CHƯƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ NĂNG LỰC CẠNH TRANH CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
2.1. Những vấn đề chung về doanh nghiệp nhà nước và quản trị doanh nghiệp nhà nước
2.1.1. Khái quát về doanh nghiệp nhà nước
2.1.1.1. Khái niệm doanh nghiệp nhà nước
DNNN là loại hình doanh nghiệp theo đó nhà nước đầu tư vốn hoặc kiểm soát nhằm thực hiện những chức năng, mục tiêu kinh tế mà nhà nước đặt ra. Về cơ bản, DNNN do Nhà nước đầu tư ít nhất là đa số vốn (trên 50%) trong tổng số vốn góp của doanh nghiệp và theo đó Nhà nước là chủ sở hữu có quyền chi phối doanh nghiệp.
DNNN không phải là khái niệm chỉ xuất hiện ở các nước có nền kinh tế chuyển đổi mà tồn tại ở hầu hết các quốc gia trên thế giới. Vị trí và vai trò của DNNN tại mỗi quốc gia là khác nhau, từ đó, khái niệm DNNN cũng không giống nhau theo quan điểm của các nước.
Trên thế giới, các học giả đã phát triển những quan niệm khác nhau về DNNN.
Các quan niệm đó đều dựa trên các tiêu chí như tính sở hữu, mục đích hoạt động, cơ cấu tổ chức và hình thức hoạt động của doanh nghiệp. Mỗi khái niệm nhấn mạnh một hoặc một số tiêu chí nhất định. Dựa trên cơ sở pháp lý hoặc kinh tế, người ta thường nhận thấy những điều kiện nhất định để một doanh nghiệp được xếp vào DNNN. Các điều kiện phổ biến thường bao gồm:
(1) Nhà nước (thông qua cơ quan đại diện) là cổ đông chính trong doanh nghiệp, hoặc Nhà nước có thể thực hiện việc kiểm soát những chính sách chung mà doanh nghiệp theo đuổi và bổ nhiệm hoặc cách chức ban quản lý doanh nghiệp.
(2) Doanh nghiệp có nhiệm vụ sản xuất hàng hoá hoặc dịch vụ bán cho công chúng, hoặc cho các doanh nghiệp tư nhân hoặc DNNN khác.
(3) Nhà nước quy định bộ máy quản trị và kiểm soát ngành nghề kinh doanh của DNNN.
Nhà kinh tế học Nafziger Wayne khi nghiên cứu về DNNN ở Trung Quốc, Ba Lan, Đài Loan, Hàn Quốc,… đã đưa ra khái niệm "DNNN là doanh nghiệp, trong đó, chính phủ ngoài việc là chủ sở hữu chính (không nhất thiết phải chiếm đa số) còn có quyển cử hoặc bãi chức người lãnh đạo cao nhất (chủ tịch hay giám đốc điều hành) và sản xuất hoặc bán các hàng hóa hoặc dịch vụ cho công chúng hoặc cho các doanh nghiệp khác và nguồn thu được tính toán dựa trên mức chi phí" (Wayne 1998, tr. 10).
Theo quan điểm này, DNNN cũng dựa trên yếu tố sở hữu của nhà nước nhưng không nhất thiết phải có sở hữu tuyệt đối của nhà nước và doanh nghiệp cũng phải tính toán hiệu quả dựa trên chi phí.
Tại Anh, Ủy ban đặc biệt về các ngành quốc hữu hóa (Select Committee on Nationalised Industries) được thành lập năm 1956 đã quy định các DNNN là những doanh nghiệp khi hội đủ 3 điều kiện sau:
(1) Hội đồng quản trị doanh nghiệp do chính phủ bổ nhiệm;
(2) Ủy ban quốc đặc biệt về các ngành quốc hữu hóa kiểm tra tài khoản kinh doanh của doanh nghiệp;
(3) Thu nhập của doanh nghiệp phần lớn không dựa vào sự cung cấp của Quốc hội hoặc các cơ quan tài chính nhà nước (Woo 2002, tr. 13).
Tại CH Pháp, DNNN được xác định là những doanh nghiệp phải thỏa mãn đủ 3 điều kiện:
(1) Tính công hữu của quyền sở hữu doanh nghiệp nhờ đó mà chính phủ xác lập được địa vị lãnh đạo của Nhà nước đối với doanh nghiệp;
(2) Có địa vị pháp nhân độc lập nghĩa là địa vị của nó trong quá trình kinh tế giống như các doanh nghiệp, pháp nhân khác;
(3) Thực hiện các hoạt động công thương độc lập, quy định nó là tổ chức kinh tế có hạch toán lỗ lãi chứ không phải là đơn vị hành chính sự nghiệp của chính phủ (Vũ Minh Trai 2000, tr.34).
