CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG PHÂN CẤP QUẢN LÝ ĐẦU TƯ CÔNG CỦA TỈNH THÁI NGUYÊN
3.2. Phân tích thực trạng phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên
3.2.1. Xây dựng khung pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên
a. Quy định pháp luật về phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch
Từ đầu thập niên 2000, Việt Nam đã đẩy mạnh phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch. Từ chỗ tất cả các quy hoạch của ĐP cấp tỉnh đều phải được xây dựng trên cơ sở hệ thống các chỉ tiêu pháp lệnh của TW, của cấp trên giao, được Chính phủ phê duyệt, cấp dưới bảo vệ kế hoạch trước cấp trên, đến nay, trên cơ sở quy hoạch tổng thể của cả nước, của ngành, của vùng kinh tế, UBND các cấp hoàn toàn chủ động quy hoạch phát triển kết cấu hạ tầng đảm bảo yêu cầu trước mắt và lâu dài của các hoạt động kinh tế, xã hội của ĐP. Cụ thể, Điều 19 của Nghị định số 92/2006/NĐ-CP về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển KT - XH và Điều 22 của Nghị định số 04/2008/NĐ-CP về sửa đổi, bổ sung một số điều của nghị định số 92/2006/NĐ-CP
ngày 07 tháng 9 năm 2006 của Chính phủ về lập, phê duyệt và quản lý quy hoạch tổng thể phát triển KT – XH cho phép UBND cấp tỉnh có thẩm quyền xây dựng phương án phát triển giao thông, cơ sở hạ tầng (điện, nước, y tế, giáo dục, văn hóa – xã hội) trên địa bàn tỉnh. UBND cấp tỉnh trình HĐND cấp tỉnh thông qua quy hoạch cấp mình trước khi trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt. UBND cấp huyện được phân định thẩm quyền xây dựng phương án phát triển giao thông, cơ sở hạ tầng (điện, nước, y tế, giáo dục, văn hóa – xã hội) trên địa bàn huyện. UBND cấp huyện trình HĐND cấp huyện thông qua quy hoạch cấp mình trước khi trình UBND cấp tỉnh phê duyệt. Từ năm 2017 đến nay, Luật Quy hoạch ra đời, UBND các cấp đã được mở rộng thẩm quyền xây dựng danh mục DA của ĐP và thứ tự ưu tiên thực hiện các DA trong phương án quy hoạch hệ thống đô thị; phương án bảo vệ môi trường, khai thác, sử dụng, bảo vệ tài nguyên, đa dạng sinh học, phòng, chống thiên tai và ứng phó với biến đổi khí hậu trên địa bàn.
Kế hoạch ĐTC là một nội dung quan trọng của kế hoạch phát triển KT - XH của quốc gia nên cũng được phân cấp mạnh mẽ cho chính quyền các cấp ở ĐP (WB, 2018). Thẩm quyền quyết định kế hoạch ĐTC được quy định trong Luật ĐTC. Theo đó, HĐND các cấp quyết định kế hoạch ĐTC trung hạn và hằng năm của ĐP. Đồng thời, thẩm quyền lập và quyết định chủ trương ĐTC cũng được phân cấp cho các cấp CQĐP. Điều 17 Luật ĐTC năm 2014 đã nêu rõ trình tự lập, thẩm định, quyết định chủ trương đầu tư các DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C của các cấp do HĐND các cấp quyết định chủ trương đầu tư; DA nhóm C sử dụng vốn NS cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư; DA nhóm C sử dụng vốn NS cấp huyện, cấp xã do UBND cấp huyện, cấp xã quyết định chủ trương đầu tư.
Đối với các DA do cấp huyện, cấp xã quản lý sử dụng nguồn vốn NSĐP của các cấp khác nhau, thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư được thực hiện theo các quy định tại Điều 29, 30, 31 của Luật ĐTC năm 2014 như sau:
- Đối với DA do cấp huyện quản lý:
Đối với DA sử dụng 100% vốn NS cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh hoặc Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư. Trước khi trình cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư, UBND cấp huyện trình HĐND cùng cấp cho ý kiến đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C (theo quy định tại Khoản 2 Điều 29 và Khoản 4 điều 30).
