2.1. THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
2.1.3. Thực trạng quy định về các loại trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
2.1.3.1. Thực trạng các quy định về trách nhiệm bồi thường thiệt hại của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được Nhà nước giao thực hiện các quyền hạn trong quá trình đại diện phần vốn nhà nước. Khi người đại diện không thực hiện hoặc thực hiện không đúng trách nhiệm được giao gây thiệt hại thì có trách nhiệm bồi thường.
Hiện nay, trong LQLSDVNN có quy định trách nhiệm bồi thường nhưng chưa quy định rõ cơ sở của trách nhiệm bồi thường thiệt hại của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cũng như chưa chỉ dẫn mức bồi thường thiệt hại, các trường hợp giảm, miễn trách nhiệm bồi thường đối với người đại diện. Trong trường hợp này, trách nhiệm bồi thường và mức bồi thường thiệt hại sẽ được xác định theo các quy định của Bộ luật Dân sự năm 2015.
Điều 361 BLDS năm 2015 có đề cập đến thiệt hại về vật chất và thiệt hại về tinh thần, trong đó: thiệt hại về vật chất là tổn thất vật chất thực tế xác định được, bao gồm tổn thất về tài sản, chi phí hợp lý để ngăn chặn, hạn chế, khắc phục thiệt hại thu nhận thực tế bị mất hoặc bị giảm sút; thiệt hại về tinh thần là tổn thất về tinh thần do bị xâm phạm đến tính mạng, sức khỏe, danh dự, nhân phẩm, uy tín và các lợi ích nhân thân khác của một chủ thể. Về cơ bản, pháp luật dân dự của Việt Nam ghi nhận nguyên tắc bồi thường thiệt hại thực tế, tức là thiệt hại đến đâu phải bồi thường đến đó. Đây là một nguyên tắc hợp lý. Tuy nhiên, quy định của Điều 361 BLDS năm 2015 vẫn còn chung chung khi áp dụng đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Trong một số trường hợp cụ thể người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp cũng đồng thời là người quản lý doanh nghiệp. Nếu người đại diện vi phạm nghĩa vụ và gây thiệt hại cho doanh nghiệp thì áp dụng các quy định của BLDS năm 2015, Luật Cán bộ, công chức hay BLLĐ năm 2012? Việc xác định trong trường hợp này hết sức khó khăn bởi vì người đại diện vừa trong quan hệ với nhà nước, vừa trong quan hệ với doanh nghiệp. Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là một chủ thể đặc thù, đặc biệt là ở Việt Nam hiện nay. Do vậy, việc LQLSDVNN và các văn bản hướng dẫn thi hành thiếu các quy định cụ thể về trách nhiệm bồi thường của người đại diện cũng như chỉ dẫn mức bồi thường, các trường hợp miễn, giảm trách nhiệm bồi thường sẽ gây khó khăn trong việc áp dụng trách nhiệm bồi thường thiệt hại đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Nhiều trường hợp cho thấy, có thể người đại diện đã về hưu hoặc chuyển công tác mới phát hiện được hành vi vi phạm, hoặc thiệt hại thực tế do hành vi của người đại diện hay do những nguyên nhân khách quan khác, hiện nay vẫn thiếu cơ sở để xác định. Do vậy, việc xác định trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp do có hành vi vi phạm gây thiệt hại có thể phân chia ra từng trường hợp cụ thể.
Trường hợp người đại diện có hành vi vi phạm gây thiệt hại trước khi thuyên chuyển công tác, nghỉ hưu, thôi việc thì phải hoàn thành việc bồi thường, hoàn trả trước khi thuyên chuyển công tác, nghỉ hưu, thôi việc; nếu người đại diện gây thiệt hại sau khi đã thuyên chuyển công tác, nghỉ hưu, thôi việc mới bị phát hiện gây thiệt hại thì phải bồi thường, hoàn trả. Nếu không đủ khả năng bồi thường, hoàn trả thì doanh nghiệp có trách nhiệm phối hợp với cơ quan, đơn vị, tổ chức mới hoặc chính quyền địa phương nơi người gây thiệt hại cư trú tiếp tục thu tiền bồi thường, hoàn trả cho đến khi thu đủ số tiền theo quyết định của cấp có thẩm quyền; nếu không thực hiện việc bồi thường, hoàn trả thì doanh nghiệp có quyền khởi kiện ra tòa án yêu cầu người gây thiệt hại phải bồi thường, hoàn trả theo quy định của pháp luật.
