1.1. LÝ LUẬN VỀ VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP VÀ NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
1.1.2. Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp
1.1.2.1. Khái niệm về người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp Do Nhà nước là thiết chế chính trị hiện diện thông qua hệ thống nhiều cơ quan (bộ máy nhà nước) nên quá trình thực hiện quyền của chủ sở hữu nhà nước tất yếu phải thông qua cơ chế đại diện – giao quyền đại diện chủ sở hữu cho một hoặc một số cơ quan đại diện chủ sở hữu cụ thể nào đó. Xuất phát từ góc độ này, có thể hiểu rằng cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước là cách thức hay quá trình Nhà nước tổ chức thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn đầu tư nhà nước tại doanh nghiệp thông qua các thiết chế đại diện [17].
Chính phủ là cơ quan đại diện hoặc Chính phủ phân cấp cho các cơ quan trực thuộc thực hiện quyền và nghĩa vụ đại diện CSH vốn nhà nước trong các doanh nghiệp.
Tuy nhiên, Chính phủ hay một cơ quan được Chính phủ phân cấp cũng là một thiết chế phức tạp, không thể tự mình trực tiếp quản lý vốn, điều hành tại DNCVNN. Hơn nữa, cần thiết phải tách bạch giữa chức năng quản lý nhà nước với việc điều hành sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Do vậy, cần có những người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trực tiếp thay mặt thực hiện các quyền của chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước cũng không thể tự mình trực tiếp tham gia Hội đồng quản trị, Hội đồng thành viên, hay trực tiếp điều hành doanh nghiệp với vai trò Tổng giám đốc, giám đốc. Việc đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trực tiếp thay mặt nhà nước thực hiện các quyền của cổ đông, thành viên góp vốn, ứng cử giữ các chức vụ quản lý điều hành trực tiếp tại doanh nghiệp được giao cho cá nhân cụ thể, gọi là người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Theo Lý thuyết người đại diện (Principle-Agent Theory, ra đời vào đầu những năm 1970 khi các nhà kinh tế nghiên cứu việc phân chia rủi ro giữa người ủy quyền và người đại diện do họ có mục tiêu và sự phân công lao động khác nhau), Chủ sở hữu là chủ của các nguồn lực, Người đại diện là người được ủy quyền của CSH nguồn lực và được CSH nguồn lực trao một số quyền quản lý nhất định đối với nguồn lực của CSH nhằm phục vụ lợi ích của CSH. Mối quan hệ giữa CSH doanh nghiệp và người đại diện – người quản lý doanh nghiệp, khi mà CSH cho phép người đại diện thay mặt mình thực hiện các quyền của chủ sở hữu, điều hành các hoạt động của doanh nghiệp [98].
Đối với các công ty TNHH và công ty cổ phần, quan hệ đại diện đã dẫn tới sự tách biệt giữa sở hữu doanh nghiệp và quản lý doanh nghiệp, sẽ đem đến những thuận lợi, đồng thời sẽ dẫn tới vấn đề về xung đột lợi ích giữa người đại diện đang trực tiếp quản lý doanh nghiệp và CSH vốn nhà nước. Xung đột lợi ích giữa CSH và nhà quản lý doanh nghiệp được đề cập lần đầu tiên bởi Michael C.Jensen và William H.Meckling (1976), bắt nguồn từ việc tách rời việc sở hữu doanh nghiệp và việc quản lý doanh nghiệp. Mục tiêu của các CSH là tối đa hóa giá trị doanh nghiệp, nghĩa là tối đa hóa giá trị thị trường của vốn cổ phần doanh nghiệp. Những người đại diện trực quản lý doanh nghiệp lại hướng đến các mục tiêu trong ngắn hạn: tăng doanh số, tăng thị phần, tối đa hóa lợi nhuận,... nhằm tăng mức lương, thưởng hay uy tín của mình đối với doanh nghiệp. Do vậy, Lý thuyết người đại diện cho rằng, nếu cả hai bên trong mối quan hệ này đều muốn tối đa hóa lợi ích của mình, thì có cơ sở để tin rằng người quản lý doanh nghiệp sẽ không luôn luôn hành động vì lợi ích tốt nhất cho CSH. Sự tách biệt việc sở hữu và điều hành doanh nghiệp còn tạo ra hiện tượng thông tin không cân xứng, người đại diện có ưu thế hơn CSH về thông tin, nên dễ dàng hành động tư lợi, hơn nữa việc giám sát các hành động của người đại diện cũng rất tốn kém, khó khăn, phức tạp. Với vị trí của mình, người đại diện, người quản lý doanh nghiệp được cho là luôn có xu hướng tư lợi và không đủ siêng năng, mẫn cán, và có thể tìm kiếm các lợi ích cá nhân cho mình chứ không phải cho doanh nghiệp [92]. Do đó có thể nảy sinh vấn đề người đại diện hành động tư lợi cho bản thân, có thể thông đồng với giám
đốc, nhà quản trị nhằm rút ruột nhà nước, thu lợi riêng; khó xác định trách nhiệm cá nhân của đại diện CSH vốn nhà nước và của người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp khi DNCVNN hoạt động kém hiệu quả, thất thoát vốn, tài sản của nhà nước.