Đối với DA sử dụng một phần NS cấp tỉnh, một phần NS cấp huyện sẽ phải do cả HĐND cấp tỉnh, cấp huyện (đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C, theo quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều 29) hoặc UBND cấp tỉnh, cấp huyện (đối với DA nhóm C, theo quy định tại Khoản 4 Điều 30 và Khoản 1 Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư.
Đối với DA sử dụng 100% NS cấp huyện (có thể bao gồm nguồn vốn NS cấp tỉnh phân cấp cho cấp huyện và giao cho cấp huyện quyết định toàn bộ việc sử dụng toàn bộ nguồn vốn này để bố trí cho DA của huyện quản lý) do HĐND cấp huyện
(đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C, theo quy định tại Khoản 3 Điều 29) hoặc UBND cấp huyện (đối với DA nhóm C, theo quy định tại Khoản 1, Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư.
- Đối với DA do cấp xã quản lý:
Đối với DA sử dụng 100% NS cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh hoặc UBND cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư. Trước khi trình cấp tỉnh quyết định chủ trương đầu tư, UBND cấp xã trình HĐND cùng cấp cho ý kiến đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C (theo quy định tại Khoản 2 Điều 29 và Khoản 4 Điều 30).
Đối với DA sử dụng 100% NS cấp huyện do HĐND cấp huyện (đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C, theo quy định tại Khoản 3 Điều 29) hoặc UBND cấp huyện (đối với DA nhóm C, theo quy định tại Khoản 1 Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư.
Đối với DA sử dụng một phần NS cấp tỉnh, một phần NS cấp huyện sẽ phải do cả HĐND cấp tỉnh, cấp huyện (đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C theo quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều 29) hoặc UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện (đối với DA nhóm C, theo quy định tại Khoản 4 Điều 30 và Khoản 1 Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư. Trước khi trình UBND cấp trên phải xin ý kiến HĐND cùng cấp đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C.
Đối với DA sử dụng một phần NS cấp tỉnh, một phần NS cấp huyện và một phần vốn NS cấp xã sẽ phải do cả HĐND cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã (đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C, theo quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều 29) hoặc Ủy bản nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã (đối với DA nhóm C theo quy định tại Khoản 4 Điều 30, Khoản 2 Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư.
Đối với DA sử dụng 100% NS cấp xã (có thể bao gồm nguồn vốn NS cấp tỉnh, cấp huyện phân cấp và giao cho cấp xã quyết định toàn bộ việc sử dụng toàn bộ nguồn vốn này để bố trí cho DA của cấp xã quản lý) do HĐND cấp xã (đối với DA nhóm B và DA trọng điểm nhóm C theo quy định tại Khoản 3 Điều 29) hoặc UBND cấp xã (đối với DA nhóm C, theo quy định tại Khoản 2 Điều 31) quyết định chủ trương đầu tư.
Mặt khác, thẩm quyền quyết định chương trình, DA ĐTC đã được phân định cụ thể trong Điều 39, Luật ĐTC năm 2014 như sau:
Chủ tịch UBND cấp tỉnh quyết định đầu tư chương trình sử dụng toàn bộ vốn cân đối NSĐP cấp tỉnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn trái phiếu chính quyền ĐP, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NS ĐP cấp tỉnh, các khoản vốn vay khác của NSĐP để đầu tư; Quyết định đầu tư DA nhóm A, nhóm B, nhóm C do cấp tỉnh quản lý.
Chủ tịch UBND cấp huyện, cấp xã quyết định đầu tư chương trình sử dụng toàn bộ vốn cân đối NS ĐP cấp huyện, cấp xã, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NS ĐP cấp huyện, cấp xã thuộc thẩm quyền HĐND cấp huyện, cấp xã quyết định; Quyết định đầu tư DA nhóm B, nhóm C sử dụng toàn
bộ vốn cân đối NSĐP cấp huyện, cấp xã, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSĐP cấp huyện, cấp xã.