Trường hợp doanh nghiệp nơi người quản lý doanh nghiệp, người đại diện gây ra thiệt hại đã được chia tách, sáp nhập, hợp nhất hoặc bị giải thể thì cơ quan, tổ chức, đơn vị kế thừa chức năng, nhiệm vụ của doanh nghiệp đó có trách nhiệm tiếp tục thu tiền bồi thường, hoàn trả cho đến khi thu đủ số tiền theo quyết định của cấp có thẩm quyền; trường hợp không có doanh nghiệp nào thừa kế chức năng, nhiệm vụ của doanh nghiệp đã bị giải thể thì cấp có thẩm quyền ra quyết định giải thể là đơn vị có trách nhiệm tiếp tục thu tiền bồi thường, hoàn trả cho đến khi thu đủ số tiền theo quyết định của cấp có thẩm quyền.
Trường hợp người quản lý doanh nghiệp, người đại diện cố ý gây thiệt hại mà bị truy cứu trách nhiệm hình sự thì cơ quan thi hành án có trách nhiệm thu toàn bộ số tiền bồi thường, hoàn trả theo quyết định của tòa án có thẩm quyền giải quyết vụ án hình sự. Trường hợp có nhiều người quản lý doanh nghiệp, người đại diện cùng gây thiệt hại đều phải liên đới, chịu trách nhiệm bồi thường, hoàn trả và mức độ lỗi sai phạm của mỗi người. Trường hợp thiệt hại do nguyên nhân bất khả kháng được cơ quan chuyên môn và cấp có thẩm quyền xác nhận thì người quản lý doanh nghiệp, người đại diện gây thiệt hại không phải chịu trách nhiệm bồi thường, hoàn trả.
Hiện nay, trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp khi có hành vi vi phạm còn chưa rõ ràng, thiếu cơ sở để áp dụng. Điều này có thể dẫn tới tình trạng vô trách nhiệm của người đại diện, tình trạng lộng quyền của đại diện phần vốn nhà nước, tệ tham nhũng nảy nở và lây lan. Người đại diện có thể không thực hiện công việc vì lợi ích nhà nước (bảo toàn, phát triển vốn nhà nước, mang lại lợi tức cho nhà nước), lợi ích của doanh nghiệp, của cổ đông, người góp vốn khác mà sẽ vì lợi ích của cá nhân người đại diện. Do vậy, việc hoàn thiện pháp luật về trách nhiệm bồi thường của người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp là vấn đề cấp bách hiện nay.
Thứ nhất, pháp luật cần quy định rõ về các trường hợp áp dụng trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Bổ sung các quy định về trách nhiệm bồi thường trong các quy định của pháp luật về người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Có thể áp dụng trách nhiệm bồi thường của cán bộ, công chức khi được cử làm người đại diện hoặc áp dụng chế độ hợp đồng đối với người đại diện để có cơ sở áp dụng trách nhiệm bồi thường.
Thứ hai, pháp luật cần quy định rõ về hành vi vi phạm và các trường hợp áp dụng trách nhiệm bồi thường. Để có cơ sở áp dụng trách nhiệm bồi thường thì phải có quy định rõ về các hành vi vi phạm và việc áp dụng bồi thường thiệt hại trong từng trường
hợp cụ thể. Phân định giữa thiệt hại do nguyên nhân khách quan trong kinh doanh và thiệt hại do hành vi vi phạm của người đại diện.
