CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.3. Cơ sở lý luận về phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
2.3.4. Nội dung phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương
Pháp luật được hiểu là hệ thống các quy tắc xử sự có tính chất bắt buộc chung (quy phạm pháp luật) do Nhà nước đặt ra, thực thi và bảo vệ nhằm mục tiêu bảo toàn và phát triển xã hội. Chức năng chủ yếu của pháp luật là hướng dẫn, điều
chỉnh, bảo vệ và giáo dục để đảm bảo ổn định và phát triển xã hội theo mục tiêu và định hướng đề ra. Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP tạo cơ sở pháp lý vững chắc nhằm hướng dẫn và điều chỉnh hoạt động quản lý ĐTC của các cấp CQĐP.
Hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP bao gồm văn bản quy phạm pháp luật và các văn bản áp dụng quy phạm pháp luật. Thông qua chức năng lập pháp, Nhà nước ban hành hệ thống pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC áp dụng chung của cả nước, được quy định trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau như:
Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP, Luật ĐTC, Luật NSNN, Luật Quy hoạch, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng… Các bộ luật là những văn bản quy phạm pháp luật có tính pháp lý cao nhất và là công cụ quản lý vững chắc nhất mà mọi tổ chức, cá nhân phải tuân thủ. Bên cạnh đó, thông qua chức năng hành pháp, Nhà nước ban hành những văn bản dưới luật để cụ thể hóa các bộ luật do các cơ quan lập pháp ban hành. Các văn bản dưới luật do các cơ quan QLNN có thẩm quyền ban hành nhằm điều chỉnh, giải thích rõ, hướng dẫn cụ thể việc thi hành về một số nội dung, vấn đề có liên quan trực tiếp hoặc gián tiếp đến phân cấp quản lý ĐTC. Cụ thể bao gồm pháp lệnh và nghị quyết của ủy ban thường vụ Quốc hội; lệnh, quyết định của Chủ tịch nước; Nghị định của Chính phủ, quyết định của Thủ tướng Chính phủ, thông tư của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ…
Trên cơ sở văn bản quy phạm pháp luật của TW về phân cấp quản lý ĐTC, CQĐP ban hành các văn bản dưới luật về phân cấp quản lý ĐTC để bổ sung hoặc chi tiết hóa các quy định có tính định hướng của Quốc hội, Chính phủ và các Bộ ngành TW nhằm hướng dẫn cho các cấp CQĐP trong việc thực hiện quản lý ĐTC theo phân cấp. Văn bản pháp luật bổ sung là những văn bản quy định về phân cấp quản lý ĐTC mà các văn bản pháp luật của TW chưa có quy định cụ thể cho từng ĐP. Văn bản pháp luật chi tiết hóa là những văn bản về phân cấp quản lý ĐTC nhằm làm rõ hơn các quy trình, quy định của TW về phân cấp quản lý ĐTC, tạo sự thuận lợi cho các cấp CQĐP trong việc thực hiện thẩm quyền được phân cấp.
Khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC bao gồm các quy định pháp luật trong các lĩnh vực khác nhau. Tuy nhiên, luận án chỉ đề cập các quy định pháp luật trong một số lĩnh vực chính trong quản lý ĐTC, bao gồm:
Quy định pháp luật về phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch
Quy định pháp luật về phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch là những quy định về thẩm quyền của các cấp CQĐP trong quy hoạch các chương trình, DA ĐTC và kế hoạch ĐTC. Quy hoạch các chương trình, DA ĐTC là việc sắp xếp, phân bổ các chương trình, DA ĐTC ưu tiên đầu tư trên lãnh thổ xác định phục vụ mục tiêu phát triển KT – XH của ĐP cho thời kỳ xác định.
Kế hoạch là sự cụ thể hóa một bước của quy hoạch. Kế hoạch ĐTC là một bộ phận của kế hoạch nói chung, là tập hợp các mục tiêu, định hướng, danh mục
chương trình, DA ĐTC; cân đối nguồn vốn ĐTC, phương án phân bổ vốn, các giải pháp huy động nguồn lực và triển khai thực hiện. Kế hoạch ĐTC bao gồm kế hoạch ĐTC trung hạn và kế hoạch ĐTC hàng năm. Các chương trình, DA trong kế hoạch ĐTC của ĐP phải được quyết định chủ trương đầu tư và quyết định các chương trình, DA ĐTC bởi các cấp CQĐP có thẩm quyền.
