2.1. THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
2.1.4. Đánh giá thực trạng các quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
2.1.4.1. Những ưu điểm
Thứ nhất, nhà nước Việt Nam đã ban hành được Luật về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong đó có quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện. Kết quả này thể hiện nỗ lực của Nhà nước trong việc thể chế hóa nội dung quản lý vốn nhà nước, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Trong giai đoạn 2015-2020, các cơ chế, chính sách quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước đầu tư tại các DNCVNN đã từng bước được hoàn thiện nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới, hội nhập; các cơ chế, chính sách đã bước đầu tạo môi trường pháp lý cho hoạt động quản lý, sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại cơ quan nhà nước và doanh nghiệp; cơ chế, chính sách bước đầu tôn trọng và nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của doanh nghiệp cùng việc tăng cường sự kiểm tra, giám sát của nhà nước trong quản lý, sử dụng vốn và tài sản, việc ban hành LQLSDVNN là bước chuyển biến trong quá trình hoàn thiện cơ chế đổi mới quản lý DNCVNN.
Mặc dù LQLSDVNN mới chỉ quy định bước đầu, chưa xác định rõ ràng, cụ thể các trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, Luật này bước đầu đã phân định và làm rõ chức năng,quyền hạn và nhiệm vụ của đại diện chủ sở hữu nhà nước, đại diện chủ sở hữu của doanh nghiệp trong hoạt động đầu tư và quản lý vốn nhà nước đã đầu tư tại DNNN; xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm và tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với người quản lý doanhnghiệp; làm cơ sở bước đầu xác định trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp so với việc bỏ ngỏ, thiếu vắng các quy định trước đây.
Thứ hai, hệ thống pháp luật về trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đã từng bước phản ánh được nhu cầu cơ bản, khách quan, những nguyên tắc, định hướng trong việc xác định trách nhiệm của người đứng đầu, người được giao đại diện vốn tại doanh nghiệp.
Hệ thống pháp luật về DNCVNN nói chung, pháp luật về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói riêng đã có bước hoàn thiện tương đối so với việc buông lỏng trước đây. Chất lượng pháp luật ngày một nâng cao, từng bước đáp ứng yêu cầu quản lý trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền ở nước ta. Trách nhiệm pháp lý nói chung, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói riêng là cơ sở pháp lý quan trọng cho việc xem xét, xử lý người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp vi phạm.
Do yêu cầu cải cách hệ thống DNCVNN, xây dựng nền kinh tế thị trường, hội nhập quốc tế và khu vực đòi hỏi phải có cơ chế rõ ràng trong quản lý DNCVNN và rành mạch trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với các trách nhiệm khác. Đòi hỏi người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp công tâm, thạo việc, trong sạch, mẫn cán, chuyên nghiệp. Để làm được việc này đòi hỏi xử lý nghiêm khắc mọi hành vi vi phạm trong quá trình đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Thứ ba, pháp luật đã quy định phạm vi trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, bao gồm trách nhiệm hình sự, trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm bồi thường.
Mặc dù mới quy định chung, nhưng việc xác định các loại trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ là cơ sở để áp dụng trách nhiệm đối với người đại diện khi xảy ra hành vi vi phạm.
2.1.4.2. Những hạn chế
a) Chưa quy định rõ tính chính danh trong tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp để xác định trách nhiệm pháp lý cho phù hợp.
Trong quy định hiện nay còn có sự mâu thuẫn về tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thực hiện nhiệm vụ công do Nhà nước giao, nhưng lại không phải cán bộ, công chức.
Do vậy, trong một thời gian dài, việc áp dụng trách nhiệm pháp lý của người đại diện chưa rõ ràng. Thứ nhất, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thay mặt Nhà nước thực hiện các quyền cổ đông, thành viên góp vốn theo quy định là nhiệm vụ công Nhà nước giao, hưởng lương Nhà nước như cán bộ, công chức hay hưởng lương doanh nghiệp. Thứ hai, người đại diện giữ chức vụ lãnh đạo trong doanh nghiệp, nhiệm vụ, quyền hạn kèm theo cơ chế kiểm soát trong quá trình thực hiện.
