CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.1. Khái quát về phân cấp quản lý của chính quyền địa phương
2.1.3. Phân cấp quản lý của chính quyền địa phương
CQĐP là những cấp chính quyền trực tiếp thực hiện chức năng cung ứng dịch vụ công cho người dân tại cấp trung gian và cấp thấp nhất (Peter Hupe, 2007). Tại Việt Nam, theo Luật tổ chức CQĐP năm 2015, CQĐP là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở ĐP do nhân dân ĐP trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước này theo qui định của pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND…), nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở ĐP, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân ĐP với lợi ích chung của cả nước. CQĐP bao gồm CQĐP cấp tỉnh, CQĐP cấp huyện và CQĐP cấp xã.
Hiến pháp năm 2013 quy định: “Nhiệm vụ, quyền hạn của CQĐP xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở TW và ĐP và của mỗi cấp CQĐP” (Khoản 2, Điều 112, Hiến pháp năm 2013). Với các quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức CQĐP năm 2015, có thể thấy phạm vi thẩm quyền của CQĐP được xác định dựa trên:
Thứ nhất, trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, CQTW hoặc cấp trên sẽ phân quyền cho CQĐP. CQĐP có thẩm quyền trên tất cả các mặt đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, giáo dục... trong phạm vi đơn vị hành chính mà nó phụ trách. Việt Nam là quốc gia theo hình thức nhà nước đơn nhất, chủ quyền quốc gia nằm ở TW và do đó, quyền lực tập trung toàn bộ ở cấp CQTW. Các CQĐP là cơ quan chấp hành, thực thi quyền lực nhà nước ở ĐP. Đồng thời, CQĐP là một
tổ chức, có nhiệm vụ giải quyết các công việc của ĐP, đáp ứng các yêu cầu, nguyện vọng hợp pháp của người dân ĐP.
Địa vị pháp lý của CQĐP và chức năng, nhiệm vụ cụ thể của HĐND và UBND quy định trong Hiến pháp năm 2013. Theo đó, HĐND thực hiện hai loại chức năng: Quyết định và giám sát (quyết định những vấn đề của ĐP do luật định;
giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở ĐP và việc thực hiện nghị quyết của HĐND. UBND ở cấp CQĐP do HĐND cùng cấp bầu là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở ĐP, chịu trách nhiệm trước HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên.
Thứ hai, trong quá trình thực hiện quyền lực nhà nước, các cơ quan nhà nước ở TW hoặc cấp trên sẽ “giao” một số thẩm quyền hay nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể cho CQĐP theo cơ chế phân cấp. Phân cấp giữa TW và ĐP là việc cấp TW chuyển giao một phần quyền hạn, nhiệm vụ, phương tiện, vật chất… cho các cấp CQĐP.
CQTW mà cụ thể là Chính phủ, các bộ, cơ quan hành chính nhà nước cấp trên chuyển giao thẩm quyền (chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm) cho CQĐP hay cơ quan hành chính cấp dưới bằng các văn bản pháp luật nhằm tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước.
Về chủ thể phân cấp: Chủ thể phân cấp có thể là cơ quan nhà nước ở TW hoặc cơ quan nhà nước ở ĐP (Khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức CQĐP năm 2015). Như vậy, phạm vi các cơ quan nhà nước có thể phân cấp thẩm quyền cho CQĐP là rất rộng, về nguyên tắc, các cơ quan nhà nước ở TW có thể là Quốc hội, Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Chính phủ, các bộ và các cơ quan ngang bộ; các cơ quan nhà nước ở ĐP có thể là HĐND hay UBND ở bất kì cấp hành chính nào từ cấp huyện trở lên (cấp xã là cấp hành chính thấp nhất nên không thể phân cấp cho cơ quan nào khác).
