1.1. LÝ LUẬN VỀ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
1.1.1. Vốn nhà nước tại doanh nghiệp
1.1.1.1. Khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Doanh nghiệp là tổ chức có tên riêng, có tài sản, có trụ sở giao dịch, được đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh doanh. Để tiến hành các hoạt động kinh doanh, mỗi doanh nghiệp đều phải có một số vốn nhất định. Số vốn ban đầu của doanh nghiệp khi mới thành lập do các thành viên góp vốn, cam kết góp vốn gọi là vốn điều lệ. DNCVNN cũng là tổ chức kinh tế trong đó nhà nước sở hữu tỷ lệ vốn nhất định, có tên riêng, có tài sản riêng, có trụ sở giao dịch cụ thể, được thành lập hoặc đăng ký thành lập theo quy định của pháp luật nhằm mục đích kinh doanh. Hiện nay, ở hầu hết các quốc gia theo các mức độ khác nhau đều có các DNCVNN. Kể cả ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển đều có sự can thiệp nhất định của Nhà nước vào nền kinh tế thông qua đầu tư vốn vào doanh nghiệp.
Sự thành công của nền kinh tế thị trường ở nhiều nước từ Tây Âu đến Bắc Mỹ và cả Châu Á đã chứng minh cho tính tất yếu của nền kinh tế thị trường trong sự phát triển của các quốc gia. Tuy nhiên, mô hình kinh tế thị trường vẫn chứa đựng nhiều yếu tố bất ổn đòi hỏi sự can thiệp của Nhà nước. Các yếu tố đó bao gồm: (i) Luôn luôn có nguy cơ mất cân đối cung - cầu tạo ra các cuộc khủng hoảng thừa hoặc khủng hoảng thiếu; (ii) Vì mục tiêu lợi nhuận và cạnh tranh, doanh nghiệp ít quan tâm đến lợi ích toàn cục, lợi ích cộng đồng (gây ô nhiễm, phá hoại môi trường, trốn tránh luật pháp gian lận thương mại…); (iii) Kinh tế thị trường về bản chất là mô hình làm giàu cho thiểu số; tự nó không thể làm giàu cho mọi người... Trong bối cảnh đó, sự can thiệp của nhà nước xuất hiện như một lẽ tất yếu tạo ra sự hoạt động có hiệu quả, có định hướng của nền kinh tế thị trường. Lịch sử đã chứng minh rằng, các nền kinh tế thị trường thành công nhất đều không thể phát triển một cách tự phát nếu thiếu sự can thiệp và hỗ trợ của nhà nước [68, tr. 21]. Thật vậy, một nền kinh tế không thể "cất cánh" được trừ phi nó có được một thượng tầng vững chắc. Vì thế, ở nhiều quốc gia,
nhà nước bỏ vốn đầu tư vào các doanh nghiệp tại các lĩnh vực nhà nước cần độc quyền, hoặc các lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không muốn làm hoặc không thể làm nhằm xây dựng cơ sở hạ tầng cho nền kinh tế, đồng thời góp phần ổn định kinh tế vĩ mô. Việc nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp đã hình thành nên khái niệm vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Vốn nhà nước là một loại tài sản của CSH nhà nước, vì vậy, CSH vốn nhà nước có đầy đủ các quyền chiếm hữu, sử dụng và định đoạt đối với tài sản này. Tuy nhiên, khác với chủ thể sở hữu tư nhân, nhà nước là chủ thể nhiều cấp độ với lượng vốn sở hữu vô cùng to lớn. Theo sự phát triển của kinh tế thị trường, quy mô, sự phân bố của vốn nhà nước và yêu cầu phải quản lý và sử dụng nguồn vốn nhà nước một cách có hiệu quả nhất đáp ứng yêu cầu phát triển kinh tế- xã hội của đất nước, phục vụ lợi ích của cả cộng đồng các dân tộc đã và đang đòi hỏi phân quyền trong quan hệ sở hữu nhà nước, thực hiện quyền sở hữu vốn của nhà nước gián tiếp thông qua việc nhà nước không những giao quyền chiếm hữu sử dụng vốn nhà nước cho các chủ thể kinh tế khác, mà cả việc thực hiện quyền CSH vốn nhà nước cũng được giao cho các chủ thể đại diện CSH vốn nhà nước. Khi trao quyền quản lý và quyền sử dụng cho các chủ thể khác, Nhà nước phải có những quy định rõ ràng để vừa ràng buộc trách nhiệm, vừa tạo động lực sử dụng các yếu tố thuộc sở hữu nhà nước một cách có hiệu quả nhất [69, tr. 62].
