Đánh giá thực trạng áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

2.2. THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP

2.2.3. Đánh giá thực trạng áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

2.2.3.1. Những ưu điểm

Thứ nhất, Nhà nước đã tăng cường truy cứu trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước trong các vụ việc lớn, nổi cộm, được dự luận quan tâm. Những yếu kém, thua lỗ trong hoạt động của DNCVNN, trong đó nhiều vụ việc liên quan đến sai phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp bị phát hiện

Thời gian qua, nhiều vụ việc, vụ án liên quan đến trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, đặc biệt, nhiều vụ việc mang tính chất như những

“đại án” đã được đưa ra nhằm xử lý trách nhiệm của những người có liên quan, đặc biệt là trách nhiệm của những người đứng đầu DNCVNN một cách nghiêm chỉnh.

Mặc dù có người đã chuyển công tác và nắm các chức vụ lớn như nguyên chủ tịch tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam, ông Đinh La Thăng (thời điểm bị xử lý đang là Ủy viên Bộ Chính trị, Bí thư thành ủy Thành phố Hồ Chí Minh). Qua việc xử lý ngoài áp dụng trách nhiệm hình sự, đã áp dụng trách nhiệm bồi thường thiệt hại do người đại diện gây ra. Đây có thể ghi nhận đó là những ưu điểm trong việc xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thứ hai, qua việc truy cứu trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã góp phần ngăn chặn các hành vi vi phạm pháp luật, khắc phục hậu quả, thu hồi tiền, tài sản cho nhà nước.

Trong giai đoạn 2011-2016, Thanh tra Chính phủ ban hành kết luận 19 cuộc thanh tra tại các DNNN, tập trung tại các Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước. Sai phạm chủ yếu của các DNNN thời gian qua được cơ quan thanh tra phát hiện,tập trung ở một số dạng: sai về thủ tục đầu tư, mua sắm tài sản không đúng quy định của Nhà nước; sai

thẩm quyền; sai đối tượng cho phép; hạch toán không đúng nguồn dẫn đến phản ánh kết quả sản xuất, kinh doanh không đúng bản chất thực tế; trình độ quản lý doanh nghiệp yếu kém dẫn đến vi phạm quản lý kinh tế và vi phạm pháp luật... cùng với những yếu kém nội tại của DNNN, sự hạn chế trong công tác kiểm tra, giám sát của các cơ quan chủ quản cũng là nguyên nhân dẫn đến các sai phạm trong quản lý vốn của Nhà nước tại các doanh nghiệp. [11]

Trong giai đoạn 2011-2016, Kiểm toán Nhà nước đã tổ chức kiểm toán Báo cáo tài chính và các hoạt động liên quan đến quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại 174 lượt Tập đoàn, Tổng công ty nhà nước với 1.434 lượt doanh nghiệp được kiểm toán; kiểm toán kết quả tư vấn định giá và xử lý các vấn đề tài chính trước khi chính thức công bố giá trị doanh nghiệp cổ phần hóa của 17 doanh nghiệp; kiểm toán 09 chuyên đề. Qua kiểm toán, Kiểm toán Nhà nước đã kiến nghị tăng thu ngân sách nhà nước 17.284 tỷ đồng; kiến nghị điều chỉnh tăng giá trị thực tế phần vốn Nhà nước 22.356 tỷ đồng;

chuyển 09 hồ sơ có dấu hiệu vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra. [11]

Trong khoảng thời gian từ 2016-2020, nhiều vụ việc người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp bị khởi tố, điều tra, xét xử về các hành vi vi phạm khi thực hiện đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tòa án đã tuyên nhiều bản án nghiêm khắc: 20 năm tù, tù chung thân, tử hình (Nguyễn Xuân Sơn, người đại diện vốn tại Ocean bank) và tuyên bồi thường thiệt hại hàng nghìn tỷ đồng.

Thứ ba, qua xử lý trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thời gian qua đã tạo sự răn đe, phòng ngừa vi phạm, nâng cao ý thức pháp luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Thông qua việc đưa ra xử lý quyết liệt các vụ việc vi phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã góp phần răn đe chung, ngăn ngừa hành vi vi phạm. Có những hành vi vi phạm trước đây diễn ra nhiều, nhưng không bị phát hiện và xử lý thì nay đã được ngăn chặn kịp thời. Người được giao đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp tự nâng cao ý thức pháp luật trong quá trình đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp để không thực hiện hành vi vi phạm.

