Thực trạng vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

2.2. THỰC TIỄN THI HÀNH CÁC QUY ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP

2.2.1. Thực trạng vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp

2.2.1.1. Tình trạng vi phạm pháp luật của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp xảy ra ở nhiều lĩnh vực.

Trong thời gian vừa qua, nhiều vụ việc sai phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được đem ra xử lý. Các sai phạm xảy ra ở nhiều doanh nghiệp trên nhiều lĩnh vực: từ ngân hàng (OCEAN bank, BIDV bank …), dầu khí (vụ ông Đinh La Thăng, Trịnh Xuân Thanh…); viễn thông (Mobiphone; AVG…)… Tình trạng vi phạm xảy ra ở hầu hết các khâu trong hoạt động của DNCVNN, cho thấy tính chất ngày càng tinh vi, phức tạp, tác động tiêu cực ở phạm vi lớn. Một trong những nguyên nhân là sự phân định chưa rõ ràng trong các quy định về cơ chế, chính sách quản lý DNCVNN; trách nhiệm pháp lý của các chủ thể; việc phân công, phân cấp quản lý vốn và tài sản tại DN giữa các cơ quan quản lý nhà nước còn chồng chéo, trùng lặp và không rõ phạm vi. Thực tế này dẫn đến khó xác định trách nhiệm pháp lý

đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước (là các bộ quản lý ngành, UBND cấp tỉnh) và của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp khi xảy ra sai phạm...

Sự phân tán đầu mối chịu trách nhiệm vừa làm giảm hiệu lực quản lý, vừa không rõ trách nhiệm giải trình; thiếu đầu mối chịu trách nhiệm toàn diện về kết quả, hiệu quả kinh doanh, bảo toàn, phát triển vốn đầu tư nhà nước trong doanh nghiệp. Sau các vụ việc đã xảy ra tại Mobifone, PVC... cho thấy, trách nhiệm của chủ sở hữu đối với việc bổ nhiệm sai hay kinh doanh thua lỗ cần được làm rõ. Việc phối hợp chưa hiệu quả giữa các bộ, ngành dẫn đến thiếu thông tin và khả năng đánh giá tổng thể trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, không đủ căn cứ đánh giá chính xác chất lượng công tác của người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Do đó, có những người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp quản lý, điều hành doanh nghiệp thua lỗ kéo dài, đầu tư thất thoát... nhưng vẫn được bổ nhiệm vào vị trí cao hơn. Cơ chế phối hợp giữa các cơ quan thực hiện quyền, trách nhiệm, nghĩa vụ của chủ sở hữu vốn nhà nước trong doanh nghiệp còn nhiều vướng mắc, lúng túng trong xử lý các vấn đề cần có sự tham gia ý kiến của nhiều bộ khác nhau cũng là nguyên nhân chậm phát hiện vi phạm... Bên cạnh đó, việc trao quyền cho người đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp quá lớn, trong khi chế độ báo cáo, xin ý kiến trước khi biểu quyết những vấn đề quan trọng của doanh nghiệp chưa được quy định cụ thể. Cùng với đó, việc thanh tra, kiểm toán, kiểm tra, giám sát còn nhiều hạn chế, không thường xuyên, vì thế tính chất cảnh báo, phòng ngừa rủi ro trong quá trình hoạt động của nhiều doanh nghiệp không phát huy hiệu quả như mong đợi.

2.2.1.2. Vi phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp gây nhiều hậu quả nghiêm trọng trong thời gian vừa qua.

Trong thời gian qua nhiều vụ việc vi phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được phát hiện, xử lý đã cho thấy những hậu quả nghiêm trọng đối với nhà nước, doanh nghiệp, xã hội. Tiêu biểu nhất là sai phạm xảy ra tại Tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam (PVN), sai phạm gây ra thiệt hại lớn về kinh tế, vốn nhà nước, ảnh hưởng lớn tới hoạt động của doanh nghiệp, ngành dầu khí, kéo theo các sai phạm của nhiều tổ chức, cá nhân khác.