Chính vì vậy, cần có giải pháp nhằm hạn chế những khó khăn nảy sinh trong mối quan hệ giữa CSH và người đại diện.
Có hai quan điểm về người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp:
Quan điểm thứ nhất, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là công chức. Theo đó, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là công chức nhà nước được nhà nước cử, bổ nhiệm làm người đại diện, giữ các chức vụ trong DNCVNN. Quan điểm này tồn tại nhiều ở các nước theo mô hình kinh tế tập trung trước đây như ở Liên Xô và các nước Đông Âu.
Ở Việt Nam, xuất phát từ tính chất cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp là cách thức tổ chức, quản lý hoạt động đầu tư kinh doanh bằng nguồn vốn nhà nước từ đó dẫn tới tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trước đây, việc thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước theo cơ chế hành chính chủ quản, theo đó, cơ quan quản lý nhà nước thực hiện đồng thời hai chức năng đối với doanh nghiệp: chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước. Cơ chế này được ghi nhận tại các văn bản pháp luật như: Quyết định số 217/HĐBT ngày 14/11/1987 ban hành các chính sách đổi mới kế hoạch hóa và hạch toán kinh doanh XHCN đối với xí nghiệp quốc doanh, Nghị định số 50/HĐBT ngày 22/3/1988 ban hành Điều lệ xí nghiệp công nghiệp quốc doanh, Nghị định số 98/HĐBT ngày 2/6/1988 quy định về quyền làm chủ của tập thể lao động tại xí nghiệp.
Cơ chế hành chính chủ quản có nguồn gốc hình thành từ quá trình chuyển đổi nên kinh tế kế hoạch hóa sang nền kinh tế thị trường, theo đó, doanh nghiệp nhà nước từ chỗ là những đơn vị được nhà nước cấp phát vốn, giao chỉ tiêu kế hoạch hoạt động sản xuất kinh doanh sang cơ chế hạch toán kinh doanh tự chủ, tự chịu trách nhiệm.
Đồng thời với quá trình này, cơ quan hành chính cấp trên của doanh nghiệp không can thiệp trực tiếp vào hoạt động kinh doanh của doanh nghiệp nhưng nắm giữ vai trò quản lý về 2 phương diện: chủ quản hành chính và đại diện chủ sở hữu nhà nước.
Người được nhà nước phân công, bổ nhiệm nắm quyền đại diện tại doanh nghiệp là cán bộ, công chức của Nhà nước. Khi đó, các chế độ trách nhiệm của cán bộ, công chức được áp dụng cho người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Quan điểm thứ hai, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không phải là công chức. Cơ chế quản lý đối với DNCVNN thông qua quan hệ đầu tư góp
vốn: Đây là cơ chế thực thi quyền đại diện chủ sở hữu nhà nước, theo đó, Nhà nước tách bạch giữa chức năng quản lý kinh tế với tư cách chủ thể đầu tư, góp vốn vào doanh nghiệp. Nhà nước không quản lý mang tính hành chính đối với DNCVNN thông qua cơ quan chủ quản. Nhà nước góp vốn vào doanh nghiệp như các chủ thể khác, phân cấp thực hiện quyền của chủ sở hữu vốn nhà nước cho tổ chức có chức năng đầu tư kinh doanh vốn nhà nước. Tổ chức này tiếp nhận, quản lý, sử dụng vốn nhà nước vào đầu tư kinh doanh và cử người đại diện phần vốn nhà nước tại DNCVNN để thực thi các quyền của thành viên góp vốn. Từ đó dẫn tới tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không mang tính chất là “công chức” của nhà nước.
