B. PHẦN TỔNG QUAN CÁC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU
2. Các công trình nghiên cứu ngoài nước có liên quan đến trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Trong khuôn khổ nghiên cứu của Tác giả, các chuyên gia nước ngoài cũng đã có những nghiên cứu về nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp, quản lý đối với DNCVNN, trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp dưới
nhiều góc độ khác nhau. Nhưng chủ yếu và tập trung nhất là các nghiên cứu trên phương diện kinh tế về vấn đề quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Trong phần nghiên cứu này, tác giả tập trung tiến hành đối với một số nước được đề cập trong các báo cáo nghiên cứu về DNCVNN của OECD và WB, bao gồm các nước có nền kinh tế thị trường lâu đời (Thụy Điển, Phần Lan, Niu-di-lân); các nước có nền kinh tế mới ở Châu Á (Hàn Quốc, Sin-ga-por), nước chuyển đổi ở Đông Âu (Hung-ga-ri) và các nước có điều kiện kinh tế xã hội tương đồng với Việt Nam. Đặc biệt là các nước trong khối Tổ chức hợp tác và phát triển kinh tế (OECD).
Có thể kể ra một số công trình nghiên cứu tiêu biểu mà tác giả tham khảo bao gồm:
1. World Bank (2014). Corporate Governance of State-Owned Enterprises in Latin America Current Trends and Country Cases. July 2014
(Ngân hàng Thế giới (2014). Quản trị doanh nghiệp của các DNNN ở Mỹ Latinh Xu hướng hiện tại và các trường hợp quốc gia. Tháng 7 năm 2014)
2. IMF Working Paper (2017). European Department State-Owned Enterprises in Emerging Europe: The Good, the Bad, and the Ugly. October 2017
(Tài liệu của IMF (2017). Các doanh nghiệp thuộc sở hữu nhà nước châu Âu ở châu Âu mới nổi: Tốt, xấu và kinh khủng. Tháng 10 năm 2017)
3. Dr. Sanzhu Zhu, Dr Carol G. S. Tan, Prof. Peter Muchlinski (2013). Corporate Governance: A Legal Study on the Reform of State-Owned Enterprises in China. Song Xiaolei, 2013
(Tiến sĩ Sanzhu Zhu, Tiến sĩ Carol G. S. Tan, Giáo sư Peter Muchlinski (2013).
Quản trị doanh nghiệp: Nghiên cứu pháp lý về cải cách DNNN ở Trung Quốc. NXB Xiaolei, 2013)
4. Dag Detter (2006), Valuable Companies Create valuable jobs: The Swedish Reforms of State owned enterprises – A case study in corporate governance, June 2006.
(Dag Detter (2006), Các công ty có giá trị tạo ra việc làm có giá trị: Cải cách DNNN của Thụy Điển - Một nghiên cứu vụ việc trong quản trị doanh nghiệp, tháng 6 năm 2006)
5. Fang Hu and Sidney C. M. Leung (2011), Appointment of Politically Connected Top Executives and Subsequent firm performance and corporate governance: Evidence from China’s Listed SOEs.
(Fang Hu và Sidney C. M. Leung (2011), Bổ nhiệm các giám đốc điều hành gắn với chính trị và hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp cũng như quản trị doanh nghiệp:
Bằng chứng từ các DNNN được niêm yết của Trung Quốc.)
6. Fang Hu and Sid OECD (2005a), Corporate governance of state owned enterprises: A survey of OECD countries, ISBN 92-64-00942-6.
(Fang Hu và Sid OECD (2005a), Quản trị doanh nghiệp của các DNNN: Khảo sát của các nước OECD, ISBN 92-64-00942-6.)
7. Government Office of Swenden (2011), Annual Report State owned companies 2010.
(Văn phòng Chính phủ Thụy Điển (2011), Báo cáo thường niên Công ty nhà nước năm 2010.)
8. Maria Vagliasindi (2008), Governance Arrangements for State Owned Enterprises, Policy Research Working Paper No. 4542, The World Bank, Sustainable Development Network, March 2008.
(Maria Vagliasindi (2008), Sắp xếp quản lý các DNNN, Tài liệu nghiên cứu chính sách số 4542, Ngân hàng Thế giới, Mạng phát triển bền vững, tháng 3 năm 2008.)
9. Simon C. Y. Wong (2004), Improving Corporate Governance in SOEs: An Integrated Approach, Corporate Governance International, Volume 7, Issue 2, June 2004.
(Simon C. Y. Wong (2004), Hoàn thiện quản trị DNNN: Phương pháp tiếp cận tích hợp, Quản trị doanh nghiệp quốc tế, Tập 7, Số 2, tháng 6 năm 2004.)