Luật ĐTC năm 2019 đã có những điểm đổi mới so với Luật ĐTC năm 2014 trên tinh thần đẩy mạnh hơn nữa phân cấp cho các ĐP trong việc quyết định chủ trương đầu tư các DA ĐTC, trong đó cả các DA nhóm A. Theo Điều 17, HĐND cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định chủ trương đầu tư DA nhóm A của ĐP sử dụng bất kỳ loại nguồn vốn nào (bao gồm cả hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW). Những DA này, trước đây là ĐP phải trình Thủ tướng Chính phủ phê duyệt chủ trương đầu tư DA nhóm A.
Như vậy, thẩm quyền trong quy hoạch, kế hoạch của các cấp CQĐP tỉnh Thái Nguyên đã được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật. Quy định pháp luật về phân cấp trong quy hoạch, kế hoạch đã tạo khung pháp lý tương đối đầy đủ, góp phần điều chỉnh phân cấp QLNN trong lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch giữa các cấp chính quyền. Theo đó, các cấp CQĐP của tỉnh Thái Nguyên được hoàn toàn chủ động trong xây dựng các quy hoạch, kế hoạch của ĐP mình, trong đó có quy hoạch, kế hoạch các DA ĐTC của ĐP.
b. Quy định pháp luật về phân cấp NS cho ĐTC
Với sự ra đời của Luật NSNN, CQĐP được trao thêm nhiều thẩm quyền hơn trong việc ưu tiên nguồn lực, đặc biệt quyết định phân bổ NS cho ĐTC. Trước năm 2006, Thủ tướng CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư phân bổ và giao chi tiết kế hoạch vốn ĐTC hàng năm cho từng DA và mức vốn cụ thể (cả ba nhóm A, B, C) cho các ĐP.
Các ĐP căn cứ vào kế hoạch giao đó để triển khai thực hiện, trường hợp muốn điều chỉnh danh mục DA hoặc mức vốn của từng DA, tùy từng quy mô phải trình Thủ tướng CP hoặc Bộ Kế hoạch và Đầu tư phê duyệt chấp thuận.
Đến nay, Thủ tướng CP chỉ giao tổng mức vốn đầu tư hàng năm cho các ĐP, vốn đầu tư trong cân đối của ĐP, tổng vốn các chương trình mục tiêu quốc gia, các chương trình hỗ trợ có mục tiêu từ NSTW. Việc phân bổ NS cân đối từ TW xuống ĐP ổn định trong giai đoạn năm năm. Bên cạnh đó, TW đã ban hành về các nguyên tắc, tiêu chí và định mức phân bổ vốn đầu tư phát triển nguồn NS nhà nước giai đoạn 2016 - 2020. Các tiêu chí này bao gồm năm nhóm: Tiêu chí dân số; Tiêu chí về trình độ phát triển; Tiêu chí diện tích; Tiêu chí về đơn vị hành chính cấp huyện; Các tiêu chí bổ sung (Tiêu chí xã ATK thuộc vùng căn cứ kháng chiến (ATK lịch sử); Tiêu chí các xã biên giới đất liền, gồm: các xã biên giới Việt Nam - Trung Quốc, các xã biên giới Việt Nam - Lào và Việt Nam – Campuchia). Mỗi tiêu chí này được tính theo các thang điểm. Điểm số của từng tỉnh, thành phố và tổng số điểm của các tỉnh, thành phố sẽ làm căn cứ để phân bổ vốn đầu tư trong cân đối. Việc áp dụng các tiêu chí, định mức đã tạo ra tính công khai, minh bạch và góp phần xóa bỏ cơ chế “xin – cho” và hạn chế những thắc mắc, so bì giữa các ĐP và làm gia tăng sự chủ động của CQĐP trong quản lý ĐTC.