Quy định pháp luật về phân cấp quy hoạch, kế hoạch hướng tới mục tiêu phân định rõ thẩm quyền của các cấp chính quyền trong quy hoạch, kế hoạch, từ đó tạo ra sự chủ động cho CQĐP trong quản lý ĐTC. Mối quan hệ giữa các cấp chính quyền trong quy hoạch, kế hoạch theo nguyên tắc chung là phù hợp với chức năng, nhiệm vụ quản lý KT - XH của các cấp chính quyền. CQTW giữ vai trò quy hoạch các chương trình, DA ĐTC có tầm quan trọng, quy mô vốn lớn của quốc gia, vùng; quyết định chủ trương đầu tư và quyết định các chương trình, DA ĐTC và quyết định kế hoạch ĐTC quốc gia nhằm thực hiện nhiệm vụ trọng điểm, quan trọng của quốc gia, vùng.
Các cấp CQĐP được phân cấp quy hoạch các chương trình, DA ĐTC, quyết định chủ trương đầu tư và quyết định các chương trình, DA ĐTC và quyết định kế hoạch ĐTC của ĐP gắn với nhiệm vụ KT - XH trực tiếp của từng cấp CQĐP.
Trong đó tại ĐP, đối với thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư, CQĐP cấp trên có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư những chương trình, DA có quy mô lớn, tính chất phức tạp sử dụng vốn ĐTC ở CQĐP cấp trên. CQĐP cấp dưới có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư đối với các DA có quy mô vừa và nhỏ, tính chất kỹ thuật giản đơn, không quá phức tạp, sử dụng vốn ĐTC của CQĐP cấp dưới. Đối với những DA sử dụng một phần NS cấp trên, một phần NS cấp dưới thì tùy theo tỷ lệ vốn đóng góp mà CQĐP cấp trên hoặc cấp dưới hoặc cả CQĐP cấp trên và cấp dưới quyết định chủ trương đầu tư.
Quy định pháp luật về phân cấp NS cho ĐTC
Quy định pháp luật về phân cấp NS cho ĐTC là quy định về thẩm quyền của các cấp chính quyền trong quyết định NS cho ĐTC. Nội dung văn bản pháp luật về phân cấp NS cho ĐTC bao gồm phân cấp thẩm quyền quyết định phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC thuộc nhiệm vụ đầu tư của các cấp chính quyền và phân cấp thẩm quyền quyết định phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC từ chính quyền cấp trên phân bổ cho chính quyền cấp dưới. Mục tiêu của phân cấp NS cho ĐTC nhằm khắc phục tình trạng mất cân đối tài chính cho ĐTC, đảm bảo các cấp chính quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm với khả năng bố trí vốn và đáp ứng vốn đối ứng trong xây dựng và triển khai kế hoạch ĐTC.
Phân định thẩm quyền quyết định NS cho ĐTC trên nguyên tắc phù hợp, đồng bộ với thẩm quyền quyết định đầu tư và thực hiện đầu tư. CQTW giữ vai trò quyết định đối với phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC thuộc nhiệm vụ đầu tư của CQTW và hỗ trợ cho các CQĐP trong thực hiện ĐTC. Các cấp CQĐP thực hiện quyết định phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC thuộc nhiệm vụ
đầu tư của các cấp CQĐP và quyết định phân bổ NS cho các chương trình, DA ĐTC từ CQĐP cấp trên phân bổ cho CQĐP cấp dưới.
Ngoài các quy định pháp luật trong những lính vực chính nói trên, có thể kể đến một số quy định pháp luật về một số lĩnh vực khác tạo nên khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP như phân cấp chủ đầu tư, phân cấp trong quản lý đấu thầu, phân cấp trong điều chỉnh DA ĐTC… được quy định trong các văn bản pháp luật như Luật ĐTC, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng…
Xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP phải quy định rõ thẩm quyền của các cấp CQĐP trong quản lý ĐTC. Thẩm quyền quản lý ĐTC của các cấp CQĐP được quy định rõ ràng, thống nhất, đồng bộ thì sẽ đảm bảo tính độc lập của các cấp CQĐP. Đồng thời, xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP phải kịp thời, đầy đủ, ổn định nhằm tạo cơ sở pháp lý vững chắc để thực hiện các mục tiêu của phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP.
2.3.4.2. Tổ chức thực hiện phân cấp quản lý đầu tư công của chính quyền địa phương Tổ chức thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP là quá trình đưa những quy định pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC vào trong thực tiễn quản lý ĐTC ở ĐP. Tổ chức thực hiện phân cấp quản lý ĐTC gắn liền với việc thiết lập cơ chế tổ chức, điều hành, phối hợp của bộ máy quản lý hành chính đối với các nhiệm vụ quản lý ĐTC của CQĐP các cấp.
a. Xây dựng kế hoạch ĐTC đối với các chương trình, DA ĐTC thuộc phạm vi ĐP
Nội dung quan trọng của kế hoạch ĐTC là tập hợp danh mục các chương trình, DA ĐTC nhằm thực hiện mục tiêu phát triển KT - XH. Xây dựng kế hoạch ĐTC gắn liền với quá trình xác định chủ trương đầu tư; phê duyệt, thẩm định và ra quyết định ĐTC. Các cấp CQĐP chủ động xây dựng các chủ trương đầu tư, sau khi thẩm định và phê duyệt chủ trương đầu tư, các chương trình DA được đưa vào kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm.
