CHƯƠNG 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG
2.1. Khái quát về phân cấp quản lý của chính quyền địa phương
2.1.2. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương
Hiện nay trên thế giới có hai mô hình tổ chức CQĐP chính gồm: CQĐP theo nguyên tắc phân quyền; CQĐP theo nguyên tắc tập quyền (Lê Thị Hoài Ân, 2015;
Nguyễn Cửu Việt, 2010)
Thứ nhất, CQĐP theo nguyên tắc phân quyền CQĐP theo nguyên tắc phân quyền thuần túy:
Điển hình cho mô hình này là Anh, Mỹ và các nước theo hệ thống pháp luật Anh - Mỹ, nơi thực hiện nguyên tắc phân quyền triệt để nhất. Đặc điểm cơ bản là CQĐP không có sự trực thuộc và bảo trợ của cấp trên, CQTW không phải là cơ quan quản lý cấp trên đối với ĐP. Các cấp CQĐP được độc lập, không có sự trực thuộc lẫn nhau. Trong phạm vi quyền hạn của mình, các chính quyền đều có quyền tổ chức hoạt động chỉ phụ thuộc vào pháp luật mà không phụ thuộc vào bất cứ một sự chỉ đạo nào của cấp trên. Trong trường hợp có mâu thuẫn, tranh chấp hoặc có
hiện tượng vi phạm pháp luật, vấn đề được giải quyết thông qua hoạt động xét xử của toà án.
Ví dụ ở Mỹ, bộ máy hành chính chỉ là chính quyền liên bang và bang, dưới bang chỉ là chính quyền tự quản. Tổ chức tự quản ĐP theo tu chính án số 10 của Hiến pháp Mỹ thuộc thẩm quyền của các bang. Hơn 40 bang ấn định rằng quốc hội bang không có quyền thông qua luật điều chỉnh một cách chi tiết vấn đề quản lý của ĐP. Do đó, tổ chức và hoạt động của các cơ quan tự quản ĐP do các ĐP tự quy định nên rất tự do, đặc biệt, đối với đô thị, các tổ chức và thẩm quyền của chúng rất đa dạng, không theo một khuôn mẫu nào. Cơ quan tự quản ĐP là Hội đồng dân biểu (HĐND) như mọi nơi trên thế giới, nhưng cách tổ chức bộ máy chấp hành rất đa dạng, tùy thuộc đặc điểm, truyền thống lịch sử của từng ĐP: Mer (thị trưởng) do dân bầu trực tiếp, hoặc do hội đồng dân biểu bầu, hoặc do thuê, hoặc Hội đồng trực tiếp quản lý (không có thị trưởng) ở các cộng đồng số dân ít.
CQĐP theo mô hình kết hợp phân quyền và tản quyền:
Đây là mô hình cho các nước thuộc hệ thống Continental, điển hình là Pháp, Đức, Italia. Ở những nước theo mô hình này, bên cạnh cơ quan tự quản ĐP, còn có cơ quan hành chính nhà nước của chính phủ TW đặt tại ĐP (cơ quan tản quyền). Cơ quan tản quyền và cơ quan tự quản ĐP có quan hệ với nhau trên lĩnh vực công tác theo luật phân quyền, không theo quan hệ thứ bậc hành chính.
CQTW và CQĐP phân chia quyền lực theo nguyên tắc: Những gì ĐP làm tốt thì ĐP làm, TW chỉ làm những gì mà ĐP làm không tốt hơn. Phân chia rõ trách nhiệm của từng cấp, cấp này làm thì cấp kia không làm. Như vậy, mỗi cấp đều có tính chủ động; đồng thời được phân công nhiệm vụ thì cũng được phân bổ NS, có nguồn thu bảo đảm cho việc thực hiện nhiệm vụ của mình.
Thứ hai, CQĐP theo nguyên tắc tập quyền CQĐP theo nguyên tắc tập quyền tuyệt đối:
Mô hình này có đặc điểm là CQĐP do TW đặt ra, trực tiếp bổ nhiệm nhân sự hoặc có phân cấp và nằm trong hệ thống hành chính nhà nước thống nhất từ TW đến cơ sở. Mọi hoạt động của CQĐP đều theo mệnh lệnh từ một trung tâm duy nhất ở TW.
Đây là mô hình chính quyền của hầu hết các quốc gia thời cổ đại (chủ nô và phong kiến giai đoạn nhà nước TW tập quyền). Thời cận đại mô hình này hay gặp vào giai đoạn đất nước có chiến tranh. Hiện nay, mô hình này vẫn tồn tại ở một số nước như:
Cô-oét (có đặc thù là quyền lập pháp được phân chia giữa Tiểu vương và Quốc hội), A- rập Xê-út, Brunây... Ở Myanma nó đã tồn tại suốt thời gian dài đến tận những năm gần đây. Ở Thái Lan, đất nước “sôi động với những cuộc đảo chính quân sự”, chính quyền quân quản vẫn tồn tại sau cuộc đảo chính, trước khi Chính phủ mới được thành lập.
CQĐP theo nguyên tắc tập quyền có phân chia trách nhiệm:
Mô hình này có đặc điểm là CQĐP hoạt động thông qua các hình thức phân công, phân cấp, ủy quyền. Trong hoạt động, các cấp CQĐP được CQTW (bao gồm cả cơ
quan cao nhất và các cơ quan đầu não quản lý ngành) phân công, phân cấp, ủy quyền thực hiện những chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong những phạm vi nhất định và chịu trách nhiệm trong những phạm vi đó. Nhiệm vụ của CQĐP theo mô hình này là thực hiện các chức năng quản lý chung hay quản lý trên một số lĩnh vực nhất định. Bên cạnh việc thực hiện các chức năng quản lý của nhà nước TW, các cơ quan này còn thực hiện các chức năng của ĐP. CQĐP chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của CQTW, vừa thực hiện chức năng QLNN của TW, vừa thực hiện chức năng QLNN ở ĐP.