Về chủ thể nhận phân cấp: Chủ thể nhận phân cấp có thể là CQĐP hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới của chủ thể phân cấp (Khoản 1 Điều 13 Luật tổ chức CQĐP năm 2015). Ngoài CQĐP, các cơ quan nhà nước ở ĐP là HĐND và UBND cũng có thể nhận phân cấp. Như vậy cơ quan nhà nước ở TW hoặc ĐP cấp trên có thể lựa chọn phân cấp cho CQĐP hoặc cơ quan nhà nước ở ĐP cấp dưới.
Về nội dung của phân cấp: Là trao cho mỗi cấp chính quyền, mỗi khâu trong bộ máy những nhiệm vụ, quyền hạn giải quyết những công việc nhất định. Nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước thể hiện qua các quyền và trách nhiệm: (i) Quyền, trách nhiệm QLNN, hoặc quyền cung ứng các dịch vụ hành chính công, dịch vụ công trong các lĩnh vực, quy mô nhất định theo nguyên tắc các công việc được trao “trọn gói” cho từng cấp quản lý, có nghĩa việc của cấp này sẽ không thuộc quyền của cấp khác; (ii) Quyền về NS, tài chính độc lập với cấp khác để thực hiện các quyền, trách nhiệm được trao; (iii) Quyền về tổ chức, nhân sự để đảm bảo việc thực hiện các nhiệm vụ, công việc quản lý hoặc cung ứng các dịch vụ hành chính công, dịch vụ công.
Để CQĐP thực hiện tốt hai chức năng: (i) Chức năng quyết định các vấn đề của ĐP do luật định (chức năng tự quản); và (ii) Chức năng thực thi pháp luật, chính sách, quyết định của cấp TW hoặc của cấp trên tại ĐP (chức năng chấp hành) thì phân cấp là một biện pháp mang tính pháp lý để giải quyết mối quan hệ giữa TW và ĐP, xác định vị trí của từng cấp chính quyền - yếu tố quan trọng để hiện thực hoá nguyên tắc pháp chế - một đòi hỏi đối với phương thức hoạt động của Nhà nước pháp quyền. Nhà nước pháp quyền được đặc trưng bởi tính dân chủ trong phương thức tổ chức quyền lực nhà nước. Phân cấp với mục đích tạo quyền tự chủ, sáng tạo, phát huy tính năng động của ĐP, để khai thác thế mạnh và tiềm năng của chính quyền cơ sở là một biểu hiện rõ nét của dân chủ và phù hợp với xu thế hiện nay là tăng cường tính tự quản của ĐP trong việc quyết định những vấn đề của địa bàn lãnh thổ.
Để đạt mục đích đó, phân cấp quản lý cần có sự kết hợp, đồng bộ, tương thích giữa phân cấp chính trị, phân cấp hành chính và phân cấp NS (Kent Eaton, 2010). Trong đó:
Phân cấp chính trị: Là xác định rõ vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ, mối quan hệ, cơ chế vận hành giữa các bộ phận trong hệ thống chính trị. Quy chế pháp lý của từng cấp chính quyền được thể hiện ở địa vị hiến định, ở khối lượng thẩm quyền mà cấp đó đảm nhiệm.
Đối với cấu trúc nhà nước đơn nhất như Việt Nam, CQĐP đại diện cho quyền lực nhà nước ở ĐP. Trong vị thế này, các cấp CQĐP tồn tại trong mối quan hệ quyền uy và phục tùng, theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, ĐP phục tùng TW. CQĐP không có quyền lực riêng, không có quyền lập pháp, không có quyền tư pháp, chỉ có quyền hành pháp.
Chính điều này đòi hỏi thẩm quyền của CQĐP cần được quy định rõ trong Hiến pháp và pháp luật về thẩm quyền riêng trong việc ra các quyết định và quy định, thực hiện các quyết định, tự chịu trách nhiệm và vì lợi ích của nhân dân ĐP.
Hệ thống văn bản pháp luật càng cụ thể, càng chi tiết thì càng xác định rõ vị trí độc lập tương đối của CQĐP trong mối quan hệ với TW.