2.2.3.2. Những hạn chế

Thứ nhất, nhiều vụ việc vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chậm được phát hiện, xử lý trách nhiệm pháp lý chưa nghiêm.

Qua các vụ việc vi phạm pháp luật của người đại diện bị xử lý thời gian qua cho thấy, những vị phạm diễn ra trong thời gian dài, có những trường hợp gây hậu quả đặc biệt nghiêm trọng nhưng không được phát hiện, xử lý kịp thời. Nhiều trường hợp

doanh nghiệp thua lỗ, mất vốn nhà nước, nhưng người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa chịu trách nhiệm tương xứng với tính chất, mức độ của hành vi vi phạm.

Trong bản Báo cáo về công tác quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp năm 2018 tại phiên khai mạc kỳ họp thứ tư của Quốc hội, Chính phủ đã thẳng thắn nhận định:

Việc xử lý trách nhiệm người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp để xảy ra tham nhũng, sai phạm chưa nghiêm, không tương xứng với số vụ việc tham nhũng được phát hiện, xử lý. Nhìn chung, việc xử lý trách nhiệm của người đại diện khi để xảy ra tham nhũng chưa đạt yêu cầu. Nhiều trường hợp, người có thẩm quyền còn nể nang, né tránh trong việc xử lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước. Đồng thời, Báo cáo cũng nhìn nhận, một trong những nguyên nhân của thực trạng tham nhũng vẫn diễn ra nghiêm trong, với những biểu hiện tinh vi, phức tạp, diễn ra ở nhiều lĩnh vực, nhiều cấp, nhiều ngành chính là do “khâu xử lý vi phạm, đặc biệt là người đứng đầu, chưa thật nghiêm, thật nặng, chưa đúng người, đúng tội nên chưa đủ sức răn đe”

[13].

Qua việc xử lý 3 vụ việc vi phạm điển hình ở trên cho thấy chưa vụ việc nào khi hành vi vi phạm đang diễn ra thì bị phát hiện, xử lý. Cả 3 vụ việc đều chỉ được phát hiện và xử lý sau nhiều năm. Điều này cho thấy cơ chế xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có những lỗ hổng nghiêm trọng, không thể tự “vận hành” mà xử lý khi có “chỉ đạo quyết liệt”. Ngoài ra, còn nhiều ví dụ khác cho thấy hiện nay việc xử lý trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa đảm bảo tính nghiêm minh, kịp thời, phổ biến tình trạng nể nang, né tránh, không kiên quyết trong xử lý tới cùng trách nhiệm của những người đại diện phần vốn nhà nước. Điều này cũng chô thấy sự khó khăn trong xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay.

Thứ hai, hạn chế trong việc áp dụng hình thức trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.

Do quy định của pháp luật về các hình thức trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn chưa rõ ràng, nên có rất nhiều hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện. Trong xử lý trách nhiệm của người đại diện trong thời gian vừa qua cho thấy pháp luật chưa dự liệu được các trường hợp để xử lý, ví dụ như: Chưa cẩn trọng, thiện chí trong thực hiện trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp; không quan tâm tới chiến lược phát triển doanh nghiệp, buông lỏng quản lý, thiếu kiểm soát hoặc dung

túng cán bộ dưới quyền vi phạm; khi thấy mình không đủ năng lực để quản lý doanh nghiệp thì không chịu rút lui, tham quyền, cố vị; Khi không hoàn thành trách nhiệm thì chối quanh, đùn đẩy trách nhiệm, đổ lỗi cho hoàn cảnh khách quan, cho nhân viên, cho “cơ chế”… Nhiều trường hợp cố tình sử dụng vị trí công để mưu lợi tư, trực tiếp hoặc dung túng cho cấp dưới vi phạm pháp luật. Khi sự việc vi phạm pháp luật bị phát hiện, họ tìm mọi cách trốn tránh việc phải chịu trách nhiệm, “lách luật”, đổ thừa, bưng bít thông tin, trù dập những người nói lên sự thật. Khi bi điều tra, xét xử thì “chạy tội”,

“chạy án”… gây khó khăn cho quá trình điều tra và làm sai lệch kết quả xét xử….Nhiều người thực hiện trách nhiệm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không tốt vẫn ung dung tại vị, thậm chí lên chức cao hơn trong bộ máy nhà nước, khi xảy ra vi phạm thì đổ cho cơ chế, do hoàn cảnh, do năng lực…

Thứ ba, chưa phân định rõ trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước với trách nhiệm của các cơ quan khác, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước.

