CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN
4.3. Đề xuất giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2030
4.3.1. Đồng bộ khung pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên
Trong thời gian vừa qua, theo thẩm quyền, trách nhiệm được phân cấp quản lý ĐTC, chính quyền các cấp của tỉnh Thái Nguyên đã kịp thời ban hành những văn bản dưới luật về phân cấp quản lý ĐTC nhằm bổ sung và chi tiết hóa các quy định do CQTW ban hành. Tuy nhiên trên thực tế, quy định pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC do CQĐP tỉnh Thái Nguyên ban hành còn chưa phù hợp và thiếu tính đồng bộ. Đặc biệt, hiện nay đang áp dụng một cơ chế, chính sách phân cấp chung cho các ĐP trong tỉnh. Đồng thời, các quy định về phân cấp quản lý ĐTC do CQĐP tỉnh Thái Nguyên ban hành tương đối đầy đủ nhưng đang nằm rải rác trong nhiều văn bản khác nhau, điều đó gây khó khăn trong triển khai các nội dung quản lý ĐTC.
Kinh nghiệm phân cấp quản lý ĐTC của một số CQĐP được nghiên cứu trong Chương 2 nhằm rút ra bài học kinh nghiệm cho tỉnh Thái Nguyên đã chỉ rõ, phân cấp quản lý ĐTC được thực hiện trong một khung khổ pháp lý rõ ràng, thống nhất.
Thêm vào đó, kết quả khảo sát về ban hành chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP cho thấy cần phải tập trung cải thiện bao gồm: CQĐP năng động, sáng tạo trong giải quyết các vấn đề mới phát sinh trong quản lý ĐTC; kịp thời tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong quản lý ĐTC; phản ứng nhanh, kịp thời khi chính sách, pháp luật của cấp TW có điểm chưa rõ. Mặt khác, thông qua kết quả điều tra khảo sát đối với cán bộ quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên đối với những giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên cho thấy cần phải rà soát các quy định hiện hành do CQĐP ban hành về phân cấp quản lý ĐTC cũng như tiến tới biên soạn và ban hành sổ tay hướng dẫn phân cấp quản lý ĐTC.
Nội dung giải pháp:
Trong thời gian tới, CQĐP cần có những giải pháp hoàn thiện khung pháp luật của tỉnh về phân cấp quản lý ĐTC. Cụ thể như sau:
Thứ nhất, rà soát và hệ thống hoá các quy định về phân cấp quản lý ĐTC do CQĐP ban hành một cách thường xuyên, liên tục.
Việc rà soát các văn bản quy phạm pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC là cơ sở kiến nghị, xây dựng và ban hành các văn bản hợp nhất hoặc sửa đổi, bổ sung, huỷ bỏ các văn bản không theo kịp thực tế; hạn chế những điểm chưa nhất quán, thiếu tính đồng bộ, tạo ra kẽ hở trong thực tiễn quá trình triển khai thực hiện, ảnh hưởng đến chất lượng quản lý ĐTC. Thêm vào đó, các cấp CQĐP thường xuyên rà soát và hệ thống hóa các
văn bản về phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên sẽ kịp thời tháo gỡ những vướng mắc, khó khăn trong quản lý ĐTC. Đồng thời sẽ phản ứng kịp thời khi những chính sách của CQTW có những điểm chưa rõ. Từ đó năng động, sáng tạo trong giải quyết các vấn đề mới phát sinh trong quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên theo phân cấp.
Rà soát các văn bản dưới luật có tính chất bổ sung như văn bản quy định về phân bổ NS cho ĐTC, về phân bổ vốn ĐTC cho các chương trình, DA thường xuyên là cần thiết nhằm đảm bảo những quy định này phù hợp với tình hình thực tế tại ĐP và nâng cao tính chủ động của CQĐP. Trong đó, thực hiện rà soát, hoàn thiện hệ thống tiêu chí, định mức phân bổ vốn ĐTC. Tiêu chí dân số vẫn là tiêu chí chủ đạo khi phân bổ vốn ĐTC nhưng cần hoàn thiện hệ thống chỉ tiêu thống kê và dự báo dân số. Việc thống kê và dự báo dân số nên được thực hiện chi tiết theo cơ cấu tuổi và giới tính để làm căn cứ cho phân bổ vốn ĐTC. Sử dụng tiêu chí dân số là chính nhưng cần tính đến đặc thù trong từng lĩnh vực để có những tiêu chí bổ sung. Ví dụ như trong giáo dục cần tính tới các yếu tố như: Quy mô của lớp học, số học sinh, số giáo viên mỗi lớp, chi phí hoạt động thường xuyên của mỗi cơ sở giáo dục…; trong lĩnh vực y tế thì khi thực hiện khám chữa bệnh liên thông giữa các tỉnh, có thể bỏ tiêu chí giường bệnh, thay bằng việc khám chữa bệnh theo thẻ bảo hiểm y tế.