10. William P. Mako and Chunlin Zhang (2004), State Equity Ownership and Management in China: Issues and Lessons from International Experience, Policy Dialogue on Corporate Governance in China, Hosted by The Shanghai Stock Exchange and OECD, Shanghai, China, 25-26/2/2004.
(William P. Mako và Chunlin Zhang (2004), Quyền sở hữu và quản lý cổ phần của nhà nước ở Trung Quốc: Các vấn đề và kinh nghiệm từ quốc tế, Đối thoại chính sách về quản trị doanh nghiệp tại Trung Quốc, chủ trì bởi Sở giao dịch chứng khoán Thượng Hải và OECD, Thượng Hải, Trung Quốc, 25 -26/2/2004.)
11. A World bank country study. China's Management of Enterprise Assets:
The State as Shareholder. Washington DC, 1997
(Nghiên cứu quốc gia của Ngân hàng Thế giới. Quản lý tài sản doanh nghiệp của Trung Quốc: Nhà nước là cổ đông. Washington DC, 1997)
Trên cơ sở nghiên cứu, tiếp cận các tài liệu, sách, báo, bài viết của các học giả nước ngoài liên quan đến lĩnh vực nghiên cứu của đề tài cho thấy đã có nhiều công trình, tài liệu nghiên cứu liên quan đến một số khía cạnh của đề tài, đặc biết đó là các công trình nghiên cứu về DNNN, quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp; trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp… Trong các công trình nghiên cứu trên, các vấn đề về trách nhiệm pháp lý của người đại diện chưa được giải quyết cụ thể.
Tuy nhiên các vấn đề xoay quanh cơ chế đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, trách nhiệm quản lý DNCVNN đã được đã được giải quyết có thể được tác giả tiếp thu làm cơ sở nghiên cứu về đề tài. Tác giả tổng quan tình hình nghiên cứu có liên quan đến đề tài luận án theo các nhóm vấn đề thông qua các công trình tiêu biểu mà nghiên cứu sinh biết đến đó là:
Thứ nhất, các công trình nghiên cứu trên đề cập nhiều đến vấn đề liên quan đến sự hình thành vốn đầu tư của nhà nước vào doanh nghiệp và việc quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp:
Các công trình nghiên cứu bàn luận về sự hình thành vốn đầu tư của nhà nước tại doanh nghiệp:
- Các công trình nghiên cứu nêu trên đã luận giải sự hình thành vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất, kinh doanh tại doanh nghiệp, đặc biệt nhấn mạnh vai trò của kinh tế nhà nước. Các công trình cũng nhấn mạnh sự khác nhau trong vai trò của DNNN ở từng nền kinh tế. Tuy nhiên, các công trình đều thống nhất rằng lý do nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp không chỉ đơn thuần vì lợi ích kinh tế, mà lớn hơn cả là do:
(i) Cung cấp các sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội mà tư nhân không đầu tư do lợi nhuận thấp hoặc các sản phẩm liên quan đến an ninh, quốc phòng, chẳng hạn như hoạt động sản xuất sản phẩm công cộng dành cho quốc phòng, xây dựng luật hoặc các hàng hóa thiết yếu, có tính chất độc quyền (ví dụ: cấp nước sạch, cung cấp điện), nghiên cứu khoa học cơ bản, và phát triển công nghệ xanh là một số các hoạt động mà lợi nhuận đầu tư tư nhân có thể thấp hơn so với lợi ích xã hội, đó là cơ sở thuyết phục cho sự tham gia của Chính phủ. (ii) Những lĩnh vực cần nguồn vốn đầu tư lớn phải có sự tham gia của Chính phủ, chẳng hạn như các đập thủy điện lớn hoặc các tuyến đường sắt, đầu tư dự án cơ sở hạ tầng lớn. (iii) Lĩnh vực mang tính chất độc quyền hoặc mang lợi ích tự nhiên lớn như điện, nước, dầu khí… cần có sự tham gia của Chính phủ để đảm bảo an toàn và mang lợi ích chung cho xã hội. (iv) Các giai đoạn khủng hoảng kinh tế hoặc tài chính, Chính phủ buộc phải mua lại những công ty, ngân hàng phá sản hoặc không thể thanh khoản vì lợi ích quốc gia.
