2.1. THỰC TRẠNG CÁC QUY ĐỊNH VỀ TRÁCH NHIỆM PHÁP LÝ CỦA NGƯỜI ĐẠI DIỆN PHẦN VỐN NHÀ NƯỚC TẠI DOANH NGHIỆP
2.1.1. Thực trạng nguồn luật về Trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp ở Việt Nam
Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp là người được nhà nước giao trách nhiệm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, thực hiện các quyền của thành viên góp vốn, cổ đông nhà nước.
Nhà nước đầu tư vốn vào doanh nghiệp nhằm các mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo toàn và phát triển vốn, thu lợi nhuận….Người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp chịu trách nhiệm thực hiện các nhiệm vụ nhà nước giao nhằm đạt được mục tiêu của Nhà nước, người đại diện chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động của mình.
Nhà nước quy định về người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trong đó có quy định trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Nguồn pháp luật về trách nhiệm pháp lý của người đại diện vốn tại doanh nghiệp được quy định tại nhiều văn bản khác nhau, tùy vào từng loại trách nhiệm và tùy vào từng thời kỳ mà quy định về người đại diện và trách nhiệm pháp lý của người đại diện có sự khác nhau.
Giai đoạn trước Luật Doanh nghiệp nhà nước 2003
Trước năm 1995, quản lý DNNN tại Việt Nam được thực hiện theo Quyết định số 332-HĐBT ngày 23/10/1991 của Hội đồng Bộ trưởng (nay là Chính phủ) về bảo toàn và phát triển vốn kinh doanh đối với DNNN và hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ quản lý ngành. Năm 1995, Quốc hội ban hành Luật DNNN năm 1995. Triển khai thực hiện Luật DNNN năm 1995, Chính phủ ban hành Nghị định số 59/CP ngày 3/10/1996 ban hành Quy chế quản lý tài chính và hạch toán kinh doanh đối với DNNN và Nghị định số 27/1999/NĐ-CP ngày 20/4/1999 hướng dẫn sửa đổi, bổ sung Nghị định số 59/CP ngày 3/10/1996 của Chính phủ. Thời điểm này, Bộ Tài chính là cơ quan quản lý vốn và tài sản nhà nước tại doanh nghiệp; các Bộ và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ương thực hiện một số quyền của CSH Nhà nước đối với doanh nghiệp do mình thành lập theo phân cấp của Chính phủ. Người đại diện phần vốn nhà nước thời kỳ này là cán bộ, công chức của Nhà nước. Do vậy, trách nhiệm pháp lý của Người đại diện vốn nhà nước được áp dụng chính là trách nhiệm pháp lý đối với công chức.
Giai đoạn sau Luật DNNN 2003, Luật doanh nghiệp 2005 cho đến năm 2010 Thực hiện Luật DNNN năm 2003 (thay thế Luật DNNN năm 1995), Chính Phủ ban hành Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004 ban hành Quy chế quản lý tài chính đối với công ty nhà nước và quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp khác. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả DNNN ban hành kèm theo Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31/12/2003. Tuy nhiên, qua 04 năm thực có những bất cập tiếp tục nảy sinh, như người đại diện tại nhiều nơi chưa làm đúng, đủ trách nhiệm. Vì vậy, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 09/2009/NĐ-CP ngày 5/02/2009 thay thế Nghị định số 199/2004/NĐ-CP ngày 3/12/2004. Thủ tướng Chính phủ cũng đã ban hành Quyết định số 224/2006/QĐ-TTg ngày 6/10/2006 thay thế Quyết định số 271/2003/QĐ-TTg ngày 31 tháng 12 năm 2003 về Quy chế giám sát và đánh giá hiệu quả DNNN.
Trong giai đoạn này quy định về tư cách của người đại diện phần vốn nhà nước không rõ ràng. Người đại diện có còn là công chức nữa hay không ?, điều này không được quy định trong các văn bản. Tuy nhiên, theo quy định tại Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 tại điều 1 về công chức thì không đề cập đến người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Luật Doanh nghiệp nhà nước năm 2003 không đưa ra khái niệm về người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Chính vì vậy, vấn đề trách nhiệm pháp lý của người đại diện mới chỉ được quy định chung chung như các chủ thể khác:
“Cá nhân có hành vi vi phạm dưới đây thì tuỳ theo tính chất, mức độ vi phạm mà bị xử lý kỷ luật, xử phạt hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự; nếu gây thiệt hại thì phải bồi thường theo quy định của pháp luật”. [44, điều 93]
Luật doanh nghiệp năm 2005 ra đời đánh dấu một sự thay đổi lớn trong pháp luật về doanh nghiệp ở Việt Nam là hình thành một khung pháp lý chung, bình đẳng áp dụng thống nhất cho mọi loại hình doanh nghiệp. Với việc ban hành LDN năm 2005, kể từ ngày 1/7/2010, Luật DNNN năm 2003 hết hiệu lực, toàn bộ các công ty nhà nước sẽ phải chuyển đổi thành công ty cổ phần hoặc công ty TNHH một thành viên do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ để phù hợp với quy định của LDN. Để công ty nhà nước chuyển sang hoạt động chung theo LDN với các loại hình doanh nghiệp khác, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 25/2010/NĐ-CP ngày 19/3/2010 về việc chuyển công ty nhà nước
thành công ty TNHH một thành viên và tổ chức quản lý công ty TNHH một thành viên do Nhà nước làm CSH.