Ví dụ điển hình về việc người đại diện phần vốn nhà nước không phải là công chức là ở Singapore: Temasek là một Tập đoàn đầu tư thuộc sở hữu nhà nước, hoạt động dưới hình thức doanh nghiệp trực thuộc Bộ Tài chính Singapore, được thành lập từ năm 1974, được Chính phủ Singapore cấp vốn để đầu tư vào các doanh nghiệp khác, có chức năng đại diện chủ sở hữu nhà nước và quản lý phần vốn thuộc sở hữu của Chính phủ đầu tư tại các DN: Tập đoàn Hàng không Singapore Airlines, Tập đoàn Năng lượng SingPower, Tập đoàn Viễn thông SingTel, Công ty cảng quốc tế PSA, Công ty kỹ thuật công nghệ Singapore... Tùy thuộc tỷ lệ đầu tư nắm vốn, Temasek thực hiện các quyền của chủ sở hữu trong quản trị và giám sát hoạt động công ty, quyết định nhân sự chủ chốt, phê duyệt phương án đầu tư hoặc kinh doanh khác nhau với tư cách là một cổ động hoặc người góp vốn vào công ty.[103] Mặc dù là tập đoàn do Nhà nước đầu tư vốn, Temasek hoạt động như một tập đoàn tư nhân và được khẳng định là một nhà đầu tư và một cổ đông năng động. Trong trường hợp này người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ đơn thuần là một chủ thể được ủy quyền để thực hiện một công việc. Nhà nước có thể ủy quyền cho bất kỳ ai có năng lực, có kinh nghiệm trong quản trị doanh nghiệp để đạt được mục tiêu đầu tư vốn của nhà nước.
Xét từ hai quan điểm trên, NCS cho rằng hoạt động đại diện phấn vốn nhà nước tại doanh nghiệp là hoạt động đặc thù. Người đại diện phần vốn nhà nước giữ các vị trí quản lý trong doanh nghiệp là công việc đặc thù. Vấn đề quản trị hoạt động sản xuất, kinh doanh khác với hoạt động quản lý nhà nước. Do vậy, có thể nói người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là một chủ thể đặc thù, đặc biệt là ở Việt Nam.
Ở Việt Nam hiện nay, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là một chủ thể đặc thù mang các đặc trưng pháp lý sau:
Thứ nhất, người đại diện phải là công dân Việt Nam (thường là cán bộ, công chức, viên chức đang làm cho nhà nước), thỏa mãn các điều kiện để được Nhà nước
cử làm người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp như: Có phẩm chất chính trị, đạo đức, có đủ năng lực hành vi dân sự, đủ sức khỏe để hoàn thành nhiệm vụ được giao; Hiểu biết pháp luật, có ý thức chấp hành pháp luật; Có năng lực, trình độ chuyên môn nghiệp vụ, kinh nghiệm công tác phù hợp với yêu cầu của vị trí, chức danh được cử làm người đại diện; Không trong thời gian cấm đảm nhiệm chức vụ, xem xét xử lý kỷ luật, điều tra, truy tố, xét xử, chấp hành hình phạt tù, thi hành quyết định kỷ luật;
Không phải là vợ hoặc chồng, cha đẻ, cha nuôi, mẹ đẻ, mẹ nuôi, con đẻ, con nuôi, anh ruột, chị ruột, em một, anh rể, em rể, chị dâu, em dâu của Chủ tịch và thành viên Hội đồng thành viên, Chủ tịch và thành viên Hội đồng quản trị, Chủ tịch công ty, Kiểm soát viên, Tổng Giám đốc hoặc Giám đốc, Phó Tổng giám đốc hoặc Phó Giám đốc, Kế toán trưởng của doanh nghiệp.
Hiện nay, Nhà nước vẫn xác định người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải là công dân Việt Nam, không cho phép người nước ngoài làm người đại diện. Đồng thời người đại diện phải đảm bảo các quy định của pháp luật về phòng, chống tham nhũng, phẩm chất chính trị.
Thứ hai, thực hiện nhiệm vụ đại diện cho phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Người đại diện được nhà nước giao đại diện cho phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Việc này mang tính chất ủy quyền của Nhà nước cho người đại diện để thực hiện các quyền của thành viên góp vốn tại doanh nghiệp. Từ việc ủy quyền này phát sinh các quyền của người đại diện trong quá trình thực hiện việc đại diện phần vốn nhà nước.