- Các công trình nghiên cứu đã đưa ra khái niệm, đặc trưng của vốn nhà nước, và vấn đề quản trị đối với DNCVNN. Các nghiên cứu tiếp cận dưới các khía cạnh khác nhau nhưng có chung một quan niệm về vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp đó là “Tổng giá trị bằng tiền của toàn bộ nguồn lực, tài sản có nguồn gốc từ sở hữu công (hoặc được chi ra từ khoản thu của NSNN) được nhà nước huy động để đầu tư vào doanh nghiệp nhằm thực hiện các mục tiêu của nhà nước”; các công trình cũng luận giải về khái niệm DNNN, theo đó: DNNN là một kết cấu đa dạng, từ các doanh nghiệp vừa và nhỏ đến các công ty cạnh tranh quốc tế. Các doanh nghiệp thường được gọi bằng một loạt thuật ngữ xuất hiện trong thống kê quốc gia của Chính phủ như các công ty liên kết, công ty đại chúng, doanh nghiệp nửa công nửa tư, hoặc doanh nghiệp quốc doanh. Vì các nước đặt tên và định nghĩa DNNN khác nhau, việc đưa ra một so sánh là cần thiết để có định nghĩa toàn diện về sở hữu nhà nước trong các doanh nghiệp. Vì vậy, nhiều định chế quốc tế, các hiệp định đa phương và song phương thường nỗ lực đưa ra cách hiểu thống nhất về DNNN cho các bên có liên quan trong từng trường hợp. Ví dụ, OECD (2005) trong Hướng dẫn quản trị công ty trong quản trị DNNN đã xác định “Thuật ngữ DNNN dùng để chỉ các doanh nghiệp mà nhà nước có quyền kiểm soát thông qua sở hữu toàn bộ, đa số hoặc thiểu số quan trọng” [92, tr25].
Các công trình nghiên cứu đã đề cập đến vấn đề quản lý vốn nhà nước trên các phương diện về: chủ thể, đối tượng, mục tiêu, công cụ và phương pháp, cách thức quản lý. Trọng tâm của các nghiên cứu này, tập trung vào vấn đề quản lý của chủ sở hữu nhà nước đối với vốn nhà nước đầu tư trong khu vực DNNN. Tiếp cận của các nước trong quản lý theo hướng chủ sở hữu nhà nước chỉ quản lý đối với những doanh nghiệp mà chủ sở hữu nhà nước đầu tư vốn trực tiếp. William P.Mako và Chunlin Zhang (William P. Mako and Chunlin Zhang (2004), State Equity Ownership and Management in China: Issues and Lessons from International Experience, Policy Dialogue on Corporate Governance in China, Hosted by The Shanghai Stock Exchange and OECD, Shanghai, China, 25-26/2/2004) đã đi sâu nghiên cứu về những đổi mới trong việc thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước ở Trung Quốc. Nhóm tác giả cho rằng khung thể chế về thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước hầu như không có thay đổi. Quan hệ giữa nhà nước với tư cách là chủ sở hữu với DNNN vẫn chưa đáp ứng được yêu cầu của nền kinh tế thị trường. Nguyên nhân được nhóm tác giả đưa ra đó là qua hơn 2 thập kỷ, công cuộc đổi mới chủ yếu tập trung vào mối quan hệ giữa nhà nước với DNNN, chưa quan tâm đến mối quan hệ giữa chủ sở hữu cuối cùng, nhân dân và nhà nước. Về mặt pháp lý, toàn thể người dân Trung Quốc là chủ
sở hữu cuối cùng của DNNN và nhà nước thay mặt cho toàn thể người dân Trung Quốc để quản lý DNNN. Vấn đề nảy sinh là do hạn chế ngân sách mềm (Soft budget constraint). Hạn chế ngân sách mềm cho phép nhà nước bỏ qua chi phí vốn nhà nước và mưu cầu các mục tiêu khác hơn là mục tiêu tối đa hóa lợi nhuận trên vốn nhà nước.
Do đó, nhà nước được tư do sử dụng chức năng chủ sở hữu để đạt được các mục tiêu khác ngoài mục tiêu tài chính. Hệ quả là nhà nước dễ dàng định hướng DNNN để mưu cầu nhiều mục tiêu khác nhau và điều này cũng dẫn đến quyền của chủ sở hữu nhà nước được chia sẻ giữa các cơ quan của Chính phủ và các cơ quan của Đảng mà mỗi cơ quan này lại thực hiện những chức năng khác của nhà nước. Do đó, thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước hoàn toàn có thể được sử dụng để thực hiện mục tiêu của các chức năng khác.
Hàm ý của nghiên cứu trên cũng cho thấy, nếu chức năng chủ sở hữu của nhà nước vẫn chưa tách bạch với các chức năng khác và được thương mại hóa, ví dụ như tối đa hóa lợi nhuận trên vốn nhà nước được coi là mục tiêu cơ bản của chủ sở hữu nhà nước, các DNNN vẫn chưa trở thành thực thể kinh doanh mang tính thương mại đáp ứng được các yêu cầu của nền kinh tế thị trường hiện đại. Do đó, cải cách DNNN là phải làm thế nào tách bạch được các chức năng đó và xác định rõ mục tiêu kinh tế của DNNN. Đây là những vấn đề lý luận để xác định các vấn đề pháp lý trong xác định trách nhiệm pháp lý của các chủ thể trong quản lý DNCVNN nhà nước mà luận án kế thừa.
