CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG KINH TẾ HÓA NGÀNH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG VIỆT NAM
2.2. Thực trạng về cơ chế bao cấp, xin cho trong QLTN&BVMT
2.2.2. Thực tr ạng cơ chế xin-cho, bao cấ p trong lĩnh vực địa chất - khoáng sản
Luật Khoáng sản, Nghị định số 160/2005/NĐ-CP và Nghị định số 07/2009/NĐ-CP của Chính phủ quy định như sau (chương II. Quản lý nhà nước về khoáng sản):
Về công tác quy hoạch:
- Quy hoạch điều tra cơ bản địa chất được giao cho Bộ TNMT lập và thực hiện;
- Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản (trừ khoáng sản làm VLXD, khoáng sản làm xi măng) được giao cho Bộ Công thương;
- Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản làm VLXD, khoáng sản làm xi măng được giao cho Bộ Xây dựng;
- Quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến và sử dụng khoáng sản VLXD thông thường và than bùn; các khu vực chứa khoáng sản không nằm trong các quy hoạch nêu trên được giao cho UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Về cấp phép hoạt động khoáng sản:
- Bộ TNMT cấp phép hoạt động khoáng sản (thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản) hầu hết các loại khoáng sản (trừ VLXD thông thường và than bùn);
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương cấp phép thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản đối với các loại khoáng sản VLXD thông thường và than bùn;
giấy phép khai thác, chế biến khoáng sản đối với khu vực đã được điều tra, đánh giá hoặc đã thăm dò, phê duyệt trữ lượng mà không nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt; giấy phép khai thác tận thu khoáng sản.
Những tồn tại, bất cập
Có thể nhận thấy những chồng chéo và kẽ hở trong các văn bản Luật nêu trên như sau:
- Bộ TNMT không được giao nhiệm vụ quản lý về công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản (Luật Khoáng sản) nhưng trong Nghị định lại giao cấp phép khai thác, chế biến khoáng sản (NĐ 160). Việc cấp phép khai thác, chế biến khoáng sản đáng lẽ phải giao cho Bộ Công thương và Bộ Xây dựng.
- Bộ Công thương và Bộ xây dựng chỉ được giao quản lý về công nghiệp khai thác, chế biến khoáng sản (Luật Khoáng sản) nhưng trong Nghị định lại giao lập quy hoạch thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản. Việc lập quy hoạch thăm dò khoáng sản cần được giao cho Bộ TNMT là đơn vị nắm được tài liệu địa chất đầy đủ nhất.
- UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được giao cấp giấy phép khai thác, chế biến khoáng sản đối với khu vực không nằm trong quy hoạch đã được phê duyệt. Như vậy, vô hình chung, các khu vực này không cần thăm dò được cấp phép khai thác, chế biến khoáng sản. Mặt khác, rất nhiều khu vực có triển vọng khoáng sản nhưng do mức độ điều tra hạn chế đã không được đưa vào quy hoạch.
- Để thống nhất quản lý về các hoạt động khoáng sản, cần có một cơ quan thống kê các hoạt động địa chất khoáng sản (ví dụ Bộ TNMT).
- Thiếu quy định cụ thể tiêu chí, giới hạn về quy mô, chất lượng của các mỏ đưa vào quy hoạch đối với từng loại khoáng sản cụ thể.
- Chưa có quy định cụ thể về quyền lợi và nghĩa vụ đối với các tổ chức đầu tư vốn thực hiện công tác điều tra đánh giá khoáng sản. Ví dụ cấp phép cho họ được thăm dò, khai thác, chế biến khoáng sản trên một diện tích nào đó mà họ đã đầu tư điều tra đánh giá khoáng sản.
- Cấp phép khai thác tận thu khoáng sản: nên bỏ loại giấy phép này, thay vào đó sẽ gia hạn giấy phép khai thác để tránh việc lợi dụng giấy phép tận thu khoáng sản cho các mục đích khác.
- Việc quy định về quản lý các hoạt động khoáng sản nêu trên không rõ ràng, cụ thể cho các Bộ, địa phương.