Bị cáo Đinh La Thăng là chủ tịch Hội đồng thành viên Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam đã chỉ đạo cấp dưới góp vốn trái pháp luật vào Ngân hàng thương mại cổ phần Đại dương (Oceanbank) gây thất thoát cho Nhà nước 800 tỷ đồng. Tháng 3/2018, TAND thành phố Hà Nội đã mở phiên tòa sơ thẩm tuyên phạt Đinh La Thăng 18 năm tù về tội “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm

trọng”. Về trách nhiệm dân sự, tòa tuyên buộc bị cáo Đinh La Thăng cùng 6 đồng phạm liên đới bồi thường 800 tỉ cho cho PVN. Trong đó, bị cáo Đinh La Thăng, chịu trách nhiệm bồi thường 600 tỉ đồng vì là người phải chịu trách nhiệm chính.

Cùng với đó, bị cáo Đinh La Thăng bị đưa ra xét xử về vi phạm trong thực hiện Dự án Nhà máy nhiệt điện Thái Bình 2. Bị cáo Đinh La Thăng, nguyên Chủ tịch HĐ Thành viên Tập đoàn dầu khí Việt Nam (PVN), đã chỉ định Tổng công ty cổ phần xây lắp dầu khí (PVC) thực hiện gói thầu EPC, chỉ đạo PVPower ký hợp đồng EPC số 33 với PVC trái quy định, sau đó chỉ đạo cấp dưới tại PVN và Ban quản lý dự án căn cứ hợp đồng này cấp tạm ứng hơn 6,6 triệu USD, trên 1.312 tỷ đồng cho PVC để bị cáo Trịnh Xuân Thanh và đồng phạm sử dụng hơn 1.115 tỷ đồng sai mục đích không đưa vào dự án Nhà máy nhiệt điện Thái Bình 2, gây thiệt hại cho Nhà nước số tiền gần 120 tỷ đồng. Với hành vi này, TAND Thành phố Hà Nội đã tuyên phạt Đinh La Thăng 13 năm tù. Các bị cáo đồng phạm khác trong vụ án bị tuyên phạt từ 03 năm đến 22 năm tù, buộc bồi thường số tiền Nhà nước bị thất thoát.

Cũng nằm trong tập đoàn dầu khí quốc gia Việt Nam, vụ việc sai phạm tại Tổng Công ty Cổ phần Xây lắp dầu khí Việt Nam – PVC cũng đặc biệt nghiêm trọng. Bị cáo Trịnh Xuân Thanh và đồng phạm bị xử lý về tội “Cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” và “Tham ô tài sản” xảy ra tại Tổng Công ty Cổ phần Xây lắp dầu khí Việt Nam và Công ty Cổ phần Bất động sản Điện lực dầu khí Việt Nam – PVP Land.Cùng liên quan đến hành vi phạm tội của bị cáo Đinh La Thăng, bị cáo Trịnh Xuân Thanh, nguyên Chủ tịch HĐQT, nguyên Tổng Giám đốc Công ty cổ phần xây lắp dầu khí (PVC) và đồng phạm đã có hành vi “cố ý làm trái quy định của Nhà nước về quản lý kinh tế gây hậu quả nghiêm trọng” và

“tham ô tài sản”, xảy ra tại PVC và Công ty cổ phần Bất động sản Điện lực dầu khí Việt Nam (PVP land). Cụ thể, Trịnh Xuân Thanh đã chỉ đạo cấp dưới ký hợp đồng trái phép, để nhận tạm ứng tiền từ PVN và sử dụng hơn 1.115 tỷ đồng trong số tiền tạm ứng này vào mục đích khác, không đưa vào Dự án Nhà máy nhiệt điện Thái Bình 2, gây thiệt hại cho Nhà nước số tiền gần 120 tỷ đồng. Ngoài ra, Trịnh Xuân Thanh đã chỉ đạo lập khống hồ sơ, rút 13 tỷ đồng từ Ban điều hành Dự án Vũng Áng – Quảng Trạch để chia nhau sử dụng cá nhân.