Các tư liệu, công trình nghiên cứu trên đề cập đến việc xây dựng được mô hình cơ quan đại diện chủ sở hữu nhà nước, người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp cho phù hợp. Đặc biệt nhấn mạnh việc cần thiết phải tách bạch giữa chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý hành chính-kinh doanh của nhà nước đối với doanh nghiệp.
OECD (trong tài liệu Corporate governance of state owned enterprises: A survey of OECD countries) đã chỉ ra rằng việc tách bạch giữa chức năng chủ sở hữu với các chức năng khác đã được thực hiện, những ở nhiều nước châu Á, các chức năng này chưa được tách bạch rõ ràng. Trong nhiều trường hợp, đổi mới quan trọng được đặt ra là làm thế nào để tách bạch chức năng chủ sở hữu với chức năng ban hành chính sách một cách hiệu quả và đã khuyến nghị rằng Chính phủ các nước Châu á cần phải nỗ lực xác định rõ ràng ngành, lĩnh vực nào cần tiếp tục duy trì sở hữu nhà nước, nguyên nhân tại sao phải duy trì sở hữu nhà nước và hình thức sở hữu nào là thích hợp nhất. Theo đó, giảm dần quy mô cũng như lĩnh vực của khu vực nhà nước, cho phép chủ sở hữu nhà nước tập trung hơn vào nỗ lực đổi mới quản lý và giám sát. Nghiên
cứu chỉ ra rằng, Chính phủ của một số nước Châu á đã xây dựng chính sách sở hữu nhưng ít công bố chính sách đó. Chính sách sở hữu thường đưa ra ở mức chung chung, đề cập đến các mục tiêu tổng thể của DNNN như tìm kiếm lợi nhuận, cung cấp các dịch vụ chung cho cộng đồng và hỗ trợ cho sự phát triển của nền kinh tế quốc dân. Về chủ thể thực hiện quản lý của chủ sở hữu, nghiên cứu cũng cho thấy, việc thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước rất khác nhau giữa các nước châu Á. Một số nước áp dụng mô hình tập trung, theo đó chức năng chủ sở hữu nhà nước do Bộ Tài chính hoặc một công ty nắm vốn (ví dụ như Temasek ở Singapore) thực hiện. Một số nước áp dụng mô hình song trùng hoặc mô hình phức tạp với hai hay một số bộ chia nhau thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN hoặc mô hình phân cấp (Bộ quản lý hành chính nhà nước thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN trực thuộc).
OECD cũng cho thấy, sở hữu nhà nước trong hoạt động sản xuất-kinh doanh (trong doanh nghiệp) vẫn rất đáng kể ở hầu hết các nước OECD. Trong nhiên cứu này, chủ thể thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước cũng được nghiên cứu, đánh giá.
Thực tế, chủ thể thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước khác nhau giữa các nước, phụ thuộc vào hệ thống tổ chức hành chính truyền thống của nước đó, tầm quan trọng của khu vực nhà nước trong nền kinh tế cũng như xu hướng đổi mới trong thực hiện các quy định cũng như quản lý tài sản nhà nước. Đây là vấn đề trọng tâm mà luận án kế thừa và tiếp tục nghiên cứu, luận giải về mô hình chủ thể đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm mục tiêu tách biệt giữa chức năng quản lý của chủ sở hữu nhà nước với chức năng quản lý hành chính-kinh doanh của nhà nước đối với doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
Thứ hai, nhóm các nghiên cứu về cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước tại doanh nghiệp:
- Về mô hình thực hiện quyền chủ sở hữu, qua nghiên cứu pháp luật các quốc gia, không thấy một quốc gia nào áp dụng mô hình chỉ có một tổ chức hoặc cá nhân thực hiện tất cả các quyền của chủ sở hữu nhà nước (kể cả ở các quốc gia mà nhà nước ít tham gia đầu tư vốn vào hoạt động kinh doanh trong một nền kinh tế thị trường phát triển). Mô hình thường thấy ở đây là sự phân công, phân cấp thực hiện các quyền của chủ sở hữu nhà nước, trong đó có cả cơ quan lập pháp tham gia với tư cách giám sát (Quốc hội) và cơ quan hành pháp các cấp (Chính phủ, Bộ, chính quyền địa phương) đều tham gia thực hiện với sự phân công, phân cấp và phối hợp.
- Về cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước, không có một mô hình thống nhất về cơ chế thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước, kể cả ở các nước có điều kiện