Ở Việt Nam, vốn nhà nước tại doanh nghiệp được xác định bao gồm nhiều loại như: vốn từ ngân sách nhà nước, vốn tiếp nhận có nguồn gốc từ ngân sách nhà nước;
vốn từ quỹ đầu tư phát triển tại doanh nghiệp, quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn tín dụng do Chính phủ bảo lãnh, vốn tín dụng đầu tư phát triển của nhà nước và vốn khác được nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam có các đặc điểm sau:
Thứ nhất, về chủ sở hữu của vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Sở hữu là hình thức xã hội của chiếm hữu của cải, được hình thành và phát triển không ngừng trong suốt chiều dài của lịch sử nhân loại trên cơ sở phát triển của sản xuất vật chất. Sở hữu phản ánh quan hệ giữa các chủ thể trong xã hội về các đối tượng sở hữu với tư cách là những của cải quan trọng, cần thiết đối với sự tồn tại và phát triển của con người, đặc biệt là tư liệu sản xuất. Chủ sở hữu nhà nước là một chủ thể đặc biệt. Nhà nước là chủ sở hữu đối với nhiều của cải trong đó có vốn nhà nước. Tính chất đặc biệt của chủ sở hữu nhà nước được thể hiện ở những điểm sau:
(i) Tư cách chủ sở hữu nhà nước phức tạp, khó xác định: nhà nước là một hệ thống phức tạp bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý ở nhiều cấp khác nhau. Do
đó, khi bàn tới nhà nước như một chủ thể sở hữu thì chủ thể này rất khó xác định cụ thể như trường hợp của các chủ sở hữu là cá nhân và pháp nhân khác. Nhiều quốc gia trên thế giới quan niệm cơ quan hành pháp (Chính phủ) là chủ thể thực hiện các chức năng chủ sở hữu đối với vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, về bản chất, Chính phủ cũng chỉ là chủ sở hữu được ủy quyền, không có đầy đủ các đặc điểm và quyền như những chủ sở hữu đích thực.
(ii) Quyền của chủ sở hữu nhà nước phải thực hiện thông qua các chủ thể được ủy quyền: Về bản chất, nhà nước là chủ sở hữu. Tuy nhiên, chủ thể sở hữu nhà nước lại có nhiều cấp quản lý từ trung ương đến địa phương nên việc thực hiện quyền quản lý, giám sát sử dụng vốn, tài sản nhà nước, thu nhập từ tài sản nhà nước thường được thực hiện thông qua bộ máy hành chính, làm việc theo chế độ công chức. Cơ chế trách nhiệm cá nhân, động cơ để đạt được mục tiêu và áp lực kiểm tra giám sát thường không rõ ràng như các chủ thể sở hữu khác thộc sở hữu tư nhân.
Thứ hai, về mục tiêu nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp
Nếu như đối với các nhà đầu tư (chủ sở hữu vốn) thông thường, vốn dùng vào đầu tư, kinh doanh nhằm mục đích sinh lời thì vốn nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ có mục tiêu kinh tế mà còn có mục tiêu an ninh, chính trị, xã hội. Ở các nước khác nhau trên thế giới mục tiêu đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp có thể khác nhau trong từng thời kỳ. Nhà nước có thể đầu tư vốn vào doanh nghiệp để duy trì ngành sản xuất cốt lõi hoặc mang tính chất dịch vụ công phi lợi nhuận hoặc lợi nhuận thấp; nhà nước có thể đầu tư vốn vào doanh nghiệp mang tính chất độc quyền hay khai thác tài nguyên thiên nhiên của đất nước; nhà nước đầu tư vốn để giải cứu doanh nghiệp trên bờ vực phá sản có thể tác động tiêu cực đến nền kinh tế đất nước…
Ở Việt Nam hiện nay, mục tiêu đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp mà Nhà nước hướng tới bao gồm: (i) Thực hiện định hướng, điều tiết, ổn định kinh tế vĩ mô mang tính chiến lược trong từng thời kỳ, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của đất nước; (ii) Đổi mới, nâng cao hiệu quả đầu tư, quản lý, sử dụng vốn nhà nước tại doanh nghiệp; (iii) Nâng cao hiệu quả hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Như vậy, chủ sở hữu nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp hướng tới nhiều mục tiêu khác nhau, chính vì vậy, tính mục tiêu trong việc đầu tư, sử dụng vốn, tài sản nhà nước của chủ sở hữu nhà nước thường khó phân định rõ ràng.
Thứ ba, quy mô vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp lớn, mang tính ổn định cao, có khả năng chi phối mạnh đến sự phát triển kinh tế - xã hội
Trên thế giới, Chính phủ các nước luôn là nhà tiêu dùng cũng như nhà đầu tư lớn trong nền kinh tế. Đầu tư vốn của Chính phủ thường tập trung vào các ngành, lĩnh vực then chốt cần vốn lớn, những sản phẩm, dịch vụ thiết yếu cho xã hội, những sản phẩm, dịch vụ liên quan đến quốc phòng, an ninh.