Với trách nhiệm quản lý tài sản là cổ phần của PVP land tại Công ty cổ phần Xuyên Thái Bình Dương, nhưng Trịnh Xuân Thanh cùng đồng phạm đã thông đồng với các đối tượng liên quan, ký và thanh toán hợp đồng chuyển nhượng cổ phần của PVP land tại Công ty Xuyên Thái Bình Dương thấp hơn mức gía đã thỏa thuận đặt cọc, tạo chênh lệch cổ phần trị giá 87 tỷ đồng (trong đó có tài sản Nhà nước). Giá trị

tài sản các đối tượng chiếm đoạt là 49 tỷ đồng, trong đó Trịnh Xuân Thanh đã chiếm đoạt 14 tỷ đồng.

Như vậy, với vụ việc xảy ra tại Tập đoàn Dầu khí quốc gia Việt Nam đã cho thấy thiết hại vô cùng lớn, lên đến hàng nghìn tỷ đồng, ngoài ra còn những thiệt hại khác, hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp, mục tiêu đầu tư vốn nhà nước.

Ngoài những vụ việc sai phạm lớn đã được làm rõ và xử lý trong thời gian vừa qua, thì hiện nay tình trạng kinh doanh thua lỗ, kém hiệu quả xảy ra ở nhiều tập đoàn, tổng công ty có vốn nhà nước, đang đặt ra vấn đề về trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Theo báo cáo của Chính phủ, tính đến 31/12/2016 vẫn còn doanh nghiệp kinh doanh thua lỗ với con số rất lớn: (i) Lỗ phát sinh theo báo cáo hợp nhất của 04 Tập đoàn,Tổng công ty (bao gồm số lỗ phát sinh của công ty mẹ và công ty con của Tập đoàn, Tổng công ty) là 1.305,026 tỷ đồng; (ii) Lỗ phát sinh theo báo cáo của 01 Công ty mẹ là 650,019 tỷ đồng; (iii) Lỗ lũy kế: Báo cáo hợp nhất có 17 Tập đoàn,Tổng công ty còn lỗ lũy kế là 12.504 tỷ đồng và 06 Công ty mẹ còn lỗ lũy kế là 4.595 tỷ đồng.[11]

Bảng: Số lỗ lũy kế của một số Tập đoàn, tổng công ty nhà nước

stt Tập đoàn/Tổng công ty Lỗ lũy kế (tỷ đồng)

1 Tổng công ty Hàng Hải Việt Nam 5.040

2 Tổng công ty Viễn thông Toàn cầu Gtel 3.905

3 Tập Đoàn Hóa chất Việt Nam 1.348

4 Tổng công ty Lương thực Miền Nam 976

5 Tổng công ty 15 641,6

6 Tổng công ty Đầu tư và Phát triển Công nghiệp 150,5

7 Tổng công ty Xây dựng Trường Sơn 111

8 Tổng công ty Giấy VN 109,4

9 Tổng công ty Cà phê VN 93,8

10 Tổng công ty Vật tư Nông nghiệp 61,3

11 Công ty TNHH một thành viên Vàng Bạc Đá Quý Sài Gòn 40,9

12 Tổng công ty Xây dựng Lũng Lô 12

Nguồn: [11]

Qua kết quả thanh tra, kiểm toán cho thấy, các sai phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong quản lý, điều hành doanh nghiệp dẫn đến thua lỗ, mất vốn nhà nước, bao gồm:

Một là, vi phạm nguyên tắc tuân thủ pháp luật trong kinh doanh: Theo đó hầu hết các doanh nghiệp qua thanh tra, kiểm toán đều vi phạm pháp luật ở các mức độ khác nhau. Một số DNCVNN thực hiện thủ tục đầu tư, đấu thầu, mua sắm tài sản không đúng quy định; huy động, quản lý, sử dụng vốn đầu tư dàn trải, tùy tiện, đầu tư ngoài ngành, ngoài doanh nghiệp không đúng quy định. Một số dự án đầu tư ngoài ngành tỷ suất lợi nhuận thấp, khả năng mất vốn cao như tập đoàn dầu khí, tập đoàn Than khoáng sản, tập đoàn Hóa chất, Điện lực.