Giai đoạn từ 01/7/2010 đến nay
Trong giai đoạn này, Nhà nước đã quan tâm đến việc hoàn thiện hệ thống quy định pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp nói chung, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nói riêng. Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản pháp luật về quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, trong đó có những quy định về trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Đồng thời, để các DNNN chuyển sang hoạt động theo LDN năm 2005 cùng với các doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế khác (sau khi Luật DNNN 2003 hết hiệu lực kể từ ngày 01/7/2010), Chính phủ/Thủ tướng Chính phủ đã ban hành một số văn bản quy định riêng đối với DNNN. Tiếp đó, LDN năm 2014 được ban hành, tiếp tục kế thừa các quy định trong LDN năm 2005 về DNCVNN. Đặc biệt là một văn bản luật quan trọng về quản lý vốn nhà nước, trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước được ban hành đó là: Luật quản lý vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp năm 2014. Trên cơ sở quy định của Luật, Chính phủ đã ban hành nhiều nghị định liên quan đến việc quản lý người đại diện, trách nhiệm pháp lý của người đại diện vốn nhà nước. Nghị định số 106/2015/NĐ-CP ngày 23/10/2015 về quản lý người đại diện phần vốn nhà nước giữ các chức danh quản lý tại doanh nghiệp mà Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ; Nghị định số 97/2015/NĐ-CP ngày 19/10/2015 về quản lý người giữ chức danh, chức vụ tại doanh nghiệp là công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên mà Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ; Nghị định số 91/2015/NĐ-CP ngày 13/10/2015 về đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp và quản lý, sử dụng vốn, tài sản tại doanh nghiệp;
Nghị định số 87/2015/NĐ-CP ngày 06/10/2015 về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp; giám sát tài chính, đánh giá hiệu quả hoạt động và công khai thông tin tài chính của DNNN và DNCVNN.
Thêm nữa, Bộ luật Dân sự năm 2015 cũng chứa đựng nhiều quy định để có thể áp dụng nhằm xác định trách nhiệm dân sự của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Trách nhiệm hình sự của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp được quy định trong Bộ luật hình sự. Mặc dù Việt Nam đã thừa nhận án lệ, tuy nhiên, cho đến nay, cũng chưa có án lệ nào về Trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Sự thiếu cụ thể của các quy định về người đại diện, trách nhiệm pháp lý của người đại diện, cùng với sự thiếu vắng án lệ giải thích làm cho các quy định này khó đi vào cuộc sống.
Trước hết, quan hệ giữa người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp với nhà nước do LQLSDVNN điều chỉnh. Vì vậy, nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp đối với Nhà nước được quy định trong LQLSDVNN. Bên cạnh đó, liên quan đến hoạt động của doanh nghiệp kể cả các DNCVNN đều phải tuân theo quy định của LDN, một số luật chuyên ngành khác cũng có quy định về nghĩa vụ, trách nhiệm của người quản lý doanh nghiệp như các đạo luật về tổ chức tín dụng, các đạo luật về chứng khoán,…Việc áp dụng các trách nhiệm pháp lý cụ thể của người đại diện còn tuân theo các quy định của pháp luật dân sự, pháp luật hình sự, pháp luật hành chính.
Như vậy, LQLSDVNN, LDN giữ vai trò là luật chung và các đạo luật khác đóng vai trò là đạo luật chuyên ngành. Trong mối quan hệ này, luật chung phải đóng vai trò là nền tảng để các luật chuyên ngành xây dựng các nội dung về nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp nhằm đảm bảo tính thống nhất. Bên cạnh đó, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn được xác định theo quy định trong bộ luật dân sự, bộ luật hình sự, luật xử lý vi phạm hành chính và các luật chuyên ngành có liên quan.