Trong các vụ việc lớn liên quan đến trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước xảy ra trong thời gian vừa qua, khi vụ việc được đưa ra xử lý đã nổi lên vấn đề về phân định giữa trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. Có những vụ việc đã “đổ đầu”

hết trách nhiệm cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà chưa xem xét tới trách nhiệm của cơ quan quản lý, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước.

Mặc dù có những vụ việc người đại diện phần vốn nhà nước có báo cáo, có xin ý kiến, thậm chí thực hiện theo sự chỉ đạo của “cấp trên”. Nhưng khi xảy ra trách nhiệm pháp lý thì không thấy chịu trách nhiệm. Ví dụ như vụ việc ở Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam, ông Đinh La Thăng cho rằng đã báo cáo Chính phủ, được sự đồng ý của Chính phủ khi thực hiện góp vốn, nhưng vấn đề này cũng không được làm rõ. Hoặc trong vụ việc thực hiện Dự án Nhà máy Nhiệt điện Thái Bình 2, mặc dù biết rõ PVC không đủ năng lực và kinh nghiệm nhưng bị cáo Phùng Đình Thực (nguyên Tổng Giám đốc PVN) vẫn cùng bị cáo Đinh La Thăng và Nguyễn Quốc Khánh (nguyên Phó Tổng Giám đốc PVN) chỉ đạo việc ký Hợp đồng EPC trái quy định, sau đó chỉ đạo cấp dưới tại PVN và Ban Quản lý dự án tạm ứng cho PVC để Trịnh Xuân Thanh và đồng phạm sử dụng không đúng mục đích, gây thiệt hại cho Nhà nước số tiền gần 120 tỷ đồng.

Dù biết rất rõ tình trạng yếu kém của OceanBank, Nguyễn Ngọc Sự và các bị cáo khác như Nguyễn Xuân Sơn (nguyên Phó Tổng Giám đốc PVN), Ninh Văn Quỳnh (nguyên Kế toán trưởng kiêm Trưởng ban Tài chính kế toán và Kiểm toán PVN); Vũ Khánh Trường, Nguyễn Thanh Liêm và Nguyễn Xuân Thắng (đều nguyên là thành

viên Hội đồng thành viên PVN) vẫn tuân thủ sự chỉ đạo của cấp trên (Đinh La Thăng), tham gia ký vào các quyết định, văn bản liên quan đến việc góp vốn của PVN vào OceanBank.

Sự độc đoán, vô nguyên tắc của cấp trên trong đưa ra quyết định, sự thỏa hiệp của cấp dưới trong việc thực hiện những quyết định vi phạm pháp luật không chỉ làm thất thoát nghiêm trọng nguồn tiền đầu tư của Nhà nước và xã hội, mà còn dẫn tới sự thất bại thảm hại của doanh nghiệp và kết cục bi đát của các cá nhân có liên quan.

Thứ tư, có sự chồng chéo trong quản lý, xử lý trách nhiệm đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp khi xảy ra hành vi vi phạm.

Thực tế hoạt động của DNCVNN thời gian qua cũng cho thấy, việc giao các bộ, ngành, địa phương làm đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp có những điểm chưa phù hợp. Cơ chế này còn bộc lộ khiếm khuyết, hạn chế hiệu quả trong thực hiện quyền chủ sở hữu, quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước cũng như công tác cán bộ. Bộ chủ quản vừa làm chức năng quản lý nhà nước về chuyên môn, vừa là chủ sở hữu vốn nhà nước, chi phối nhân sự cấp cao của doanh nghiệp, cùng các kế hoạch, quy hoạch, chiến lược phát triển, nghĩa là "vừa đá bóng, vừa thổi còi". Khi xảy ra vi phạm thì đương nhiên họ sẽ có xu hướng bao che, bao biện cho người của mình được cử làm đại diện vốn nhà nước và có thể liên quan đến chính sai phạm của họ. Do đó, cần tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại DN. Thực hiện Nghị quyết Trung ương 5, khóa XII, Chính phủ đã quyết định thành lập Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và chính thức đi vào hoạt động từ tháng 10-2018, mục tiêu quản lý các tập đoàn, tổng công ty có quy mô lớn, quan trọng thuộc diện chuyển giao từ các bộ, UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Ðây là giải pháp nhằm tạo đột phá, thay đổi cơ bản trong việc quản lý DN có vốn đầu tư của Nhà nước, với kỳ vọng bảo đảm công khai, minh bạch trong đánh giá hiệu quả sử dụng vốn nhà nước, tăng cường trách nhiệm của cá nhân, tổ chức đối với việc đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; chú trọng phòng, chống tham nhũng, lợi ích nhóm, yếu tố gia đình, "sân sau" chi phối hoạt động DNCVNN.