* Ngoài ra, trong thực tế triển khai, nảy sinh một số vấn đề sau:
- Giấy phép khai thác tận thu khoáng sản: cấp chưa đúng đối tượng khoáng sản. Theo quy định thì giấy phép này chỉ được cấp đối với các mỏ đã đóng cửa nhưng thực tế việc cấp có khi cho các mỏ còn khoáng sản nhưng hết hạn giấy phép mà không làm thủ tục cấp lại hoặc cấp các điểm khoáng sản có quy mô không lớn, nằm ngoài quy hoạch nhưng không làm các thủ tục cấp phép thăm dò, khai thác,…
- Cấp phép khoáng sản vượt thẩm quyền: thực tế rất nhiều mỏ khoáng sản có quy mô khá lớn nhưng do mức độ điều tra còn hạn chế do vậy chưa đưa vào quy hoạch, địa phương chưa nắm rõ thực tế của mỏ khoáng sản đã tiến hành cấp phép mà chưa có ý kiến của cơ quan có thẩm quyền xác định quy mô của điểm khoáng sản.
- Chia nhỏ mỏ để cấp giấy phép: một số mỏ khoáng sản đã bị chia nhỏ để thành nhiều mỏ khác nhau để cấp cho nhiều doanh nghiệp hoặc cấp phép nhiều lần cho một vài doanh nghiệp.
- Quy trình thực hiện cấp phép không đúng: trách nhiệm của các địa phương là kiểm tra, xác định diện tích dự kiến cấp phép hoạt động khoáng sản có hoặc không có liên quan đến khu vực cấm, tạm cấm khi Bộ TNMT hỏi ý kiến nhưng thực tế
nhiều khi ngược lại, địa phương gửi công văn đề nghị bộ TNMT cấp phép HĐKS cho doanh nghiệp, hoặc các doanh nghiệp khi gửi hồ sơ xin cấp phép đã phải lấy ý kiến đồng ý về chủ trương của địa phương.
- Các địa phương cấp phép theo thẩm quyền nhưng không báo cáo về Bộ TNMT hoặc chỉ báo cáo sau khi đã cấp phép hoặc khi được thanh tra, kiểm tra đã dẫn đến những sai phạm về thủ tục, về thẩm quyền, về đối tượng khoáng sản được cấp phép.
- Các tổ chức, cá nhân tham gia HĐKS không thực hiện đúng theo giấy phép được cấp và không tuân thủ các quy định hiện hành.
Các tồn tại nêu trên đã dẫn đến một thực tế hiện nay là việc cấp phép tràn lan, không đúng thẩm quyền, HĐKS không theo quy hoạch, nhiều tổ chức cá nhân lợi dụng cơ hội này tổ chức các hoạt động khoáng sản trái phép làm thất thoát khoáng sản, khó quản lý, thất thu thuế, huỷ hoại môi trường,…
2.2.3. Thực trạng cơ chế xin-cho, bao cấp trong lĩnh vực tài nguyên nước
Trong những năm qua, thực hiện cơ chế xin – cho trong quản lý tài nguyên nước đã mang lại những lợi ích thiết thực cho nhà nước và người dân, như sau:
- Thứ nhất, thực hiện cơ chế này đã tăng cường công tác quản lý, bảo vệ tài nguyên nước góp phần cùng nhà nước kiến tạo một môi trường sống trong lành và bền vững.
- Thứ hai, thực hiện cơ chế này đã giúp cho nhà nước có được nguồn thu, bù đắp một phần chi phí.
Tuy nhiên, việc thực hiện cơ chế xin – cho trong lĩnh vực tài nguyên nước vẫn còn có một số hạn chế như: pháp luật tài nguyên nước vẫn chưa đưa ra các giới hạn về lượng nước có thể được khai thác, quyền dùng nước chưa được xác định. Vẫn tồn tại giả định tài nguyên nước là không bị giới hạn và ngày càng có nhiều đối tượng khai thác nước ở mọi nơi mọi lúc mà không cần có sự cho phép. Điều này đồng nghĩa với việc các tổ chức, cá nhân có quyền khai thác nước một cách hợp pháp lại không được đảm bảo trong việc tiếp cận nguồn nước. Những đối tượng sử
dụng nước mới tiếp tục làm giảm nguồn cấp nước. Quyền sử dụng nước trong hệ thống hiện hành chưa cụ thể và nguyên tắc trong chia sẻ nước do một số bộ ngành có quyền lực lớn đặt ra. Tình trạng này làm nảy sinh các xung đột về sử dụng nước, đầu tư không hiệu quả và bất ổn định, căng thẳng về nguồn nước gia tăng. Thêm vào đó, một số quy định về cấp phép, thủ tục còn phức tạp, hồ sơ còn có nhiều loại giấy tờ không cần thiết… gây khó khăn cho người dân, doanh nghiệp và thậm chí cơ quan nhà nước tự làm khó mình.
Ví dụ: Công ty Nước khoáng Kim Bôi là doanh nghiệp nhà nước, là chủ của giấy phép khai thác, sử dụng nước dưới đất với quy mô 3.000 m3/ngày đêm và Giấy phép xả nước thải vào nguồn nước với quy mô là 2.000 m3/ngày đêm. Doanh nghiệp nước khoáng Kim Bôi thuộc diện phải chuyển đổi sang loại hình công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên theo Nghị định số 25/2010/NĐ-CP về chuyển đổi doanh nghiệp nhà nước thành công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên.
Theo đó, tên của công ty sẽ thêm cụm từ “công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên” và hoạt động theo Luật Doanh nghiệp 2005. Như vậy, tên của chủ giấy phép đã thay đổi, trong khi công ty A vẫn hoạt động bình thường. Nhưng vì pháp luật quy định các nội dung trong giấy phép không được thay đổi, điều chỉnh trong đó có nội dung tên của chủ giấy phép (điểm a khoản mục 8.4 Thông tư số 02/2005/TT- BTNMT) nên công ty A không được điều chỉnh nội dung giấy phép và phải làm thủ tục lại từ đầu để xin hai loại giấy phép về tài nguyên nước nói trên.
2.2.4. Thực trạng cơ chế xin-cho, bao cấp trong lĩnh vực khí tượng thủy văn và biến đổi khí hậu
Theo phạm vi nghiên cứu của nhiệm vụ, danh mục các cơ chế phân bổ nguồn lực, tạm gọi là cơ chế “ xin-cho” và cơ chế cung ứng hạ tầng thông tin kỹ thuật, tạm gọi là cơ chế “bao cấp” trong từng tiểu lĩnh vực của lĩnh vực KTTV, cảnh báo dự báo thiên tai và biến đổi khí hậu có thể khái quát như sau:
Bảng 2.6: Các cơ chế phân bổ nguồn lực trong lĩnh vực của lĩnh vực KTTV Loại cơ chế
STT Tên cơ chế Xin -
Cho
Bao
cấp Ghi chú I. Thẩm quyền giải quyết thuộc cấp trung ương
Lĩnh vực Khí tượng Thủy văn
1 Cấp Giấy phép hoạt động của công trình KTTV
chuyên dùng x
2 Cấp lại Giấy phép hoạt động của công trình
KTTV chuyên dùng x
3 Điều chỉnh nội dung Giấy phép hoạt động của
công trình KTTV chuyên dùng x
4 Gia hạn Giấy phép hoạt động của công trình
KTTV chuyên dùng x
Có thể gọi chung là cơ chế cấp phép hoạt động của công trình KTTV chuyên dùng
5 Xác nhận chất lượng phương tiện đo khí tượng
thuỷ văn x
6 Đánh giá chất lượng Tư liệu khí tượng thuỷ văn x 7 Cung cấp Thông tin, tư liệu khí tượng thuỷ văn x Lĩnh vực cảnh báo, dự báo thiên tai
1 Cấp Giấy phép hoạt động báo áp thấp nhiệt đới,
bão, lũ x
2 Cấp lại Giấy phép hoạt động báo áp thấp nhiệt
đới, bão, lũ x
3 Gia hạn Giấy phép hoạt động báo áp thấp nhiệt
đới, bão, lũ x
4 Bổ sung Giấy phép hoạt động báo áp thấp nhiệt
đới, bão, lũ x
Có thể gọi chung là cơ chế cấp phép hoạt động báo áp thấp nhiệt đới, bão, lũ Lĩnh vực biến đổi khí hậu
1 Đăng ký nhập khẩu các chất làm suy giảm tầng ô-
dôn thuộc phụ lục 1 x
2
Đăng ký nhập khẩu, xuất khẩu, tạm nhập-tái xuất các chất làm suy giảm tầng ô-dôn thuộc phụ lục 2 và phụ lục 1 dạng tái chế; tạm nhập; tái xuất các chất thuộc phụ lục 1 và phụ lục 2
x
Có thể gọi chung là cơ chế cho phép nhập khẩu các chất làm suy giảm tầng ôzôn 3 Cấp Thư xác nhận và thư phê duyệt dự án cơ chế
phát triển sạch x
II. Thẩm quyền giải quyết thuộc cấp tỉnh Lĩnh vực Khí tượng Thủy văn
1 Cấp Giấy phép hoạt động của công trình KTTV
chuyên dùng x
2 Cấp lại Giấy phép hoạt động của công trình
KTTV chuyên dùng x
3 Điều chỉnh nội dung Giấy phép hoạt động của
công trình KTTV chuyên dùng x
4 Gia hạn Giấy phép hoạt động của công trình
KTTV chuyên dùng x
Có thể gộp thành cơ chế cấp phép hoạt động của công trình KTTV chuyên dùng
Trong số các cơ chế trên, thông qua thực tế triển khai công tác từ khi thành lập Bộ Tài nguyên và Môi trường (2002) đến nay, căn cứ các yêu cầu tăng cường quản lý nhà nước, nâng cao chất lượng hoạt động của ngành TNMT, có thể lựa chọn 2 cơ chế Cấp Giấy phép hoạt động của công trình KTTV chuyên dùng và cơ chế Cấp Thư xác nhận và thư phê duyệt dự án cơ chế phát triển sạch làm dẫn chứng được phân tích. Đây là 2 cơ chế điển hình, có tác động nhiều tới hoạt động của cộng đồng xã hội, doanh nghiệp, được coi là trọng tâm công tác của lĩnh vực khí tượng thủy văn và biến đổi khí hậu.
Những nghiên cứu, phân tích, đề xuất từ 2 cơ chế này hoàn toàn có thể được soi rọi, dẫn chiếu tương tự tới các cơ chế còn lại.
(1) Thực trạng cơ chế cấp giấy phép hoạt động của công trình KTTV chuyên dùng Tính đến nay, mới chỉ cấp được giấy phép hoạt động của công trình KTTV chuyên dùng cho 1 doanh nghiệp (Xí nghiệp liên doanh dầu khí Vietsopetro). Tuy nhiên, vấn đề chính không phải là có quá ít doanh nghiệp có hoạt động khí tượng thủy văn chuyên dùng mà còn đang có rất nhiều hoạt động của các đơn vị thuộc các lĩnh vực khác nhau, như nông nghiệp, hàng không, giao thông, thủy điện v.v…đã và đang hoạt động mà chưa có giấy phép của cơ quan quản lý nhà nước lĩnh vực khí tượng thủy văn.
(2) Thực trạng cơ chế cấp Thư xác nhận và thư phê duyệt dự án cơ chế phát triển sạch (CDM)
Là một trong các Bên không thuộc Phụ lục I của Công ước khí hậu, Việt Nam chưa có nghĩa vụ phải giảm phát thải định lượng các khí nhà kính theo quy định của Nghị định thư Kyoto nhưng Việt Nam cũng như các nước đang phát triển khác vẫn thực hiện một số nghĩa vụ chung như: xây dựng các Thông báo quốc gia về biến đổi khí hậu; tiến hành kiểm kê quốc gia các khí nhà kính; đánh giá tác động của biến đổi khí hậu đối với các lĩnh vực kinh tế-xã hội và xác định các vùng, lĩnh vực dễ bị tổn hại; xây dựng và thực hiện các biện pháp thích ứng với biến đổi khí hậu cũng như các phương án giảm nhẹ phát thải khí nhà kính… Trong đó Chính phủ Việt Nam đã và đang tăng cường các giải pháp chính sách hỗ trợ, khuyến khích các hoạt