Xây dựng kế hoạch ĐTC của các cấp CQĐP có vai trò quan trọng trong quản lý ĐTC. Không có một kế hoạch ĐTC tốt thì các cấp CQĐP không thể xác định chính xác mục tiêu mà mình muốn đạt được và cách thức cần làm để đạt được mục tiêu ĐTC bởi kế hoạch ĐTC tạo ra khuôn khổ và xác lập đường hướng chung qua đó mọi chủ thể liên quan đến ĐTC hành động tự giác, chủ động và thống nhất về ĐTC. Đồng thời, kế hoạch ĐTC của các cấp CQĐP là căn cứ để tổ chức bộ máy quản lý, kiểm tra và đánh giá hiệu quả của các hoạt động quản lý ĐTC của các cấp CQĐP. Bên cạnh đó, xây dựng kế hoạch ĐTC hợp lý giúp giảm bớt những thất thoát và ĐTC lãng phí.
Xây dựng kế hoạch ĐTC của CQĐP các cấp là xác định mục tiêu và cách thức để đạt được các mục tiêu đó. Vì vậy, việc xây dựng kế hoạch ĐTC của CQĐP các cấp phải dựa vào những căn cứ nhất định. Cụ thể:
Căn cứ thứ nhất: Quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH
Xây dựng kế hoạch ĐTC phải đảm bảo kế hoạch ĐTC của chính quyền các cấp được xây dựng dựa trên quy hoạch, kế hoạch phát triển KT – XH của CQĐP các cấp nhằm tránh sự mâu thuẫn và theo đường lối chung. Quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH được coi như “bảng dẫn đường” cho kế hoạch ĐTC. Nếu quy hoạch, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hôi kém chất lượng, không xác định đúng các phương án phát triển KT - XH sẽ dẫn đến kế hoạch ĐTC dàn trải, thiếu trọng tâm. Do đó, các quy hoạch, kế hoạch phát triển KT - XH phải đi trước một bước, có tính liên kết, đồng bộ, nhất quán, đảm bảo phản ánh được các ưu tiên KT - XH trung và dài hạn của ĐP và đảm bảo tính thực tế để định hướng cho việc xác định ý tưởng DA mới và sắp xếp ưu tiên các quyết định đầu tư trong kế hoạch ĐTC.
Căn cứ thứ hai: Nguồn vốn ĐTC của các cấp CQĐP
Nguồn vốn ĐTC trong xây dựng kế hoạch ĐTC được tiếp cận trên khía cạnh là khả năng cân đối vốn đầu tư của Nhà nước cho kế hoạch ĐTC. Các chương trình, DA ĐTC trong kế hoạch ĐTC thường là những chương trình, DA trung và dài hạn, nhu cầu vốn ĐTC lớn. Khả năng cân đối vốn của nhà nước được xem là điều kiện để đảm bảo kế hoạch ĐTC khả thi về mặt nguồn lực. Khả năng cân đối vốn của nhà nước xác định không chính xác sẽ không có cơ sở để xây dựng kế hoạch ĐTC.
Với vai trò quan trọng như vậy, công tác lập kế hoạch ĐTC cần phải gắn liền với công tác lập kế hoạch NS nhằm đảm bảo các cấp CQĐP có thể nắm được nguồn vốn hiện có và sẽ có để có thể lập kế hoạch ĐTC một cách khả thi.
Điều đó đồng nghĩa với việc quy trình lập kế hoạch NS của các cấp CQĐP phải diễn ra trước quy trình lập kế hoạch ĐTC. Bên cạnh đó, nhằm đảm bảo tính khả thi của kế hoạch ĐTC thì các cấp CQĐP cần phải hết sức coi trọng công tác thẩm định nhu cầu vốn ĐTC của các chủ trương đầu tư và dự báo nguồn vốn ĐTC. Đặc biệt công tác dự báo nguồn vốn ĐTC cần phải được thực hiện trong cả ngắn hạn và dài hạn.
Căn cứ thứ ba: Dự báo về tình hình phát triển KT - XH
Xây dựng kế hoạch ĐTC và dự báo tình hình phát triển KT - XH có mối quan hệ mật thiết. Dự báo tình hình phát triển KT - XH cung cấp thông tin để chính quyền các cấp xây dựng mục tiêu, phân tích những điểm mạnh và điểm yếu về các nguồn lực, những cơ hội và thách thức của chính quyền các cấp trong kỳ kế hoạch. Dự báo càng chính xác, đầy đủ thì chất lượng của kế hoạch ĐTC càng cao và việc thực hiện kế hoạch ĐTC càng thuận lợi.