Đối với thẩm quyền quyết định mức vốn ĐTC cho các DA ĐTC của ĐP, theo Điều 91 Luật ĐTC năm 2014 và Điều 83 Luật ĐTC năm 2019, HĐND các cấp có thẩm
quyền quyết định toàn bộ mức vốn bố trí cho từng DA ĐTC vốn cân đối NSĐP, vốn tín dụng đầu tư phát triển của Nhà nước, vốn trái phiếu CQĐP, vốn từ nguồn thu để lại cho đầu tư nhưng chưa đưa vào cân đối NSĐP, các khoản vốn vay khác của NSĐP để đầu tư.
Có thể nhận thấy, cùng với việc được trao thẩm quyền xây dựng quy hoạch, kế hoạch các DA ĐTC, các cấp CQĐP của tỉnh Thái Nguyên (cụ thể là HĐND các cấp) được trao thẩm quyền quyết định mức bố trí vốn cho từng DA ĐTC. Đây là một bước đổi mới quan trọng, góp phần tạo sự chủ động cho các cấp CQĐP tỉnh Thái Nguyên trong phân bổ vốn ĐTC cho các chương trình, DA ĐTC.
c. Một số quy định pháp luật khác liên quan đến phân cấp quản lý ĐTC của CQĐP Bên cạnh lĩnh vực quy hoạch, kế hoạch và NS, ĐTC còn liên quan đến một số lĩnh vực khác như đấu thầu, điều chỉnh DA ĐTC. Phân cấp lĩnh vực đấu thầu tạo điều kiện cho CQĐP các cấp chủ động quản lý đấu thầu thực hiện chương trình, DA ĐTC.
Lĩnh vực đấu thầu cũng được phân cấp quản lý theo Luật Đấu thầu. Luật Đấu thầu năm 2005 về cơ bản đã quy định thẩm quyền quản lý đấu thầu của các cấp chính quyền.
Chính phủ thống nhất QLNN về hoạt động đấu thầu trên phạm vi cả nước; Quyết định các nội dung về đấu thầu đối với các DA thuộc thẩm quyền của mình. UBND các cấp được phân cấp phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu và phê duyệt hồ sơ mời thầu, kết quả lựa chọn nhà thầu đối với những DA do mình làm chủ đầu tư.
Nhằm thống nhất quản lý và hạn chế những biểu hiện tiêu cực trong quản lý hoạt động đấu thầu khi thẩm quyền quản lý CQĐP được mở rộng, Luật Đấu thầu 2013 đã sửa đổi một số quy định hiện hành nhằm đơn giản hóa thủ tục hành chính trong hoạt động đấu thầu; quy định rõ phương pháp đánh giá hồ sơ dự thầu theo từng lĩnh vực cụ thể; bổ sung hình thức mua sắm tập trung để áp dụng rộng rãi trong công tác đấu thầu, giúp tăng tính chuyên nghiệp và hiệu quả trong hoạt động đấu thầu; sửa đổi các quy định về ký kết thực hiện và quản lý hợp đồng; đồng thời tăng cường giám sát cộng đồng với hoạt động đấu thầu.
Chương trình, DA ĐTC là những chương trình, DA đầu tư đòi hỏi vốn lớn, thời gian kéo dài nên điều chỉnh DA ĐTC có thể xảy ra. Phân cấp quản lý điều chỉnh DA ĐTC nhằm tạo điều kiện cho CQĐP chủ động điều chỉnh DA ĐTC phù hợp với tình hình thực tế. Luật ĐTC năm 2014 và Luật ĐTC năm 2019 đã quy định rõ cấp có thẩm quyền quyết định chương trình, DA ĐTC được thực hiện điều chỉnh chương trình, DA ĐTC do các nguyên nhân bất khả kháng hay xuất hiện các yếu tố mang lại hiệu quả cao hơn về tài chính, KT - XH do việc điều chỉnh DA mang lại và được cơ quan có thẩm quyền thẩm định; khi điều chỉnh quy hoạch ảnh hưởng trực tiếp tới DA; khi chỉ số giá trong thời gian thực hiện DA lớn hơn chỉ số giá được sử dụng để tính dự phòng trượt giá trong tổng mức đầu tư DA được cấp có thẩm quyền quyết định. Cấp có thẩm quyền chỉ được điều chỉnh chương trình, DA sau khi thực hiện kiểm tra, đánh giá theo quy định của Luật ĐTC.
