm ảnh hưởng đến triển khai thực hiện các nhiệm vụ quản lý ĐTC được phân cấp.
Thứ ba, kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên còn chưa thường xuyên, kịp thời, mang tính hình thức
Các cấp CQĐP kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC chưa thường xuyên, kịp thời và chưa xây dựng được bộ tiêu chí và chỉ số cụ thể nhằm đánh giá DA ĐTC.
Giám sát của HĐND các cấp chủ yếu vẫn nghe trình bày báo, ít chất vấn, tranh luận, số lượng các đoàn giám sát việc thực hiện các công trình, DA cụ thể còn hạn chế.
Trong hình thức chất vấn tại kỳ họp, tình trạng nể nang, ngại va chạm là phổ biến.
Các cấp CQĐP chưa huy động được đội ngũ chuyên gia tham gia hoạt động giám sát của các cơ quan dân cử để nâng cao cao vai trò giám sát của các cơ quan này.
Thứ tư, năng lực của cán bộ quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên còn hạn chế.
Đội ngũ cán bộ quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên bao gồm cán bộ quản lý ĐTC trong các cơ quan QLNN về ĐTC ở ĐP và cán bộ quản lý trong bộ máy quản lý các chương trình, DA ĐTC. Đội ngũ cán bộ quản lý ĐTC có ảnh hưởng đến thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP.
Đối với đội ngũ cán bộ quản lý ĐTC trong các cơ quan QLNN về ĐTC của tỉnh Thái Nguyên, số lượng cán bộ chuyên trách không nhiều, đa phần đều là cán các bộ quản lý kiêm nhiệm, chưa được đào tạo chuyên sâu về các kỹ thuật, nghiệp vụ quản lý ĐTC (nhất là ở cấp huyện, xã). Thực tế quản lý ĐTC ở cấp huyện, xã, việc xây dựng kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm được trao cho chuyên viên phòng Tài chính – Kế toán hoặc phòng Địa chính – Xây dựng trong khi họ không được đào tạo chuyên sâu các nghiệp vụ quản lý ĐTC. Mặc dù, trong thời gia qua, chính quyền các cấp của tỉnh Thái Nguyên đã quan tâm đến nâng cao năng lực đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước về ĐTC (thông qua các khóa học, khóa đào tạo…) nhưng chưa thường xuyên. Vì thế, công tác tham mưu cho các cấp chính quyền trong xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của ĐP cũng như triển khai thực hiện, kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của ĐP còn hạn chế.
Đối với cán bộ quản lý trong bộ máy quản lý chương trình, DA ĐTC, hạn chế của cán bộ cũng bộc lộ rõ trong việc thiếu chứng chỉ hành nghề theo quy định.
Tình trạng, nhiều cán bộ quản lý DA không có chuyên môn về quản lý DA, quản lý xây dựng. Ví dụ như CĐT là các trường học, bệnh viên tự làm CĐT thì bác sỹ, giáo viên… được giao nhiệm vụ quản lý DA ĐTC. Chính sự yếu về chuyên môn, nghiệp vụ quản lý của cán bộ quản lý DA đã làm ảnh hưởng đến tiến độ, chất lượng, chi phí thực hiện các chương trình, DA ĐTC, từ đó ảnh hưởng đến hiệu quả ĐTC cũng như tính chủ động của các cấp CQĐP khi thực hiện phân cấp quản lý ĐTC.
TÓM TẮT CHƯƠNG 3
Trong chương này, luận án đã nghiên cứu và đánh giá một cách toàn diện về điều kiện KT – XH của tỉnh Thái Nguyên trong giai đoạn 2016 - 2021. Đồng thời, chương 3 đã phân tích thực trạng ĐTC của tỉnh Thái Nguyên trên các khía cạnh: về quy mô, cơ cấu và theo lĩnh vực đầu tư.
Chương 3 tập trung nghiên cứu thực trạng phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên theo 3 nội dung: Xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên; Tổ chức thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên; Kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên và đánh giá các nội dung này theo mức độ thực hiện và mức độ quan trọng theo 4 tiêu chí: tính hiệu lực, tính hiệu quả, tính phù hợp, tính bền vững.
Trên cơ sở phân tích mô hình IPA thông qua phần mềm SPSS, NCS đã đưa ra ma trận tầm quan trọng và mức độ thực hiện các tiêu chí đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên. Đồng thời, NCS đã chỉ ra kết quả đạt được, hạn chế đối với thực trạng phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên. Các kết quả đạt được, hạn chế trong phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên kết hợp với ma trận tầm quan trọng và mức độ thực hiện các tiêu chí đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên là cơ sở quan trọng cho việc xây dựng các giải pháp cho chương sau.
CHƯƠNG 4
GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƢ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN
4.1. Quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030
Quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển KT - XH tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 là căn cứ quan trọng trong phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên. Quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển KT - XH đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 của tỉnh Thái Nguyên ảnh hưởng trực tiếp đến xây dựng kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm của CQĐP các cấp. Quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển KT - XH đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 của tỉnh Thái Nguyên được thể hiện trong Quyết định số 260/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính Phủ về phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH tỉnh thái nguyên đến năm 2020 và tầm nhìn đến năm 2030 do Thủ tướng Chính phủ ban hành ngày 27/2/2015 và Quyết định số 3484/QĐ-UBND ngày 09/11/2021 của UBND tỉnh Thái Nguyên về Kế hoạch phát triển KT – XH giai đoạn 2021 - 2025. Theo đó, quan điểm, mục tiêu, định hướng phát triển KT - XH đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030 của tỉnh Thái Nguyên được cụ thể hóa như sau: