CHƯƠNG 3: KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VỀ ĐẨY MẠNH KINH TẾ HÓA TRONG QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VÀ BẢO VỆ MÔI TRƯỜNG
3.2. Kinh nghiệm của các nước có nền kinh tế chuyển đổi
EECCA là khối các quốc gia Đông Âu, Caucasus và Trung Á trước đây thuộc liên bang Xô Viết. Sau khi Liên Xô sụp đổ, các nước này tách ra thành các quốc gia độc lập và bước vào thời kì chuyển đổi nền kinh tế từ nền kinh tế kế hoạch hóa tập
trung bao cấp qua nền kinh tế thị trường. Trong quá trình chuyển đổi nền kinh tế, để giải quyết những với những vấn đề mới phát sinh trong công tác quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường theo mô hình phát triển mới, cùng với những vấn đề về tài nguyên và môi trường đã tồn tại trước đó trong thời kì kế hoạch hóa tập trung, các nước EECCA cũng đã có nhiều nỗ lực trong việc cải cách các chính sách môi trường, trong đó chú trọng việc áp dụng công cụ dựa vào thị trường nhằm để thực thi có hiệu quả các chính sách môi trường mới.
3.2.1. Một số vấn đề môi trường ưu tiên cải cách
Các nghiên cứu chỉ ra rằng, công tác quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường, nếu chỉ dựa nền kinh tế thị trường chưa hoàn chỉnh (the unregulated market economy) không thôi sẽ không thể bảo vệ môi trường mà cần triển khai áp dụng cả các công cụ hành chính và kinh tế cũng như hoàn thiện các qui định và tăng cường việc thực thi các qui định môi trường. Nhiều sự thay đổi cần phải triển khai, đó là : Xây dựng ban hành các luật, tiêu chuẩn môi trường, cơ chế tài chính bảo vệ môi trường; tăng cường hệ thống quan trắc, đánh giá tác động môi trường ; triển khai các công cụ kinh tế áp dụng nguyên tắc người gây ô nhiễm/ người hưởng lợi phải trả tiền để nội hóa chi phí của ngoại ứng, thay đổi hành vi ứng xử tốt hơn với môi trường, tăng cường giáo dục và khuyến khích sự tham gia của người dân trong công tác bảo vệ môi trường…
3.2.2. Cải cách chính sách tài nguyên và môi trường trong giai đoạn đầu thời kỳ chuyển đổi
Để giải quyết nhiều vấn đề tài nguyên và môi trường, các nước EECCA đã có nhiều nỗ lực tăng cường công tác quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường một cách toàn diện. Nhiều nước trước đây vốn đã có khả năng, kinh nghiệm trong quản lý tài nguyên, môi trường ví dụ như Belarus, Liên bang Nga, Ukraina quá trình cải cách chính sách được tiến hành theo hình thức điều chỉnh dần (incremental adjustment) và tăng cường cập nhật, bổ sung những chính sách, chiến lược về tài nguyên và môi trường đã có với những cách tiếp cận mới, cách tân, đồng thời cũng lồng ghép chúng với các chính sách phát triển ngành và các chương trình tài nguyên và môi trường ở cấp độ địa phương và vùng, còn tại một số quốc gia khác, lần đầu tiên
nhiều chính sách, chương trình hành động về tài nguyên và môi trường cũng được xây dựng và triển khai. Tại các nước như Armenia, Azerbaijian, Georgi, Moldova, Kazakhstan, Kyrgyztan và Uzbekistan… các chương trình hành động môi trường quốc gia (The National Environmental Action Programs) lần lượt được xây dựng trong khoảng thời gian từ 1995 đến 1998. Các chương trình này, nhìn chung, được xây dựng khá toàn diện nhằm đạt được các mục đích quan trọng đó là: xác định các vấn đề môi trường chính, đưa ra các mục tiêu đạt được, xây dựng cơ sở thông tin, áp dụng các nguyên tắc quản lý mới, xây dựng lại các thể chế môi trường và phát triển các công cụ và biện pháp để triển khai chính sách như sử dụng các cách tiếp cận dựa vào thị trường để giải quyết vấn đề ô nhiễm môi trường, xác định trách nhiệm bồi thường thiệt hại theo nguyên tắc người gây ô nhiễm phải trả tiền hoặc thúc đẩy sự tham gia của cộng đồng... Các cơ quan quản lý môi trường được thành lập mặc dù còn nhiều hạn chế, nhưng cũng rất nỗ lực mở rộng hợp tác với các cơ quan ban ngành khác như Bộ Tài chính, Cục Thuế và các cơ quan ban ngành có liên quan để xây dựng, thiết kế đồng bộ các công cụ kinh tế trong chính sách môi trường với các chính sách tài chính, kinh tế khác tại các nước EECCA. Việc xây dựng các cơ chế để tăng tính hiệu quả trong việc thực thi luật và các qui định môi trường cũng được triển khai tại nhiều nước…
Mặc dù còn tồn tại một số hạn chế, khuyết điểm như trong nhiều chương trình, việc xác định mục tiêu chưa cụ thể, thiếu tính khả thi và không xác định rõ khoảng thời gian cụ thể cần đạt được mục tiêu đã cản trở việc xây dựng khung hành động cụ thể, và phân bổ nguồn lực (tài chính và con người) để triển khai hoặc cũng trong nhiều trường hợp, danh mục các mục tiêu, hành động và đầu tư vẫn còn dàn trải, thiếu tính tập trung và chưa xác định rõ ưu tiên. Đối với lĩnh vực tư nhân, nhiều chương trình, chính sách môi trường vẫn còn bị ảnh hưởng nặng nề bởi tư duy cách tiếp cận kế họach hóa tập trung mang đậm nét Xô Viết đó là để các cơ quan nhà nước chỉ thị, ra lệnh các xí nghiệp triển khai các dự án cụ thể thay vì chú trọng vào việc tạo ra một cơ chế khuyến khích hợp lý để đạt được các mục tiêu về môi trường cụ thể và tìm kiếm các nguồn tài chính để đầu tư, triển khai công việc. Tuy nhiên, nhìn chung việc chuẩn bị và xây dựng các chính sách, chương trình hành động môi
trường cũng đã giúp thúc đẩy quá trình cải cách chính sách môi trường tại các nước EECCA. Một trong những thành tựu nổi bật đó là trong lĩnh vực lập pháp với nhiều văn bản qui phạm pháp luật về môi trường đã được xây dựng bao gồm khung luật pháp về bảo vệ môi trường, các qui định về truyền thông môi trường…Việc cập nhật, điều chỉnh các qui chuẩn quốc gia và các khung tiêu chuẩn chất lượng môi trường với các mức khả thi cũng được tiến hành, bên cạnh đó là việc chú trọng xây dựng các nội dung chi tiết, cụ thể về thuế môi trường, phí ô nhiễm và các công cụ kinh tế khác để quản lý hiệu quả tài nguyên và bảo vệ môi trường.
3.3.3. Tình hình áp dụng công cụ dựa vào thị trường tại các nước EECCA Mặc dù bắt nguồn từ nền kinh tế kế họach hóa tập trung, nhưng hệ thống công cụ chính sách dựa vào thị trường của EECCA cũng mang nhiều đặc trưng tương tự như các công cụ kinh tế được áp dụng tại các nền kinh tế thị trường phát triển của EU hoặc OECD.
Các công cụ kinh tế mà các nước EECCA áp dụng để quản lý tài nguyên và bảo vệ môi trường có thể được chia thành 4 nhóm như sau:
(1) Phí ô nhiễm: phí ô nhiễm là công cụ được sử dụng phổ biến nhất tại khu vực. Phí ô nhiễm được dùng để đánh vào nhiều chất gây ô nhiễm không khí, nước thải và chất thải rắn.
(2) Thuế/phí sản phẩm: Thuế/ phí sản phẩm dùng để đánh vào các sản phẩm gây hại đến môi trường (environmentally harmful products) thường ít được sử dụng hơn tại các nước EECCA và việc sử dụng hệ thống thuế/phí sản phẩm cũng rất khác nhau giữa các nước EECCA ví dụ tại Armenia đã sử dụng các loại phí đối với một số sản phẩm có chứa chất liệu gây hại đến môi trường (environmentally harmful substances) hoặc có nhiều ví dụ về thuế suất khác nhau đối với loại xăng pha chì và không pha chì. Tại Georgia dầu mazut có hàm lượng sunfua cao hơn bị áp mức thuế suất cao hơn so với loại có hàm lượng sunfua thấp…
(3) Các công cụ kinh tế khác:
- Thuế/ phí người sử dụng (User charge): được áp dụng đối với việc cung ứng nước (water supply), nước thải và các dịch vụ thu gom nước.Đa số nguồn thu từ thuế/phí người được sử dụng để tái đầu tư cho cơ sở hạ tầng.
- Hệ thống đặt cọc hoàn trả: được áp dụng phổ biến tại Liên Xô cũ đối với nhiều sản phẩm, tuy nhiên sau khi hệ thống kinh tế kế hoạch hóa tập trung của Liên Xô tan rã, việc áp dụng hệ thống đặc cọc hoàn trả cũng không còn phổ biến. Duy chỉ có Belarus, hệ thống đặt cọc chính thức được áp dụng đối với các loại chai thủy tinh (glass bottles), còn tại một vài nước khác, hệ thống đặt cọc hoàn trả cũng được một số các công ty/ tổ chứ tư nhân cũng áp dụng.
- Các nguyên tắc/ qui định về trách nhiệm môi trường: cũng được thực thi tại tất cả các nước EECCA nhằm tạo ra động cơ thay đổi hành vi, họat động và ý thức môi trường các đối tượng gây ô nhiễm vì nếu gây ô nhiễm môi trường các đối tượng gây ô nhiễm phải có trách nhiệm bồi thường thiệt môi trường do họ gây ra.
(4) Thuế/phí khai thác, sử dụng tài nguyên: Là các khoản chi phí phải trả để được khai thác tài nguyên như tài nguyên nước, rừng, khoáng sản và hydrocarbon và một số các loại phí đối với việc săn bắt và đánh bắt được áp dụng tại tất các nước EECCA.
3.3.4. Tình hình áp dụng công cụ kinh tế tại một số nước EECCA (1) Ba Lan
Ba Lan là một trong những quốc gia có nền kinh tế mạnh trong khối các nước EECCA, trong nhiều năm sau khi bước vào quá trình chuyển đổi nền kinh tế, việc gia tăng các khoản đầu tư để bảo vệ môi trường của Ba Lan phụ thuộc rất lớn vào nguồn thu tăng nhanh từ các loại thuế/phí ô nhiễm và phí/lệ phí phạt các vi phạm qui định về môi trường (non-compliance fees) được nộp vào các quỹ môi trường địa phương, khu vực và quốc gia để tái đầu tư vào bảo vệ môi trường. Theo ước tính vào năm 1996, kinh phí đầu tư môi trường từ Quỹ Môi trường Quốc gia lên tới 491 triệu USD, chiếm khoảng 26% tổng số tiền dùng đầu tư cho môi trường toàn quốc.
Việc triển khai thành công các công cụ kinh tế tại Ba Lan đã tạo ra các nguồn thu quan trọng đầu tư bảo vệ môi trường, các hệ thống/ công cụ thuế, phí được áp dụng tại Ba Lan còn được xem là một mô hình thành công cho các nước trong khu vực EECCA. Đáng chú ý, vào năm 1991, Ba Lan đã điều chỉnh, cấu trúc lại hệ thống phí phát thải đối với những khí gây ô nhiễm không khí (airbone pollutants) bằng cách đẩy mức phí tăng gấp 20 lần so với mức áp dụng trong thời gian trước đó, đưa Ba Lan trở thành một trong những quốc gia có mức phí thải cao nhất trên
thế giới và đồng thời, cũng có mức giảm thiểu phát thải hạn chế ô nhiễm cao với nguồn thu từ phí đóng góp vào khoảng từ vào 450 đến 500 triệu USD hàng năm vào ngân sách.
Trong những năm gần đây, chính sách môi trường của Ba Lan trong việc áp dụng các công cụ kinh tế chủ yếu tập trung vào các vấn đề : đẩy mạnh hơn nữa chức năng “tạo ra động cơ thay đổi hành vi/hoạt động tốt hơn với môi trường” của các công cụ kinh tế; điều chỉnh hệ thống giá cả, tăng cường quản lý nhu cầu sử dụng (demand management) trong lĩnh vực nước và chất thải; đơn giản hóa hệ thống thuế/phí ví dụ như giảm số lượng các chất ô nhiễm bị áp thuế, áp dụng các loại thuế cho các sản phẩm đặc biệt; đẩy mức đầu tư bảo vệ môi trường theo tiêu chuẩn qui định của chính sách Châu Âu...Liên quan đến vấn để thương mại khí phát thải, Ba Lan cũng tiến hành nhiều nghiên cứu và dự án thử nhiệm về hệ thống giấy phép xả thải có thể mua bán được đối với khí SO2(tradable emission permits), các kết quả cho thấy, tính khả thi của việc triển khai chương trình này vào thực tiễn kết khi vận hành cùng với hệ thống thuế/phí môi trường và thuế/phí phạt do không tuân thủ các qui định môi trường (non-compliance fees).
(2) Cộng hòa Séc
Ngay từ đầu những thập niên 1990s, Cộng hòa Séc đã triển khai thành công một hệ thống các công cụ kinh tế toàn diện phục vụ chính sách bảo vệ môi trường.
Hệ thống các công cụ kinh tế được áp dụng chủ yếu bao gồm các loại thuế, phí đối với khí thải gây ô nhiễm không khí, thuế/phí sản phẩm, phí nước thải, phí chất thải, phí chuyển đổi đất (land conversion charges), thuế tiếng ồn sân bay (aiport noise tax). Nguồn thu từ các loại thuế/phí phần lớn được chuyển vào Quỹ Môi trường Quốc gia (State Environmental Fund) để hỗ trợ và cho vay với lãi suất thấp cho các hoạt động đầu tư bảo vệ môi trường. Theo ước tính năm 1996, tại Séc các công cụ kinh tế tạo ra nguồn thu ước tính khoảng 97 triệu USD cho Quỹ Môi trường Quốc gia. Cũng trong năm này, tổng kinh phí đầu tư môi trường từ nguồn công và tư ước tính đạt 1.4 tỉ USD, tương đương với khoảng 2.7% GDP của năm.
Trong khi mục đích chính là làm tăng nguồn thu từ các loại thuế/phí môi trường, việc tạo ra các động cơ để thay đổi hành vi/hoạt động tốt hơn với môi trường cũng được chú trọng hơn nhiều so với một số quốc gia trong khu vực ví dụ các tính toán chỉ ra rằng, mức phí nước thải đã tiệm cận đến mức chi phí giảm biên để giảm thiểu ô nhiễm (marginal abatement costs), điều này có tác động tích cực trong việc giảm thiểu lượng nước thải trong một số lĩnh vực. Cùng với hiệu quả thu phí luôn đạt ở mức cao, cộng hòa Séc cũng rất thành công trong việc đưa ra các lộ trình tăng mức thuế/phí để các xí nghiệp có thể thích ứng với các chính sách môi trường mới. Tuy nhiên, cùng với một số thành công nhất định trong việc áp dụng công cụ kinh tế như vậy, nhìn chung, việc áp dụng công cụ kinh tế trong nhiều lĩnh vực vẫn còn nhiều vấn đề tồn tại đó là: mức phí được áp dụng vẫn còn thấp trong một số lĩnh vực, mức phí không được điều chỉnh với mức lạm phát, chi phí hành chính trong việc triển khai hệ thống thuế phát thải vẫn còn cao...