Dạng đặc biệt của mô hình này là CQĐP theo mô hình Xô viết. Mô hình này được tổ chức ở các nước XHCN cũ và Trung Quốc, Việt Nam hiện nay. Theo mô hình này, CQĐP không những được đặt dưới sự giám sát chặt chẽ giữa TW với ĐP, giữa chính quyền cấp trên đối với cấp dưới mà còn chịu sự lãnh đạo trực tiếp toàn diện của cấp ủy đảng ĐP. Ở mỗi cấp hành chính lãnh thổ, cả ở thành thị lẫn nông thôn đều thành lập CQĐP, vừa đại diện cho ĐP, vừa đại diện cho nhà nước TW, tạo thành hệ thống thứ bậc trực thuộc trên dưới. CQĐP theo mô hình Xô-Viết có “tính hai mặt”: Vừa đại diện cho nhân dân ĐP, vừa đại diện cho nhà nước TW.
Thực tế cho thấy, cách thức tổ chức CQĐP ở các nhà nước đương đại khá đa dạng và phức tạp, tuỳ theo điều kiện cụ thể của mỗi nước. Có thể thấy tính quyền lực và tính tự chủ, tự quản của CQĐP trong quan hệ với TW như sau: Một là, ĐP đơn thuần là cấp dưới của TW, phục tùng TW một cách tuyệt đối. Việc tổ chức CQĐP là do TW quy định, ĐP không có quyền ban hành pháp luật, chỉ thực hiện thẩm quyền do TW quy định. Hai là, ĐP không hoàn toàn phụ thuộc vào TW. Việc tổ chức CQĐP là do TW quy định, nhưng ĐP không chỉ đơn thuần thực hiện thẩm quyền theo quy định do TW ban hành, ở một số lĩnh vực, nó có thể có quyền ban hành pháp luật và quản lý điều hành theo quy định đó. Nói cách khác, thẩm quyền của ĐP vừa do TW quy định, vừa do chính nó quy định. Ba là, ĐP phụ thuộc hạn chế vào TW về chính trị; các lĩnh vực kinh tế xã hội khác do ĐP hoàn toàn tự quản. Bốn là, ĐP gần như một nhà nước hoàn toàn độc lập, nó chỉ phụ thuộc vào TW về quốc phòng.
Vị thế của CQĐP với CQTW hoàn toàn phụ thuộc vào cấu trúc nhà nước (nhà nước đơn nhất hay liên bang), phân cấp chính trị, phân chia lãnh thổ và phân cấp hành chính của một quốc gia. Đối với cấu trúc nhà nước đơn nhất như Việt Nam, CQĐP đại diện cho quyền lực nhà nước ở ĐP, là công cụ của nhà nước nhằm thực thi luật pháp, đảm bảo sự toàn vẹn của lãnh thổ quốc gia. Trong vị thế này, các cấp CQĐP tồn tại trong mối quan hệ quyền uy và phục tùng, theo nguyên tắc cấp dưới phục tùng cấp trên, ĐP phục tùng TW. CQĐP không có quyền lực riêng, không có quyền lập pháp, không có quyền tư pháp, chỉ có quyền hành pháp. Tuy vậy, cho dù là cấu trúc nhà nước như thế nào thì CQĐP của các nước đều có tính tự chủ, tự quản. Theo dự thảo Hiến chương quốc tế về CQĐP, chính quyền tự quản ĐP biểu thị quyền và khả năng của CQĐP trong giới hạn của luật pháp, để điều tiết và quản lý một phần đáng kể các hoạt động công cộng theo đúng trách nhiệm của mình
và vì lợi ích của nhân dân ĐP. Theo từ điển Bách khoa Việt nam (2005), tự quản ĐP “là một phương thức quản lý mở rộng dân chủ trên những mức độ khác nhau. Ở một cộng đồng lãnh thổ, chế độ tự quản thể hiện ở chỗ CQĐP tự quyết định công việc của ĐP. Trong bất cứ trường hợp nào, chế độ tự quản cũng đặt dưới sự quản lý tập trung của cơ quan có thẩm quyền cấp trên và trong khuôn khổ pháp luật nhà nước”. Như vậy, có thể thấy tự quản ĐP là cách thức tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước chứ không phải là cách phân lập quyền lực nhà nước, tự quản không đồng nghĩa với thoát ly và tự trị, quyền lực nhà nước vẫn là thống nhất. Đặc điểm cơ bản để tính tự chủ, tự quản của ĐP được đảm bảo bao gồm:
Thứ nhất, ĐP được quản lý bởi một cơ quan dân cử, đại diện cho ý chí, lợi ích, nguyện vọng của ĐP.
Thứ hai, ĐP có những thẩm quyền riêng biệt, được tự quyết định và tự chịu trách nhiệm trong phạm vi thẩm quyền đó. Sự phân định thẩm quyền đó thường được quy định trong Hiến pháp và các đạo luật.
Thứ ba, ĐP có phương tiện, công cụ để thực hiện quyền tự quản (đảm bảo tương ứng giữa nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm với nguồn lực tài chính, tổ chức nhân sự và các điều kiện khác một cách đồng bộ giữa các ngành, lĩnh vực).