Căn cứ thứ tư: Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền các cấp
Mỗi cấp chính quyền được thành lập nhằm thực hiện một mục đích nhất định hay có sứ mệnh nhất định. Chính mục đích hay sứ mệnh này quy định mọi hoạt động của chính quyền các cấp. Mục đích này được cụ thể hóa thành các chức năng, nhiệm
vụ và quyền hạn xác định và chính những điều đó quy định phạm vi hoạt động của chính quyền các cấp và trở thành căn cứ trực tiếp khi xây dựng kế hoạch ĐTC.
Quy trình xây dựng kế hoạch ĐTC bắt đầu từ xây dựng các chủ trương đầu tư chương trình, DA ĐTC. Căn cứ trên các chủ trương đầu tư đã được quyết định, chủ chương trình, DA ĐTC (cơ quan, tổ chức được giao chủ trì quản lý chương trình ĐTC) lập chương trình, DA ĐTC, tổ chức thẩm định và trình các cấp CQĐP. Các cấp CQĐP ra quyết định đầu tư chương trình, DA ĐTC và đưa vào danh mục chương trình, DA ĐTC trong kế hoạch ĐTC trung hạn và hàng năm của ĐP. Nhằm đảm quyết định đúng các chủ trương đầu tư và các chương trình, DA ĐTC, thẩm định chủ trương đầu tư và thẩm định chương trình, DA ĐTC bằng các phương pháp thẩm định tiên tiến và thực hiện đánh giá độc lập đối với thẩm định chương trình, DA có ý nghĩa vô cùng quan trọng.
Để kế hoạch ĐTC có tính thực thi cao, đặc biệt trong điều kiện sử dụng vốn nhà nước thì các kế hoạch ĐTC cần được thực hiện theo quy trình từ dưới lên (Từ Quang Phương, 2013). CQĐP cấp dưới có thẩm quyền lập kế hoạch ĐTC của ĐP mình và trình lên CQĐP cấp trên. Chính quyền cấp trên xem xét trên cơ sở đảm bảo sự cân đối chung của ĐP, giữa các ngành, các huyện, xã. Kế hoạch ĐTC cho cả tỉnh là tổng hợp kế hoạch theo các DA của từng ngành, từng huyện, xã. Như vậy, CQĐP thực hiện xây dựng kế hoạch ĐTC của ĐP và trình lên CQĐP cấp trên xem xét, tổng hợp thành kế hoạch ĐTC của tỉnh. Quy trình xây dựng kế hoạch ĐTC nói trên giúp cho việc xây dựng kế hoạch ĐTC được thực hiện từ dưới lên, khắc phục tình trạng áp đặt từ trên xuống, các kế hoạch ĐTC phản ánh đúng nguyện vọng của người dân ĐP.
Xây dựng kế hoạch ĐTC của CQĐP các cấp cần phải đảm bảo các căn cứ để xây dựng kế hoạch ĐTC, đặc biệt phải gắn với quy trình xây dựng kế hoạch NS nhằm đảm bảo tính khả thi khi thực hiện thẩm quyền xây dựng kế hoạch ĐTC của CQĐP. Bên cạnh đó, khi triển khai thực hiện thẩm quyền xây dựng kế hoạch ĐTC, các cấp CQĐP cần phải đảm bảo tốt khâu thẩm định chương trình, DA ĐTC và đảm bảo tính công khai, minh bạch và có cơ chế để người dân ĐP tham gia đóng góp ý kiến vào kế hoạch ĐTC của các cấp chính quyền. Từ đó giúp cho kế hoạch ĐTC của CQĐP các cấp phù phản ánh mong muốn, nguyện vọng của người dân ĐP mà không phải là mong muốn chủ quan của lãnh đạo các cấp.
b. Triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC đối với các chương trình, DA ĐTC thuộc phạm vi ĐP
Triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC của các cấp CQĐP là một quá trình diễn ra thường xuyên, liên tục, từ phân bổ và giao kế hoạch vốn ĐTC, quản lý đấu thầu đến quản lý thực hiện thi công xây dựng công trình, DA ĐTC.
Phân bổ và bố trí kế hoạch vốn ĐTC: Phân bổ và bố trí kế hoạch vốn ĐTC là một khâu quan trọng trong triển khai thực hiện kế hoạch ĐTC bởi xây dựng kế hoạch ĐTC có tốt đến đâu nhưng phân bổ vốn và bố trí kế hoạch vốn ĐTC không