Các cấp CQĐP là một bộ phận của bộ máy nhà nước, đảm bảo tính độc lập tương đối trong quan hệ với CQTW, trong thực thi những chức năng, nhiệm vụ nhất định của ĐP, nhằm nâng cao hiệu quả của cơ chế tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền.
Phân cấp hành chính: Phân cấp hành chính phản ánh mối quan hệ giữa các cấp chính quyền theo chiều dọc (theo hành chính – lãnh thổ) và theo chiều ngang (theo chức năng). Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động thực thi quyền hành pháp, tức là hoạt động chấp hành và điều hành, là bộ máy thực thi quyền hành pháp, triển khai tổ chức thực hiện pháp luật, đưa pháp luật vào đời sống. Quyền hành pháp có hai nội dung: (i) Một là lập quy, được thực hiện bằng việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để hướng dẫn thực hiện pháp luật; và (ii) Hai là quản lý
hành chính nhà nước, tức là tổ chức, điều hành, phối hợp các hoạt động kinh tế – xã hội để đưa luật pháp vào đời sống xã hội.
Về tư cách pháp lý, CQĐP theo mô hình Xô-Viết đặc trưng bởi “tính hai mặt”, vừa đại diện cho nhân dân ĐP, vừa đại diện cho nhà nước TW nên các cấp CQĐP chỉ độc lập tương đối. Vì thế, yêu cầu của phân cấp hành chính là phân định thẩm quyền một cách hợp lý đối với hai nội dung trên từ cấp trên xuống cấp dưới nhằm phát huy tính tích cực, chủ động, sáng tạo của các đơn vị hành chính cấp dưới. Hệ thống văn bản pháp lý cần thể hiện rõ chức trách, nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp trong bộ máy hành chính nhà nước. Mỗi cấp quản lý có những mục tiêu, nhiệm vụ, thẩm quyền và những phương tiện cần thiết để thực hiên tốt những mục tiêu, nhiệm vụ của cấp mình.
Tuy nhiên, phân cấp quản lý cần phù hợp với đặc điểm của đơn vị hành chính - lãnh thổ. Đơn vị hành chính - lãnh thổ là địa bàn được hình thành dựa theo các tiêu chí đa dạng như yếu tố dân cư, địa lý, diện tích, địa bàn nông thôn, đô thị, đồng bằng, vùng biên giới, miền núi, hải đảo... Đồng thời, phân cấp phải phù hợp với đặc thù QLNN trong từng ngành, lĩnh vực. Đối với một số lĩnh vực QLNN đặt ra nhu cầu tập trung hoá quyền lực ở mức độ cao nhằm bảo đảm chủ quyền quốc gia và tính thống nhất của quyền lực nhà nước; một số lĩnh vực khác - lại đòi hỏi quá trình không những phi TW hoá mà còn có thể áp dụng cơ chế chuyển giao mạnh mẽ một số thẩm quyền quản lý cho các tổ chức xã hội.
Phân cấp NS: Là việc phân định phạm vi trách nhiệm, quyền hạn của các cấp chính quyền nhà nước từ TW tới ĐP trong quá trình tổ chức tạo lập và sử dụng NSNN phục vụ cho việc thực thi chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Mục tiêu của phân cấp quản lý NSNN là việc phân bổ theo pháp luật trách nhiệm, quyền hạn quản lý qua các khoản thu và chi của NSNN cho các cấp chính quyển nhà nước để họ có quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm quản lý NS của mình nhằm bảo đảm giải quyết các nhiệm vụ quan trọng, phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội ở các ĐP.
Nội dung của phân cấp quản lý NSNN bao gồm: (i) Phân cấp về quyền quyết định NS và ban hành các chính sách về thu NS; chế độ, định mức chi NS; (ii) Phân cấp về nguồn thu và nhiệm vụ chi của từng cấp NS; (iii) Xử lý các quan hệ về quản lý trong chu trình vận động của NSNN, từ khâu lập NS đến chấp hành và quyết toán NS, kể cả các quan hệ thanh tra, kiểm tra, kiểm toán.