Trên thực tế, những yêu cầu đảm bảo tính chính danh của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa được thể hiện rõ, dẫn đến những hạn chế trong việc quy định và áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện. Chưa có quy định phù hợp giữa chế độ được hưởng kèm theo trách nhiệm pháp lý. Điều này gây khó khăn cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và cơ quan có thẩm quyền quản lý khi xác định trách nhiệm pháp lý đối với hành vi vi phạm.
b) Trong quy định của pháp luật chưa xác định rõ quan niệm về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Khoảng trống trong việc
quy định rõ về từng trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp gây khó khăn trong áp dụng pháp luật.
Hiện nay, trong Luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp và các văn bản hướng dẫn thi hành chỉ mới nêu chung chung “nếu vi phạm có thể phải bị …”
mà chưa xác định rõ từng trường hợp áp dụng trách nhiệm pháp lý gì đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Quan niệm về trách nhiệm pháp lý của người đại diện cũng chưa rõ ràng, trách nhiệm pháp lý trong thi hành công vụ hay trách nhiệm pháp lý theo hợp đồng thực hiện công việc đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Từ đó gây khó khăn trong việc áp dụng trách nhiệm pháp lý, đồng thời đối với chính người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhiều trường hợp cũng không xác định rõ được trách nhiệm của mình trong thực hiện.
c) Quy định của pháp luật chưa phân định rõ trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với các chủ thể khác
Hiện nay, quy định về quyền hạn và trách nhiệm giữa người đại diện phần vốn nhà nước và cơ quan chủ quản, bộ quản lý, người có thẩm quyền phê duyệt… còn chưa rõ ràng dẫn tới trong việc xác định trách nhiệm còn khó khăn. DNCVNN, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có thể chịu sự chỉ đạo từ nhiều cơ quan khác nhau. Nhưng khi xảy ra vi phạm thì khó xác định trách nhiệm thuộc về ai. Bởi vì “Chưa có qui định về mối quan hệ giữa quyền quản lý vốn của chủ sở hữu với quyền của người đại diện” [11], cũng như phân định trách nhiệm pháp lý giữa người đại diện với các chủ thể khác, cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước.
Việc pháp luật chưa phân định rõ trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước và trách nhiệm của cơ quan quản lý nhà nước gây nhiều hệ quả. Thứ nhất, có những trường hợp người đại diện thực hiện theo “chỉ đạo” của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước, nhưng khi xảy ra sai phạm họ phải chịu hoàn toàn trách nhiệm. Thứ hai, có thể dẫn tới tình trạng bao che hoặc đùn đẩy trách nhiệm dẫn tới hiệu quả của việc thanh tra, kiểm tra, giám sát bị triệt tiêu, các sai phạm chậm được phát hiện và xử lý.
d) Pháp luật về trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp thiếu sự tương thích giữa yếu tố nghĩa vụ, quyền và yếu tố chịu trách nhiệm.
Doanh nghiệp mang tính chất kinh doanh, chịu sự tác động của thị trường, lỗ, lãi… khác với quản lý hành chính nhà nước. Do vậy, việc áp dụng quyền, nghĩa vụ và trách nhiệm phải tương thích, không thể áp dụng giống công chức quản lý hành chính
nhà nước “làm công, ăn lương”. Sự thiếu tương thích này có thể xem là nguyên nhân quan trọng dẫn đến khó áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện hiện nay.