Thứ ba, pháp luật cần quy định rõ về việc xác định thiệt hại thực tế và mức bồi thường thiệt hại. Cần quy định rõ cơ sở, căn cứ xác định mức thiệt hại thực tế, ví dụ như: việc thất thoát vốn nhà nước là bao nhiêu, căn cứ nào để xác định. Trên cơ sở đó cần quy định rõ mức bồi thường, cách thức bồi thường. Thiệt hại thực tế phải được bồi thường toàn bộ và kịp thời. Có thể cho phép thoả thuận về mức bồi thường, hình thức bồi thường, phương thức bồi thường một lần hoặc nhiều lần. Người chịu trách nhiệm bồi thường thiệt hại có thể được giảm mức bồi thường nếu không có lỗi hoặc có lỗi vô ý và thiệt hại quá lớn so với khả năng kinh tế của mình. Việc yêu cầu Tòa án hoặc cơ quan nhà nước có thẩm quyền áp dụng mức bồi thường.
Thứ tư, pháp luật cần quy định các trường hợp liên đới chịu trách nhiệm bồi thường. Hiện nay, có những trường hợp nhiều người cùng được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp theo tỷ lệ phần trăm vốn nhà nước. Vậy trong trường hợp nhiều người cùng gây thiệt hại thì những người đó phải liên đới bồi thường cho người bị thiệt hại. Trách nhiệm bồi thường của từng người cùng gây thiệt hại được xác định tương ứng với mức độ lỗi của mỗi người; nếu không xác định được mức độ lỗi thì họ phải bồi thường thiệt hại theo phần bằng nhau.
2.1.3.2. Thực trạng các quy định pháp luật về trách nhiệm kỷ luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp do Nhà nước cử đại diện cho Nhà nước trong việc thực hiện các quyền của người góp vốn tại doanh nghiệp. Nhà nước cử người của mình tham gia vào quản lý doanh nghiệp, giữ các chức danh Giám đốc, Tổng Giám đốc, Chủ tịch Hội đồng quản trị...Người đại diện mang tư cách của một công chức được Nhà nước cử, giao thực hiện nhiệm vụ công theo các yêu cầu của Nhà nước. Do vậy, người đại diện chịu trách nhiệm kỷ luật trước Nhà nước. Nhà nước có thể áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện khi người đại diện có hành vi vi phạm.
Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được Nhà nước giao thực hiện các quyền hạn trong quá trình đại diện phần vốn nhà nước. Khi người đại diện không thực hiện hoặc thực hiện không đúng trách nhiệm được giao thì phải chịu trách nhiệm kỷ luật đối với Nhà nước. Như vậy, trách nhiệm kỷ luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có thể hiểu là hình thức trừng phạt do chủ sở hữu nhà nước áp dụng đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp khi người đó vi phạm pháp luật, chức trách, nhiệm vụ được giao.
Trước đây, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được coi là cán bộ, công chức và việc áp dụng trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện như đối với cán bộ, công chức khác theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Tuy nhiên, sau khi Luật Doanh nghiệp Nhà nước bị bãi bỏ và được thay thế bởi Luật Doanh nghiệp chung thì tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không được quy định rõ ràng. Về nguyên tắc, người đó thực hiện nhiệm vụ công do nhà nước giao thì là công chức và thực tế Nhà nước cử các công chức sang làm đại diện phần vốn tại các doanh nghiệp. Tuy nhiên, trong Luật Doanh nghiệp chung lại quy định cấm cán bộ, công chức tham gia điều hành doanh nghiệp. Điều này tạo ra mâu thuẫn và nếu áp dụng quy định của pháp luật về cán bộ, công chức đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thì không còn phù hợp.
Một thời gian dài, trách nhiệm kỷ luật giống như công chức được áp dụng cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, cụ thể Chính phủ đã ban hành Nghị định số 66/2011/NĐ-CP ngày 1 tháng 8 năm 2011, Quy định việc áp dụng Luật Cán bộ, công chức đối với các chức danh lãnh đạo, quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước. Trong đó quy định rõ việc áp dụng các hình thức kỷ luật, trình tự, thủ tục kỷ luật, cho thôi việc, nghỉ hưu, quản lý hồ sơ đối với người đại diện như đối với cán bộ, công chức.
Tuy nhiên, sau một thời gian thực hiện thì những quy định trên trở nên bất cập.
Chính vì vậy, trong LQLSDVNN có nêu trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Điều này cho thấy sự lúng túng của các nhà làm luật hiện nay khi quy định về trách nhiệm kỷ luật của người đại diện phần vốn nhà nước.