Rà soát, sửa đổi quy định về quản lý nguồn thu và nhiệm vụ chi của các cấp NS.
Trong đó, thực hiện điều chỉnh, bổ sung những khoản thu theo phân cấp hiện hành nhằm tăng cường nguồn thu cho NS cấp huyện, NS cấp xã để chủ động điều hành, quản lý NS hiệu quả, giảm số trợ cấp bổ sung cân đối từ NS cấp trên. Cụ thể, đối với thuế giá trị gia tăng. Theo quy định của phân cấp nguồn thu hiện hành thì khoản thu thuế giá trị gia tăng, (không kể thuế giá trị gia tăng hàng hoá nhập khẩu và thuế giá trị gia tăng thu từ hoạt động xổ số kiến thiết): Đối với các doanh nghiệp, tổ chức cá nhân do Cục Thuế tỉnh quản lý thì phân chia NS cấp tỉnh 100%, do Chi cục thuế quản lý phân chia NS cấp huyện 100%. Thuế giá trị gia tăng thu từ các hộ sản xuất kinh doanh trên trên địa bàn các xã, thị trấn phân chia cho NS cấp huyện 10%, NS cấp xã 90%; trên địa bàn các phường phân chia cho NS cấp huyện 70%, NS phường 30%. Để tăng cường phân cấp nguồn thu cho NS huyện, NS cấp xã cần xem xét điều chỉnh: Khoản thu thuế giá trị gia tăng thu từ các doanh nghiệp, tổ chức cá nhân do Cục Thuế tỉnh quản lý thì giảm số phân chia NS cấp tỉnh còn 70-80%, để tăng số phân chia cho NS cấp huyện từ 20-30%. Đối với các doanh nghiệp do Chi cục thuế quản lý giữ nguyên phân chia cho NS huyện 100%. Đối với thu từ các hộ SXKD trên trên địa bàn các xã, thị trấn phân chia cho NS cấp xã 100% (chuyển 10% từ NS cấp huyện về); trên địa bàn các phường phân chia cho NS cấp huyện 50%, NS phường 50% (chuyển 20% từ NS cấp huyện về). Đối với thu tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phần NSĐP được hưởng theo quy định của pháp luật, phần NSĐP được hưởng theo phân cấp phân chia 100% cho NS cấp tỉnh. Để đảm bảo đúng quy định, tạo tính hệ thống trong phân chia NS các cấp chính quyền của tỉnh, trong đó
các ĐP (cấp huyện, cấp xã) nơi có tài nguyên được khai thác được hưởng một phần để có nguồn lực phát triển KT-XH, đồng thời tránh trường hợp ĐP có nguồn khoáng sản khai thác lớn vượt nguồn đảm bảo các nhiệm vụ chi, đề nghị phân chia tương tự như thuế tài nguyên, tức là: Thu từ tiền cấp quyền khai thác khoáng sản phần NSĐP được hưởng theo quy định của pháp luật thực hiện phân chia 40% cho NS cấp tỉnh, 50% cho NS cấp huyện, 10% cho NS cấp xã.
Rà soát các quy định về thứ tự ưu tiên phân bổ vốn ĐTC. Trong thời gian qua, phân bổ vốn ĐTC cho các chương trình, DA ĐTC của các cấp CQĐP còn hạn chế là do các ưu tiên phân bổ vốn ĐTC còn chưa phù hợp. Do đó, đòi hỏi phải xây dựng bộ tiêu chí cụ thể về lựa chọn DA để phân bổ vốn ĐTC. Trong thời gian tới, các cấp CQĐP cân nhắc những tiêu chí sau để định hướng chung cho các quyết định phân bổ vốn ĐTC cho các chương trình, DA ĐTC: Tầm quan trọng chiến lược của DA và của ngành căn cứ vào chính sách của ĐP được phản ánh trong các văn bản kế hoạch chiến lược và văn bản NS; tầm quan trọng và tính bền vững của tác động về NS sau khi hoàn thành đầu tư; sự tương thích với các DA mới khác và các đề xuất chi tiêu ngoài chi đầu tư; mức độ sẵn sàng tiếp tục thực hiện trong năm NS tiếp theo, bao gồm cả khả năng thực hiện kế hoạch về thiết kế chi tiết và đầu thầu mua sắm; sự tương thích với danh mục các DA hiện hành của ĐP về năng lực triển khai; tác động đến cân đối tổng thể và rủi ro của ngành cũng như của chương trình ĐTC.