Quyền quyết định của người đại diện phần vốn nhà nước nhiều trường hợp bị hạn chế, thực hiện theo “chỉ đạo”, theo “nhiệm vụ chính trị” nhưng khi xảy ra vấn đề họ phải chịu trách nhiệm. Sự hạn chế quyền hạn của người đại diện nhiều trường hợp khiến họ thụ động, mất cơ hội trong kinh doanh, gây tình trạng trì trệ, thua lỗ cho doanh nghiệp.Chế độ đãi ngộ đối với người đại diện không thỏa đáng cũng là một vấn đề khiến họ thụ động giống công chức “sáng cắp ô đi, chiều cắp ô về”. Sẽ không có người đại diện mẫn cán khi chế độ đãi ngộ không tương xứng mà trách nhiệm pháp lý không rõ ràng, có thể áp dụng tùy theo “phong trào” mà họ không lường trước được.
Với cơ chế hiện nay, có thể nói quy trách nhiệm “dễ dàng” đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp hay “thiếu cơ sở” để áp dụng trách nhiệm thì đều được. Chính bởi sự thiếu rõ ràng đó mà có thể làm theo “phong trào”, có nhiều hành vi vi phạm có thể thường diễn ra, nhưng lúc không vấn đề gì, như sự “đương nhiên”, những có lúc sẽ bị xem xét trách nhiệm “quyết liệt”.
Đây là một mâu thuẫn cho sự không tương thích giữa nghĩa vụ và việc chịu trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Điều đó cho thấy về mặt lý thuyết, dường như nhà nước cố gắng “quy gán” toàn bộ trách nhiệm cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, đòi hỏi phải chịu toàn bộ trách nhiệm về hoạt động của DNCVNN. Tuy nhiên, quyền lợi vật chất, cụ thể là tiền lương của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa tương xứng so với vị trí, vai trò của họ. Có thể nói, sự thiếu tương thích giữa các yếu tố nghĩa vụ, việc chịu trách nhiệm với quyền lợi trong quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện là một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến những hạn chế trong việc thực hiện các quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam hiện nay.
e) Các quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chưa thực sự rõ ràng, chưa theo kịp đòi hỏi, yêu cầu của thực tiễn.
Luật số 69/2014/QH13 quy định (tại Điều 63. Xử lý vi phạm): Cơ quan, tổ chức, cá nhân có hành vi vi phạm các quy định của Luật này thì tùy theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt vi phạm hành chínhhoặc bị truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật. Các quy định mới chỉ dừng lại ở việc quy định chung chung, chưa rõ ràng, cụ thể về nội dung, chế tài, cách thức, quy trình, thủ tục… áp dụng trách nhiệm lên các chủ thể của trách nhiệm.
Chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước hiện nay còn phân tán, các Bộ, Uỷ
ban nhân dân cấp tỉnh là đại diện chủ sở hữu vốn tại doanh nghiệp, Hội đồng thành viên doanh nghiệp cũng được phân công là đại diện chủ sở hữu trực tiếp vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Chưa có qui định về mối quan hệ giữa quyền quản lý vốn của chủ sở hữu với quyền của người đại diện. Từ đó trách nhiệm pháp lý giữa các chủ thể không rõ ràng.
Việc không xác định rõ trách nhiệm pháp lý có thể dẫn tới người đại diện thụ động trong thực hiện nhiệm vụ. Trong khi đó để doanh nghiệp phát triển đòi hỏi có những hoạt động quyết liệt, đổi mới, sáng tạo thì mới mang lại đột phá, mới mang lại hiệu quả trong nên kinh tế chuyển đổi, hội nhập quốc tế sâu rộng. Nhưng những rủi ro của nó thì có thể khiến người đại diện phải chịu trách nhiệm pháp lý rất nặng nề, nếu không có quy định miễn trách nhiệm pháp lý trong những trường hợp đó. Còn những trường hợp thụ động, “không làm gì khác” thì có thể an toàn, nhưng doanh nghiệp sẽ không theo kịp sự phát triển, lạc hậu, thua lỗ… Đây là một bài toán lớn mà đòi hỏi trong việc quy định và áp dụng trách nhiệm pháp lý đối với người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải hướng tới giải quyết được.