Một vấn đề không thể phủ nhận ở Việt Nam là có nhiều người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp vốn là cán bộ, công chức được cử làm người đại diện vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Vấn đề đặt ra là LQLSDVNN, LDN hay Luật Cán bộ, công chức được áp dụng? Năm 2011, Chính phủ đã từng ban hành Nghị định số 66/2011/NĐ-CP ngày 01 tháng 08 năm 2011 quy định việc áp dụng Luật cán bộ, công chức đối với các chức danh lãnh đạo, quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu và người được cử làm đại diện chủ sở hữu phần vốn của Nhà nước. Tiếp đó Bộ Nội vụ có Thông tư số 03/2012/TT-BNV ngày 26 tháng 06 năm 2012 hướng dẫn thi hành Nghị định số 66/2011/NĐ-CP trong đó quy định rõ tiêu chuẩn, điều kiện, quy trình, thủ tục bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, cử người đại diện, kỷ luật đối với người quản lý doanh nghiệp và người đại diện. Đồng thời quy định trách nhiệm bồi thường, hoàn trả đối với người quản lý doanh nghiệp và người đại diện. Trong Thông tư 03/2012/TT-BNV quy định rõ trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người quản lý doanh nghiệp hoặc người đại diện gây thiệt hại đến kinh tế, gây mất vốn, tài sản của nhà nước và của doanh nghiệp hoặc quyết định dự án đầu tư không hiệu quả thì có nghĩa vụ phải bồi thường, hoàn trả. Thông tư này đã đưa ra những quy định tương đối rõ về trách nhiệm bồi thường, hoàn trả của người đại diện phần vốn nhà nước. Tuy nhiên, những quy định này mang tính chất áp dụng trách nhiệm của cán bộ, công chức theo luật cán bộ, công chức đối với người đại diện.
Chính vì vậy sau một thời gian thực hiện, Chính phủ đã phải bãi bỏ Nghị định số 66/2011/NĐ-CP quy định việc áp dụng Luật Cán bộ, công chức đối với chức danh lãnh đạo, quản lý công ty trách nhiệm hữu hạn một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu và người được cử làm đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn góp của Nhà nước. Văn bản mới là Nghị định 106/2015/NĐ-CP và Nghị định 97/2015/NĐ-CP lại không quy định rõ về trách nhiệm bồi thường của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp như Nghị định số 66/2011/NĐ-CP và Thông tư số 03/2012/TT-BNV.
Như các phần trên của luận án đã chỉ ra, cần phải có những quy định chặt chẽ, khắt khe nhằm ngăn ngừa những hành vi sai phạm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Vì lẽ đó, cần thiết có các quy định cụ thể để áp dụng kịp thời trách nhiệm pháp lý đối với chủ thể đặc thù là người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp. Bên cạnh đó, các đạo luật chuyên ngành, bộ luật dân sự, bộ luật hình sự sẽ được áp dụng để xác định nghĩa vụ và trách nhiệm của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp trong các trường hợp cụ thể. Các luật do Quốc hội ban hành chủ yếu đưa ra các quy định chung nên rất cần sự hướng dẫn, giải thích của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Đối với các nghĩa vụ của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp, có hai nguồn chính: Thứ nhất là các quy định về quản lý vốn nhà nước và người đại diện vốn nhà nước, văn bản chủ yếu là LQLSDVNN và các nghị định hướng dẫn thi hành;
Thứ hai đó là các quy định của pháp luật chung về doanh nghiệp, trong đó văn bản chủ yếu là LDN. Nguồn thứ nhất cần được áp dụng trực tiếp, trong trường hợp người đại diện đồng thời là người quản lý doanh nghiệp và LDN quy định người quản lý doanh nghiệp phải có các nghĩa vụ chung cần phải theo các quy định của LDN.
Như vậy, nguồn luật điều chỉnh các quan hệ về nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp bao gồm: LQLSDVNN; LDN và các luật chuyên ngành, bộ luật hình sự, bộ luật dân sự, luật xử lý vi phạm hành chính, các văn bản dưới luật do các cơ quan hành chính nhà nước cấp trung ương hướng dẫn thi hành các nội dung pháp lý liên quan đến nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp và án lệ giải thích nội dung pháp lý về nghĩa vụ, trách nhiệm pháp lý của người đại diện phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
Thực trạng các quy định pháp luật đó đã đầy đủ và có phát huy tác dụng tích cực không khi mà vừa qua, hàng loạt sai phạm đã xảy ra ở các doanh nghiệp có tỷ lệ vốn lớn của nhà nước, trên nhiều lĩnh vực, ngành nghề kinh doanh như: Tập đoàn dầu khí