Điển hình như tại các doanh nghiệp hoạt động khai thác khoáng sản, tình trạng khai thác vượt công suất; thăm dò, khai thác khi chưa được cấp giấy phép hoặc hết hạn khai thác; thiết kế mỏ không đúng giấy phép; một số DNCVNN kê khai thiếu thuế tài nguyên, phí bảo vệ môi trường; tính thiếu tiền phí cấp quyền khai thác khoáng sản nên qua kiểm toán đã phải nộp bổ sung vào ngân sách 255,427 tỷ đồng. Nhiều DNCVNN quản lý đất chưa chặt chẽ; nhiều diện tích đất sử dụng không hiệu quả, không đúng mục đích, bị lấn, chiếm, tranh chấp, chưa có đầy đủ hồ sơ pháp lý, chưa thực hiện đầy đủ nghĩa vụ tài chính về đất với ngân sách nhà nước. Theo kết quả giám sát của Quốc hội, một số DNCVNN chuyển nhượng đất được Nhà nước cho thuê dưới hình thức góp vốn liên doanh, hợp tác đầu tư bằng giá trị lợi thế quyền thuê đất. Sau đó thoái toàn bộ phần vốn góp, thực chất là hình thức lách luật để chuyển nhượng đất.

Hai là, vi phạm nguyên tắc thị trường: Có nơi, có lúc giá mua, giá bán chưa dựa trên quan hệ cung cầu, chưa lường trước được những thay đổi của thị trường, ví dụ:

Giá khí trong bao tiêu bán cho các nhà máy điện theo hợp đồng dài hạn đã ký với nhà đầu tư, giá bán điện ưu đãi cá biệt cho doanh nghiệp tư nhân thấp hơn nhiều so với giá bán bình quân.

Ba là, vi phạm nguyên tắc quản trị doanh nghiệp. Cụ thể, công tác tự kiểm tra, kiểm soát nội bộ không tốt, có tình trạng hệ thống kiểm soát nội bộ bị tê liệt không có phản ứng trước vi phạm của một số cá nhân, vi phạm điều lệ doanh nghiệp, quy chế làm việc của Hội đồng quản trị, Ban giám đốc.

Bốn là, tình trạng vi phạm nguyên tắc quản lý tài chính tiếp tục tồn tại. Nhiều DNCVNN qua thanh tra, kiểm toán có sai sót trong việc hạch toán tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí nên qua kiểm toán phải điều chỉnh tăng, giảm tài sản, nguồn vốn, doanh thu, chi phí và nghĩa vụ với ngân sách nhà nước. Công tác quản lý và sử dụng vốn, tài sản nhà nước tại còn chưa chặt chẽ dẫn đến nợ phải thu quá hạn, khó đòi lớn,

nợ tạm ứng tồn đọng nhiều năm với số tiền lớn chưa được thu hồi, nợ nội bộ lớn, kéo dài nhưng chưa được giải quyết dứt điểm.

2.2.1.3. Hành vi vi phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp diễn ra trong thời gian dài mới bị phát hiện.

Qua các vụ việc được đem ra xử lý trong thời gian vừa quan cho thấy các vi phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chậm được phát hiện, ngăn chặn, xử lý. Nhiều vụ việc người đại diện đã chuyển công tác, nghỉ hưu, được bổ nhiệm các chức vụ cao hơn, nhiều năm sau mới bị phát hiện xử lý trách nhiệm.

Chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước còn phân tán, nên trách nhiệm trong quản lý, giám sát chưa rõ ràng. Việc trao quyền cho người đại diện chủ sở hữu trực tiếp tại doanh nghiệp lớn với chế độ trách nhiệm không rõ ràng, cùng với sự kiểm tra, giám sát không thường xuyên, nên tính chất cảnh báo, phòng ngừa rủi ro không phát huy hiệu quả.[21]

Có sự câu kết giữa người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước.Quá trình xem xét, điều tra, xét xử các vụ án về tham nhũng, kinh tế từng xảy ra trong giai đoạn trước đây tại các ngân hàng thương mại cổ phần nhà nước, các tổ chức tài chính nhà nước như Vietinbank, Agribank, BIDV...; các tập đoàn, tổng công ty Vinashin, Vinalines, Mobifone, PVN..., đã làm rõ những hành vi lạm quyền, lộng quyền, lợi dụng quyền lực để lũng đoạn tổ chức, bộ máy; trục lợi cá nhân, tham nhũng. Tình trạng tha hóa quyền lực biểu hiện ở mức nghiêm trọng, khi một số người được giao đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, giữ các chức vụ quản lý doanh nghiệp đã móc nối, ăn chia lợi ích bất chấp các quy định của pháp luật, từ việc lựa chọn hình thức huy động vốn, đầu tư vốn, thẩm định tình hình tài chính; buông lỏng công tác chỉ đạo, lãnh đạo trong quản lý vốn, tài chính, tài sản nhà nước, buông lỏng công tác quản lý các dự án đầu tư, vi phạm trong chỉ đạo bán thầu, chuyển nhượng hợp đồng; tự thực hiện nhiều gói thầu không đúng pháp luật quy định; quy trình chỉ định thầu được tiến hành nhanh chóng, sơ sài, nhiều nội dung chỉ mang tính hình thức; có sự ưu ái bất thường trong việc giao thầu... . Sự thiếu gương mẫu của bộ phận cán bộ cấp cao trong công ty mẹ dẫn đến hiệu ứng dây chuyền khi phần lớn công ty con đều có sai phạm. Một số trường hợp, quá trình quản lý, điều hành DNCVNN, đã vi phạm nghiêm trọng nguyên tắc quản lý tài sản, tiền vốn nhà nước dẫn đến hậu quả không có khả năng thanh toán các khoản nợ hàng chục nghìn tỷ đồng, nguy cơ phá sản và ảnh hưởng đến các tổ chức tín dụng, hàng nghìn lao động mất việc làm [31].

Trong Nghị quyết số 60/2018/QH14, Quốc hội đã đánh giá “vi phạm pháp luật trong kinh doanh, quản trị doanh nghiệp, quản lý tài chính và vi phạm nguyên tắc thị trường; chưa hoàn toàn tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước với chức năng đại diện chủ sở hữu, vẫn còn tình trạng chưa bảo đảm công khai, minh bạch trong việc định giá, mua bán tài sản của doanh nghiệp nhà nước.”[50, điều 1]

Nhiều vụ việc sai phạm xảy ra trong thời gian dài do có sự bao che, câu kết giữa người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước. Điển hình là sai phạm tại Tổng công ty viễn thông Mobiphone, việc quyết định mua cổ phần của AVG đã bị nâng khống giá trị (Thanh tra Chính phủ đã có kết luận) trong đó ngoài trách nhiệm của người đại diện phần vốn tại doanh nghiệp giữ chức vụ Chủ tịch hội đồng quản trị, Tổng giám đốc thì còn liên quan đến trách nhiệm của cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. Cụ thể, Bộ trưởng bộ Thông tin, truyền thông (Ông Trương Minh Tuấn và Ông Nguyễn Bắc Son) đã bị bắt giam xử lý hình sự về sai phạm xảy ra tại Mobiphone.