Đồng thời trong việc xử lý trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hiện nay còn có các cơ quan của Đảng. Trong thực tế hầu hết các trường hợp trước khi xử lý đều phải “xin ý kiến” của tổ chức đảng có thẩm quyền, hoặc tổ chức đảng xử lý trước đối với vi phạm của đảng viên rồi đến cơ quan có thẩm quyền (như vụ bà Hồ Thị Kim Thoa).

Đảng Cộng sản Việt Nam có các quy định đối với tổ chức đảng trong doanh nghiệp, đối với đảng viên được giao đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh

nghiệp. Cụ thể, Quy định 196-QÐ/TW của Ban Bí thư về tổ chức đảng trong các tập đoàn kinh tế, tổng công ty, công ty nhà nước, ngân hàng thương mại nhà nước; Quy định số 69-QÐ/TW của Ban Bí thư (ban hành ngày 13-2-2017) về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của đảng ủy cấp trên cơ sở trong tập đoàn kinh tế, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức tài chính nhà nước; doanh nghiệp, ngân hàng có vốn nhà nước chi phối. Ban Bí thư quy định rõ, các đồng chí bí thư cấp ủy đồng thời là chủ tịch Hội đồng quản trị/Hội đồng thành viên, chủ tịch công ty, tổng giám đốc; bố trí một phó bí thư thường trực phụ trách công tác xây dựng Ðảng; cấp ủy viên được phân công đảm nhận các vị trí lãnh đạo chủ chốt trong doanh nghiệp. Quy định cũng nêu rõ, không bố trí, phân công các chức vụ lãnh đạo chủ chốt trong doanh nghiệp nếu không phải là cấp ủy viên cấp trên hoặc cùng cấp. Các cơ quan tham mưu giúp việc của đảng ủy được hợp nhất với các cơ quan chuyên môn của doanh nghiệp có chức năng, nhiệm vụ tương đồng. Do vậy, khi xử lý trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp lại đòi hỏi phải có sự phối hợp giữa nhiều cơ quan.

Thứ năm, việc xác định mức độ thiệt hại để áp dụng trách nhiệm bồi thường chưa rõ ràng, không có khả năng thu hồi tiền thiệt hại.

Báo cáo của Chính phủ về tình hình quản lý, sử dụng vốn Nhà nước giai đoạn 2011 - 2016 cho thấy, Thanh tra Chính phủ đã ban hành kết luận 19 cuộc thanh tra tại các tập đoàn, tổng công ty Nhà nước. Qua 19 kết luận thanh tra đã phát hiện số tiền sai phạm gần 346.000 tỷ đồng. Tuy nhiên, cơ quan thanh tra chỉ kiến nghị thu hồi 1.038 tỷ đồng về ngân sách và đề nghị cơ quan có thẩm quyền xem xét xử lý trên 344.830 tỷ đồng [11]. Như vậy, mặc dù sai phạm là lớn nhưng chưa thấy xác định trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đây là một lỗ hổng lớn trong áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Nếu không xác định trách nhiệm bồi thường của cá nhân người đại diện mà đổ đồng thành sai phạm của doanh nghiệp thì chưa đảm bảo xử lý đúng đối tượng.

Qua các vụ việc đã đưa ra xét xử, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp bị xử lý hình sự, nhưng việc thu hồi tiền thiệt hại rất khó khăn. Ví dụ như vụ việc tại Tập đoàn Dầu khí Quốc gia Việt Nam, ông Đinh La Thăng bị tuyên bồi thường 600 tỷ đồng, nhưng không có khả năng thu hồi. Đây là một thực tế cho thấy quy định về trách nhiệm bồi thường đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn chưa rõ ràng và trên thực tế nhiều vụ việc không thu hồi được tiền thiệt hại.

Thứ sáu, hạn chế trong việc áp dụng trách nhiệm hình sự