Tư cách đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp sẽ chấm dứt khi người đại diện bị miễn nhiệm. Người đại diện phần vốn nhà nước trong doanh nghiệp sẽ bị miễn nhiệm trong các trường hợp: Không còn đủ tiêu chuẩn và điều kiện như đã trình bày ở trên; có đơn xin từ chức và được cơ quan đại diện CSH chấp thuận bằng văn bản;
có quyết định điều chuyển, bố trí công việc khác hoặc nghỉ hưu; không đủ năng lực, trình độ đảm nhận công việc được giao; bị mất hoặc bị hạn chế năng lực hành vi dân sự; không đủ sức khỏe hoặc không còn uy tín để giữ chức vụ thành viên HĐTV. Đại diện cụ thể của CSH vốn nhà nước trong doanh nghiệp sẽ bị cách chức trong những trường hợp công ty không hoàn thành các mục tiêu, chỉ tiêu kế hoạch hằng năm, không bảo toàn và phát triển vốn đầu tư theo yêu cầu của cơ quan đại diện CSH mà không giải trình được nguyên nhân khách quan hoặc giải trình nguyên nhân không được cơ quan đại diện CSH chấp thuận; bị truy tố và bị Tòa án tuyên là có tội; không trung thực trong thực thi quyền, nghĩa vụ hoặc lạm dụng địa vị, chức vụ, sử dụng tài sản của công ty để tư lợi hoặc phục vụ lợi ích của tổ chức, cá nhân khác; báo cáo không trung thực tình hình tài chính và kết quả sản xuất kinh doanh của công ty.
Thứ ba, người đại diện có các trách nhiệm đối với nhà nước trong quản lý phần vốn nhà nước, hoạt động của doanh nghiệp.
Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp phải chịu trách nhiệm trước nhà nước trong việc thực hiện nhiệm vụ được nhà nước giao. Người đại diện có trách nhiệm báo cáo, xin ý kiến cơ quan có thẩm quyền đối với các nội dung phát sinh trong quá trình thực hiện việc đại diện phần vốn nhà nước, người đại diện chịu sự giám sát, thanh tra, kiểm tra của cơ quan có thẩm quyền trong quá trình thực hiện nhiệm vụ;
người đại diện phải chịu trách nhiệm pháp lý đối với các vi phạm trong quá trình thực hiện nhiệm vụ.
Thứ tư, có sự phân định giữa hoạt động công vụ do nhà nước giao và hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.
Người đại diện có trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ do nhà nước giao trong quá trình thực hiện việc đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Tuy nhiên, cần phân định rõ trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ công do nhà nước giao và trách nhiệm điều hành hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp. Nhà nước chỉ đạo đối với người đại diện theo đúng quy định của pháp luật, không can thiệp trực tiếp vào quá trình sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp.
Tóm lại, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là cá nhân được Nhà nước thông qua cơ quan đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước giao nhiệm vụ trực tiếp đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thay mặt nhà nước thực hiện các quyền và nghĩa vụ của cổ đông, thành viên góp vốn tại doanh nghiệp và được hưởng các quyền lợi theo quy định của Nhà nước.
Theo NCS, người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là một chủ thể đặc thù, đặc biệt là ở Việt Nam với thành phần kinh tế nhà nước là nền tảng (số lượng doanh nghiệp có vốn nhà nước lớn và nắm giữ lượng vốn lớn của nền kinh tế, nắm giữ các ngành kinh tế cốt yếu). Những đặc thù của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp: Thứ nhất, được Nhà nước ủy quyền đại diện cho Nhà nước trong việc thực hiện quyền của cổ đông hay thành viên góp vốn tại doanh nghiệp; Thứ hai, thực hiện các quyền, nghĩa vụ của thành viên góp vốn và thường nắm giữ các chức vụ quản lý doanh nghiệp như: Chủ tịch HĐQT, Tổng giám đốc, giám đốc, thành viên HĐQT; Thứ ba, được hưởng lợi ích từ việc thực hiện nhiệm vụ; Thứ tư, có các nghĩa vụ của người đại diện theo quy định của pháp luật; Thứ năm, bị hạn chế nhất định trong quyền tự do kinh doanh do việc thực hiện đại diện vốn nhà nước. Khác với các công dân khác, người đại diện vốn nhà nước bị hạn chế trong kinh doanh để tránh những trường hợp xung đột lợi ích. Đây là nghĩa vụ gắn với người đại diện.