Cách thức phân định quyền hạn và nghĩa vụ giữa các cấp NS phụ thuộc vào phân cấp chính trị, phân cấp hành chính (phân cấp về quản lý KT - XH giữa các cấp chính quyền); khả năng của các cấp chính quyền trong việc đảm bảo cung ứng có hiệu quả các loại hình dịch vụ công.
Đặc trưng của mô hình nhà nước đơn nhất là quyền lực nhà nước là tập trung và thống nhất nên nhà nước chỉ có một NS duy nhất do CQTW quản lý và quyết
định sử dụng. Vì vậy, hệ thống NSNN có tính “lồng ghép”, NSNN bao gồm NSTW và NS các cấp CQĐP. NS cấp dưới là bộ phận hợp thành của NS cấp trên, NS cấp trên không chỉ bao gồm NS cấp mình mà còn gồm cả NS cấp dưới. CQTW có thể ủy quyền cho các cấp CQĐP thực hiện một số nghiệp vụ để phục vụ yêu cầu QLNN. Tuy nhiên, mọi thẩm quyền về NS (phê duyệt dự toán, phân bổ NS, quyết toán hoặc cân đối thu - chi NSNN) đều thuộc về CQTW.
Cho dù hệ thống NS quốc gia được tổ chức theo phương thức độc lập (các cấp NS có sự độc lập tương đối, mỗi cấp NS có các nhiệm vụ chi và nguồn thu riêng) hay NS được tổ chức theo mô hình NS lồng ghép thì xu hướng chung trên thế giới là các cấp CQĐP được trao nhiều thẩm quyền hơn, với mức độ tự chủ ngày càng lớn và độc lập trong khung khổ pháp luật trong việc quyết định và sử dụng NS, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng nguồn lực tài chính công, tạo điều kiện cho người dân tiếp cận các dịch vụ công tốt nhất.
Mối quan hệ TW - ĐP về quản lý NS ở các quốc gia trên thế giới đều theo nguyên tắc chung khi phân cấp nhiệm vụ chi giữa các cấp NS, trong đó NSTW giữ vai trò chủ đạo, thực hiện các nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, điều phối hoạt động kinh tế vĩ mô của đất nước, bảo đảm quốc phòng, an ninh, đối ngoại và hỗ trợ những ĐP khó khăn. NSĐP được phân cấp để đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước của ĐP và những dịch vụ công cơ bản, gắn trực tiếp với ĐP như giáo dục từ phổ thông trung học (cấp III) trở xuống, các cơ sở khám, chữa bệnh của ĐP… Phân cấp NS giúp CQĐP có tính tự chủ về tài chính. Việc chuyển giao thẩm quyền từ CQTW cho CQĐP phải gắn liền với việc cung cấp cho CQĐP các nguồn lực tương ứng, cần thiết để đảm bảo các thẩm quyền được giao.
Sản phẩm cuối cùng của quá trình phân cấp quản lý của CQĐP là một hệ thống quy định pháp luật về phân định thẩm quyền QLNN và cơ chế thực hiện những thẩm quyền đó của CQTW và CQĐP về những nội dung sau:
Thứ nhất, xác định những thẩm quyền đặc biệt của TW trong việc QLNN đối với các lĩnh vực cụ thể nhằm bảo đảm tính thống nhất trong QLNN.
Thứ hai, xác định những thẩm quyền riêng của từng cấp chính quyền theo tiêu chí “cấp tốt nhất”.
Thứ ba, xác định thẩm quyền chung của hai (hoặc một số) cấp chính quyền và cơ chế phối hợp trong việc thực hiện thẩm quyền chung đó theo hướng xác định phạm vi trách nhiệm của mỗi chủ thể “đồng quản lý” và có cơ chế quản lý thích hợp.
Thứ tư, quy định các điều kiện về tài chính, tổ chức, nhân sự để bảo đảm thực hiện thẩm quyền được phân định.