Ở Việt Nam, nhà nước đầu tư vốn vào các doanh nghiệp theo nguyên tắc: (i) Đầu tư vốn nhà nước để hình thành và duy trì doanh nghiệp ở những khâu, công đoạn then chốt trong một số ngành, lĩnh vực mà các thành phần kinh tế khác không tham gia;
(ii) Đầu tư vốn nhà nước để thành lập Doanh nghiệp cung ứng sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực trực tiếp phục vụ quốc phòng, an ninh, Doanh nghiệp hoạt động trong lĩnh vực độc quyền tự nhiên, Doanh nghiệp ứng dụng công nghệ cao, đầu tư lớn, tạo động lực phát triển nhanh cho các ngành, lĩnh vực khác và nền kinh tế; (iii) Đầu tư bổ sung vốn nhà nước để tiếp tục duy trì tỷ lệ cổ phần, vốn góp của nhà nước tại công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn hai thành viên trở lên trong trường hợp không thu hút được các nhà đầu tư Việt Nam và nước ngoài đối với doanh nghiệp cung ứng các sản phẩm, dịch vụ công ích thiết yếu cho xã hội; hoặc cần thiết phải duy trì để thực hiện nhiệm vụ quốc phòng, an ninh [43, điều 5].
Như vậy, những lĩnh vực mà nhà nước đầu tư vốn đều là những lĩnh vực đòi hỏi mức vốn đầu tư lớn, yêu cầu tính ổn định cao mà ít nhà đầu tư tư nhân nào có thể đáp ứng được. Chính vì vậy, khác với vốn đầu tư của các nhà đầu tư khác, vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có quy mô lớn và mang tính ổn định cao hơn.
1.1.1.2. Doanh nghiệp có vốn nhà nước
Xuất phát từ những phân tích về sự cần thiết của việc nhà nước đầu tư vốn vào nền kinh tế thông qua các doanh nghiệp, có thể khẳng định, chiến lược đầu tư vốn của nhà nước tại mỗi doanh nghiệp ở các thời kỳ khác nhau với các tác động của các nhân tố khách quan khác nhau sẽ khác nhau. Tùy từng lĩnh vực, trong từng thời kỳ và đặc biệt là phụ thuộc vào mục đích điều tiết của nhà nước thì mức độ đầu tư vốn của nhà nước tại mỗi doanh nghiệp có sự khác nhau.
Doanh nghiệp có vốn nhà nước được quan niệm khác nhau ở mỗi quốc gia trên thế giới, tuy nhiên, vẫn có thể tìm thấy điểm chung của các nước là dựa vào sở hữu vốn. Đó là: doanh nghiệp có vốn nhà nước là các thực thể kinh tế thuộc sở hữu toàn bộ hay một phần của chính phủ mà phần lớn thu nhập của nó được tạo ra thông qua việc bán các hàng hóa, dịch vụ [53, tr. 28].
Về địa vị pháp lý, DNCVNN ở phần lớn các quốc gia đều được tổ chức dưới hình thức công ty cổ phần, công ty TNHH theo LDN chung (hoặc luật công ty) như doanh
nghiệp thuộc khu vực tư nhân. Về sở hữu, DNCVNN được hiểu là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ.
DNCVNN nhìn chung không phải một hình thức pháp lý cụ thể, mà là thuật ngữ để chỉ một loại hình doanh nghiệp gắn với vốn nhà nước. Trong đó, doanh nghiệp mà Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần chi phối thường được gọi là DNNN. Khái niệm về DNNN ở các quốc gia cũng có sự khác nhau. Có quốc gia quy định doanh nghiệp 100% vốn của nhà nước mới là DNNN, nhưng có quốc gia quy định doanh nghiệp mà vốn nhà nước trên 50% đã là DNNN. Ở Việt Nam, các thời kỳ khác nhau quy định về DNNN cũng khác nhau. Trước đây, DNNN được quy định riêng trong Luật DNNN, theo đó DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ. Sau đó, LDN năm 2005 quy định DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ [40, điều 4]. Đến LDN năm 2014 quy định Doanh nghiệp nhà nước là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ [41, điều 4]. LDN năm 2020 có hiệu lực từ 1/1/2020 lại quy định doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ là DNNN [42, điều 4].
Khái niệm doanh nghiệp có vốn nhà nước được sử dụng trong luận án bao gồm doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ một phần hoặc toàn bộ vốn điều lệ. Căn cứ vào tỷ lệ vốn nhà nước tại các Doanh nghiệp có thể phân loại các Doanh nghiệp có vốn nhà nước thành 3 nhóm:
Nhóm 1, Doanh nghiệp mà nhà nước sở hữu 100% vốn: Đây là nhóm doanh nghiệp được nhà nước đầu tư 100% vốn điều lệ, nhà nước sẽ là chủ sở hữu duy nhất của doanh nghiệp, nhà nước có toàn quyền trong việc quyết định sử dụng vốn của doanh nghiệp.