Nghị định 106/2015/NĐ-CP có nêu về trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thay thế những quy định của Nghị định số 66/2011/NĐ-CP ngày 1 tháng 8 năm 2011, quy định việc áp dụng Luật Cán bộ, công chức đối với các chức danh lãnh đạo, quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của nhà nước. Tuy nhiên, quy định của Nghị định 106/2015/NĐ-CP về trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn nhà nước vẫn tương tự như trách nhiệm kỷ luật của cán bộ, công chức.
Cơ sở của trách nhiệm kỷ luật là vi phạm kỷ luật. Đó là những hành vi có lỗi, vi phạm các quy tắc và nghĩa vụ trong hoạt động của người đại diện mà chưa đến mức
phải truy cứu trách nhiệm hình sự. Vi phạm đó có thể là việc người đại diện không thực hiện hay thực hiện không đầy đủ, sai lệch nghĩa vụ được giao phó.
Tính đặc thù của trách nhiệm kỷ luật thể hiện ở chỗ người bị kỷ luật có sự phụ thuộc về mặt tổ chức hoặc quản lý trong quan hệ với người có thẩm quyền ra quyết định kỷ luật. Khác với trách nhiệm hành chính và trách nhiệm hình sự, trách nhiệm kỷ luật có thể được áp dụng đồng thời với các dạng trách nhiệm pháp lý khác (hình sự, hành chính, vật chất) đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện một vi phạm, nếu hành vi vi phạm kỷ luật đó đồng thời là hành vi phạm tội hoặc vi phạm hành chính hoặc gây thiệt hại cho tài sản của Nhà nước hoặc doanh nghiệp.
Trường hợp người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp phạm tội, thì khi bản án đã có hiệu lực pháp luật, cần đồng thời xử lý trách nhiệm kỷ luật đối với họ.
Đây là điều đương nhiên và dễ hiểu, bởi đối với người đại diện thực hiện tội phạm thực ra là vi phạm kỷ luật loại nặng nhất. Theo khoản 1, Điều 30, Nghị định 106/2015/NĐ-CP, Hình thức kỷ luật buộc thôi việc áp dụng đối với người đại diện trong trường hợp “Bị phạt tù mà không được hưởng án treo”.
Quy định của pháp luật về trách nhiệm kỷ luật đối với người đại diện phần vốn nhà nước hiện nay có một số bất cập, cụ thể:
Thứ nhất, về chủ thể áp dụng trách nhiệm. Theo quy định tại khoản 1, Điều 32, Nghị định 106/2015/NĐ-CP: “Chủ sở hữu có thẩm quyền theo quy định tại Điều 4 và Điều 5 Nghị định này quyết định thành lập Hội đồng kỷ luật để tư vấn việc áp dụng hình thức kỷ luật đối với người đại diện có hành vi vi phạm pháp luật, trừ trường hợp quy định tại Khoản 2 Điều này.” Điều 4, 5 Nghị định quy định về thẩm quyền của Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.
Như vậy, thẩm quyền thuộc về Bộ quản lý ngành hoặc UBND cấp tỉnh. Quy định này đã không bao quát hết được các chủ thể có thẩm quyền. Ví dụ trong trường hợp người đại diện do SCIC cử và quản lý thì ai là người có thẩm quyền xử lý kỷ luật.
Trong trường hợp đó, Bộ quản lý ngành không trực tiếp cử và quản lý người đại diện thì việc xử lý kỷ luật là khó khả thi.
Thứ hai, trách nhiệm kỷ luật được quy định quá nhẹ, không tương xứng với hành vi vi phạm pháp luật. Hình thức kỷ luật khiển trách áp dụng đối với người đại diện có một trong các hành vi vi phạm pháp luật sau đây: - Lợi dụng chức vụ, quyền hạn sử dụng vốn và tài sản của tập đoàn, tổng công ty, công ty để thu lợi riêng cho bản thân và cho người khác; - Vi phạm Điều lệ của tập đoàn, tổng công ty, công ty, quyết định vượt thẩm quyền, lợi dụng chức vụ, quyền hạn gây hậu quả làm thiệt hại cho tập đoàn,