Đối với các quy định pháp luật mang tính chất chi tiết hóa các quy định của TW, các cấp CQĐP của tỉnh Thái Nguyên cần sớm ban hành các hướng dẫn quản lý điều chỉnh ĐTC. Trong đó, nên cân nhắc quy định về thẩm định độc lập đối với các DA bị điều chỉnh để tránh hiện tượng trục lợi khi điều chỉnh ĐTC. Đồng thời bổ sung quy định công bố công khai quyết định điều chỉnh ĐTC (trong đó chỉ rõ nguyên nhân điều chỉnh) trên các phương tiện thông tin đại chúng để người dân dễ dàng tiếp cận.
Thứ hai, xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp quản lý ĐTC phù hợp với từng ĐP trong tỉnh.
Một trong những nguyên nhân dẫn đến hạn chế trong phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên là cơ chế, chính sách phân cấp chưa phù hợp với trình độ phát triển kinh tế của ĐP. Một cơ chế, chính sách phân cấp áp dụng chung cho tất cả các ĐP có thể hiểu được từ góc độ của tỉnh song điều này hạn chế hiệu quả của chính sách phân cấp. Một hệ thống phân cấp hiệu quả sẽ điều chỉnh mức độ tự quyết của mỗi cấp chính quyền sao cho phù hợp nhất với năng lực của chính quyền đó. Tỉnh hiện nay có 09 đơn vị hành chính chia làm hai nhóm, một nhóm là các thành phố trực thuộc tỉnh và một nhóm là các huyện, xã. Khác với nông thôn, mỗi đô thị là một chỉnh thể kinh tế - xã hội thống nhất, ràng buộc chặt chẽ và phụ thuộc trực tiếp vào nhau, không thể chia cắt, do đó bộ máy hành chính nhà nước ở đô thị phải mang tính tập trung, thống nhất, vận hành thông suốt, nhanh nhạy và không thể bị cắt khúc theo kiểu cát cứ như ở nông thôn. Việc xây dựng cơ chế, chính sách phân cấp áp dụng cho từng đơn vị hành chính
có thể chưa thể thực hiện ngay nhưng tỉnh có thể hướng tới việc xác định hai cơ chế, chính sách cho hai nhóm ĐP nói trên. Đối với nhóm các thành phố trực thuộc tỉnh, có thể thực hiện phân cấp mạnh hơn trong quy hoạch cũng như các nhiệm vụ chi cho ĐTC nhằm giúp các thành phố trực thuộc tỉnh chủ động hơn trong đầu tư các chương trình, DA phù hợp với nhu cầu của ĐP. Tuy nhiên, quy định trách nhiệm giải trình chặt chẽ hơn và công tác điều hành của chính quyền của ĐP đó phải minh bạch hơn là điều kiện cần thiết nhằm đảm bảo tính hiệu quả của phân cấp.
Thứ ba, ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết hoạt động kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC
CQĐP nên ban hành văn bản hướng dẫn chi tiết hoạt động kiểm tra, giám sát bởi hiện nay, các quy định về nội dung, hình thức, trách nhiệm thực hiện kiểm tra, giám sát thực hiện phân cấp quản lý ĐTC khá đầy đủ và không thiếu nhưng chưa cụ thể. Các quy định về trách nhiệm, nghĩa vụ công khai, cung cấp thông tin, tạo điều kiện thực hiện giám sát còn chung chung; quy định trách nhiệm thực hiện kiểm tra thường được gắn với quy định về thẩm quyền, chức năng của cơ quan, cá nhân nhưng quy định nội dung, hình thức kiểm tra lại chưa cụ thể; quy định về xử phạt hành chính đối với các cơ quan, cán bộ nhà nước khó thực hiện; quy định về thẩm quyền và mức độ xử lý cán bộ sai phạm còn thiếu, bất cập… Chính điều đó đã làm cho hoạt động kiểm tra, giám sát của các cấp chính quyền kém hiệu quả. Do vậy, để thống nhất và triển khai hiệu quả, cần có một văn bản tổng hợp, quy định rõ những vấn đề liên quan đến kiểm tra, giám sát của chính quyền các cấp của tỉnh, làm kim chỉ nam cho hoạt động này. Trong đó quy định rõ trách nhiệm, quyền hạn kiểm tra, đôn đốc, giám sát ĐTC phù hợp với quy định hiện này về thẩm quyền quyết định đầu tư, quản lý thực hiện đầu tư.