Như vậy, trong quá trình triển khai thực hiện DA ĐTC, UBND các cấp của tỉnh Thái Nguyên cũng được trao thẩm quyền thực hiện phê duyệt kế hoạch lựa
chọn nhà thầu đối với những DA do mình quyết định đầu tư và phê duyệt hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu; phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu đối với những DA do mình làm chủ đầu tư. Đồng thời, các cấp CQĐP tỉnh Thái Nguyên cũng được trao thẩm quyền điều chỉnh chương trình, DA ĐTC do mình quyết định đầu tư.
3.2.1.2. Khung pháp luật về phân cấp quản lý đầu tư công của tỉnh Thái Nguyên Trên cơ sở khung pháp luật về phân cấp quản lý ĐTC do CQTW ban hành, CQĐP tỉnh Thái Nguyên đã ban hành các văn bản dưới luật về phân cấp quản lý ĐTC của tỉnh Thái Nguyên, bao gồm hai nhóm sau: Quy định pháp luật nhằm bổ sung và quy định pháp luật nhằm chi tiết hóa các quy định về phân cấp quản lý ĐTC của CQTW.
a. Quy định pháp luật nhằm bổ sung các quy định về phân cấp quản lý ĐTC của CQTW:
(i) Quy định pháp luật về phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NS cho ĐTC Phân cấp nguồn thu đã có sự điều chỉnh theo hướng mở rộng phân cấp một số khoản thu cho NS cấp huyện, NS cấp xã nhằm tăng cường nguồn lực tài chính cho NS cấp dưới, khuyến khích chính quyền cấp huyện, cấp xã quản lý, khai thác nguồn thu gắn với nuôi dưỡng nguồn thu. Phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi NS cho ĐTC của cấp tỉnh, huyện, xã được thực hiện theo Nghị quyết 38/2016/NQ-HĐND do HĐND tỉnh Thái Nguyên ban hành ngày 8/12/2016 quy định về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi và tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu giữa các cấp NS tỉnh Thái Nguyên thời kỳ ổn định NS 2017 - 2020 (Phục lục 4). Nguồn thu để phân chia giữa NS cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã của tỉnh Thái Nguyên bao gồm hai nhóm:
- Nhóm 1: Nguồn thu NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã hưởng 100%.
- Nhóm 2: Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%). Bao gồm: (1) Các khoản thu phân chia theo tỷ lệ phần trăm (%) giữa NSTW và NSĐP, phần NSĐP hưởng được coi như 100% và đem phân chia cho NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã; (2) Các khoản thu (ngoài các khoản ở mục (1)) phân chia cho NS cấp tỉnh, NS cấp huyện và NS cấp xã.
Trên nguyên tắc cấp nào làm thuận lợi, kịp thời hơn thì giao cho cấp đó nhằm phục vụ tốt nhất đời sống dân sinh và phát triển KT - XH của ĐP, đảm bảo phù hợp với cơ chế chung về phân định thẩm quyền cho các cấp chính quyền theo quy định. Nhiệm vụ chi NS cho ĐTC được quy định trong Nghị quyết 38/2016/NQ- HĐND do HĐND tỉnh Thái Nguyên ban hành cụ thể như sau:
- NS tỉnh có nhiệm vụ chi đầu tư xây dựng các công trình hạ tầng KT - XH không có khả năng thu hồi vốn do tỉnh quản lý.
- NS huyện có nhiệm vụ chi đầu xây dựng các công trình hạ tầng KT - XH không có khả năng thu hồi vốn từ nguồn NSNN, nguồn thu tiền sử dụng đất theo phân cấp của tỉnh cho cấp huyện quản lý; phần chi đầu tư phát triển trong các chương trình mục tiêu quốc gia thực hiện theo phân cấp của tỉnh; đầu tư xây dựng các trường phổ thông công lập các cấp, điện chiếu sáng, cấp thoát nước, giao thông đô thị, vệ sinh đô thị và các công trình phúc lợi công cộng khác.