Ở Việt Nam, nhà nước được xác định là chủ sở hữu duy nhất của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. nhà nước quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước thông qua cơ quan quản lý nhà nước có thẩm quyền theo phân cấp của Chính phủ. Nhà nước có toàn quyền quyết định những vấn đề quan trọng của doanh nghiệp như: (i) nhà nước quy định mô hình cơ cấu tổ chức quản lý đối với doanh nghiệp phù hợp với quy mô, tính chất, lĩnh vực hoạt động của từng doanh nghiệp (ii) nhà nước quy định chức năng nhiệm vụ quyền hạn của các cơ cấu tổ chức trong doanh nghiệp như hội đồng thành viên, Tổng giám đốc...(iii) nhà nước quy định thẩm quyền trình tự thủ tục của việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, khen thưởng, kỷ luật các chức vụ quan trọng của doanh nghiệp như chủ tịch Hội đồng thành viên, Chủ tịch công ty...; (iv) nhà nước quyết định dự án đầu tư, xây dựng, mua, bán tài sản cố định của doanh nghiệp có giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh
nghiệp tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án [43, điều 4]; (v) nhà nước xem xét, phê duyệt dự án đầu tư ra ngoài doanh nghiệp với giá trị trên 50% vốn chủ sở hữu được ghi trên báo cáo tài chính quý hoặc báo cáo tài chính năm của doanh nghiệp tại thời điểm gần nhất với thời điểm quyết định dự án [43, điều 28]. Như vậy, nếu như người quản lý tại các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân có quyền linh hoạt đối phó với những điều kiện thay đổi của thị trường, chủ động trong việc đưa ra các quyết định liên quan đến việc quản lý, điều hành hoạt động kinh doanh thì đối với doanh nghiệp 100% vốn nhà nước, sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp là rất lớn. Sự can thiệp của nhà nước vào hoạt động của doanh nghiệp 100%
vốn nhà nước cũng có điểm khác biệt giữa doanh nghiệp của Việt Nam và nhiều nước khác trên thế giới. Lấy ví dụ từ Singapore, Temasek Holdings là tập đoàn kinh tế nhà nước thuộc 100% sở hữu của Chính Phủ Singapore. Với vai trò là chủ sở hữu, Chính phủ Singapore đảm bảo việc thành lập và tổ chức Hội đồng quản trị có đủ năng lực, kinh nghiệm để định hướng đầu tư đối với Temasek và đảm bảo tính chặt chẽ trong quá trình đầu tư. Bộ Tài chính Singapore được giao nhiệm vụ làm đại diện chủ sở hữu nhưng không thực hiện việc quản lý điều hành; không chỉ định thành viên hội đồng quản trị của công ty [16, tr. 14]. Bên cạnh đó, Chính phủ Singapore cũng cam kết để Temasek hoạt động của theo nguyên tắc thương mại, tách bạch hẳn với vai trò hoạch định chính sách gắn với lợi ích công và điều tiết thị trường của Chính phủ. Chính phủ không tham gia trực tiếp vào các quyết định đầu tư, các quyết định kinh doanh của công ty.
Không chỉ đặc biệt trong phương thức tổ chức quản lý, mục tiêu hoạt động của doanh nghiệp 100% vốn nhà nước ở Việt Nam cũng có đặc trưng riêng. Cụ thể, nếu như các doanh nghiệp thuộc sở hữu tư nhân mục tiêu hàng đầu của các doanh nghiệp này là tối đa hóa lợi nhuận thì đối với các doanh nghiệp mà nhà nước nắm giữ 100%
vốn, lợi nhuận chỉ là một trong các mục tiêu hướng tới, thậm chí trong nhiều trường hợp lợi nhuận không được xem là mục tiêu thiết yếu của một nhóm các doanh nghiệp hoạt động trong những lĩnh vực đặc thù. Mục tiêu hoạt động của mỗi doanh nghiệp chịu sự chi phối của nhà nước về mục tiêu kinh tế xã hội do nhà nước giao. Nếu nhà nước giao cho doanh nghiệp nào thực hiện hoạt động kinh doanh thì doanh nghiệp đó phải kinh doanh có hiệu quả, doanh nghiệp nào được giao thực hiện hoạt động công ích thì doanh nghiệp đó phải thực hiện hoạt động công ích nhằm đạt được các mục tiêu kinh tế xã hội.
Nhóm 2. Doanh nghiệp mà phần vốn góp của nhà nước chiếm tỷ lệ trên 50%
(doanh nghiệp mà nhà nước nắm phần vốn chi phối): Đây là nhóm doanh nghiệp được