Thứ tư, ban hành sổ tay phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên.
Trong quá trình thực hiện phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên, căn cứ trên những chính sách về phân cấp quản lý ĐTC của CQTW, CQĐP tỉnh Thái Nguyên đã ban hành các chính sách về phân cấp quản lý ĐTC nhằm triển khai các chính sách cho CQTW ban hành. Tuy nhiên, các chính sách này đang nằm rải rác, tản mạn trong nhiều văn bản khác nhau. Do vậy, khi thực hiện phân cấp quản lý ĐTC, các cấp chính quyền của tỉnh Thái Nguyên, các sở ban ngành, CĐT rất khó theo dõi thực hiện. Nhất là trong bối cảnh cán bộ thực hiện nhiệm vụ quản lý ĐTC ở cấp ĐP thực hiện công tác kiêm nhiệm là phổ biến, kỹ năng, nghiệp vụ chưa thực sự đáp ứng công việc thì việc tra cứu những quy định ở các văn bản khác nhau sẽ ảnh hưởng đến việc triển khai hoạt động quản lý ĐTC. Do đó, việc ban hành sổ tay tổng hợp các chính sách pháp luật về ĐTC làm căn cứ để các cấp CQĐP có thể triển khai thực hiện các nội dung phân cấp quản lý ĐTC thuận lợi và hiệu quả hơn. Tỉnh Thái Nguyên có thể giao cho đầu mối là Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Nguyên phối hợp với Sở Tài chính, Sở Xây dựng, Sở GTVT để tổng hợp, biên soạn sổ tay này và thường xuyên cập nhật những quy định mới liên quan. Sổ tay thực hiện phân cấp
quản lý ĐTC phải đảm bảo quản lý ĐTC có cấu phần xây dựng và không có cấu phần xây dựng.
Thứ năm, tổ chức tuyên truyền, phổ biến về các quy định về phân cấp quản lý ĐTC.
Trong thời gian qua, công tác tuyền truyền quy định về phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên được thực hiện thường xuyên, liên tục dưới nhiều hình thức: đăng tải nhiều bài viết thông tin, tuyên truyền về pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC trên các phương tiện truyền thông đại chúng. Cụ thể, UBND các cấp, Sở kế hoạch và Đầu tư tỉnh Thái Nguyên đều đăng các bài viết tuyên truyền pháp luật về đầu tư, trong đó có ĐTC trên cổng thông tin điện tử. Các đối tượng liên quan đến ĐTC đều dễ dàng truy cập và tiếp cận các văn bản pháp luật này. Công tác tuyên truyền thường xuyên đã tạo điều kiện để các đối tượng có liên quan đến ĐTC nắm bắt được đầy đủ và triển khai hiệu quả việc thực hiện ĐTC.
Tuy nhiên, công tác tuyên truyền, phổ biến các quy định về phân cấp quản lý ĐTC của các cấp CQĐP chưa được quan tâm đúng mức. Công tác tuyên truyền, phổ biến mới chỉ chú trọng tổ chức phổ biến thời gian đầu khi các văn bản được ban hành. Tuyên truyền, phổ biến các quy định của chính quyền các cấp hiện nay mới tập trung vào các quy định do cấp TW ban hành. Trong khi đó, các quy định do CQĐP ban hành nhằm triển khai các quy định của cấp TW là rất ít. Điều đó dẫn đến những bất cập khi triển khai thực hiện các nội dung phân cấp quản lý ĐTC.
Trong thời gian tới, thường xuyên mở các lớp tập huấn, các buổi nói chuyện chuyên đề hoặc lồng ghép nội dung các quy định về phân cấp quản lý ĐTC vào trong các buổi họp cho đối tượng là các cán bộ quản lý ĐTC, các đại biểu HĐND và thành viên của tổ giám sát cộng đồng là giải pháp quan trọng nhằm giúp các cán bộ quản lý ĐTC cũng như các đại biểu HĐND và thành viên của tổ giám sát cộng đồng hiểu đúng và triển khai đúng các chính sách, pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC. Các lớp tập huấn, các buổi nói chuyện chuyên đề nên hướng tới mời những nhà hoạch định chính sách, xây dựng pháp luật về ĐTC và phân cấp quản lý ĐTC để nâng cao chất lượng tuyên truyền, phổ biến chính sách về phân cấp quản lý ĐTC.