Theo các định nghĩa trên, DNNN được xác định dựa trên những tiêu chí như quyền sở hữu, quyền kiểm soát của nhà nước, khả năng tồn tại trên thị trường, mục tiêu, mức độ tự chủ tài chính, quan hệ giá cả - chi phí. Ví dụ, tiêu chí về quyền sở
hữu của nhà nước trong DNNN rất khác nhau giữa các quốc gia. Nhà nước nắm quyền sở hữu trong doanh nghiệp tại Úc là trên 50%, tại Tây Ban Nha là trên 50%, tại Italia là 25%, Malaysia là 20%, Hàn Quốc là 10%. Trong khi đó, theo Luật Công ty của Trung Quốc, DNNN là doanh nghiệp mà nhà nước nắm cổ phần khống chế từ 35% trở lên.
Tại nhiều quốc gia, nhà nước không cần nắm giữ tỷ lệ vốn sở hữu lớn trong DNNN mà điều quan trọng là khả năng khống chế của nhà nước đối với doanh nghiệp. DNNN không nhất thiết phải do nhà nước đầu tư 100% vốn mà có thể có nhiều chủ sở hữu, trong đó Nhà nước phải là "chủ sở hữu chính".
Tại Việt Nam, quan điểm và quy định về DNNN qua các thời kỳ cũng đã có nhiều thay đổi trong quá trình phát triển kinh tế. Trong điều kiện kinh tế kế hoạch hóa tập trung, DNNN (xí nghiệp công nghiệp quốc doanh) chiếm vai trò độc tôn trong nền kinh tế, đó là những doanh nghiệp hạch toán kinh tế theo nguyên tắc kế hoạch hóa, thu đủ, chi đủ (bao cấp). Khái niệm về DNNN chủ dựa vào các quy định của pháp luật và các văn bản hướng dẫn của Chính phủ. Theo đó, DNNN là tổ chức kinh doanh do nhà nước thành lập, đầu tư vốn và quản lý với tư cách chủ sở hữu; là pháp nhân kinh tế; hoạt động theo định hướng của Nhà nước. Trong đó, vốn nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý và sử dụng là vốn ngân sách cấp, vốn có nguồn gốc ngân sách và vốn của doanh nghiệp nhà nước tự tích lũy. Theo Luật DNNN năm 1995, DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước đầu tư vốn, thành lập và tổ chức quản lý, hoạt động kinh doanh hoặc hoạt động công ích, nhằm thực hiện các mục tiêu kinh tế-xã hội do Nhà nước giao. DNNN có tư cách pháp nhân, có các quyền và nghĩa vụ dân sự, tự chịu trách nhiệm về toàn bộ hoạt động kinh doanh trong phạm vi số vốn do doanh nghiệp quản lý, (Điều 1). Luật DNNN năm 2003 cũng đã quy định “DNNN là tổ chức kinh tế do Nhà nước sở hữu toàn bộ vốn điều lệ hoặc có cổ phần, vốn góp chi phối, được tổ chức dưới hình thức công ty nhà nước, công ty cổ phần, công ty trách nhiệm hữu hạn” (Điều 1). Theo đó, DNNN được mở rộng hơn, không phải chỉ do Nhà nước nắm giữ 100% vốn chủ sở hữu mà còn bao gồm cả doanh nghiệp do Nhà nước chiếm phần vốn góp chi phối. Quyền chi phối đối với doanh nghiệp là quyền định đoạt đối với điều lệ hoạt động, việc bổ nhiệm, miễn nhiệm, cách chức các chức danh quản lý chủ chốt, việc tổ chức quản lý và các quyết định quản lý quan trọng
khác của doanh nghiệp đó (khoản 7,8, Điều 3 Luật DNNN năm 2003). Trong quá trình chuyển đổi các quy định của pháp luật về quản lý DNNN và để xác định rõ tính chi phối của Nhà nước đối với DNNN, Luật Doanh nghiệp năm 2005 (trước kia) đã quy định “DNNN là doanh nghiệp trong đó Nhà nước sở hữu trên 50% vốn điều lệ”
(khoản 22, Điều 4).
Trong thực tế, tồn tại hai loại hình DNNN đó là DNNN do nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ và DNNN do nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ. Quan điểm này tiếp cận gần gũi với quan điểm thế giới, dựa trên phần vốn điều lệ mà Nhà nước nắm giữ. Tuy nhiên, Luật Doanh nghiệp năm 20142 đã quy định lại tỷ lệ vốn điều lệ khi xác định DNNN. Theo khoản 8, Điều 4 Luật Doanh nghiệp năm 2014 quy định, DNNN là doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ 100% vốn điều lệ3. Dưới giác độ nghiên cứu, DNNN là những "công ty trách nhiệm hữu hạn hay cổ phần có nhà nước góp vốn, hoặc nhà nước sở hữu 100%" (Huy Nam 2005, tr. 44).
Như vậy, khi xác định khái niệm DNNN, ở Việt Nam và trên thế giới đều có điểm chung là đi đến xác định tỉ lệ vốn điều lệ do Nhà nước nắm giữ để xác định quyền chi phối của Nhà nước. Tỉ lệ này ở các nước khác nhau quy định không giống nhau. World Bank xác định “DNNN là một chủ thể kinh tế mà quyền sở hữu hay quyền kiểm soát thuộc về chính phủ, và phần lớn thu nhập của chúng được tạo ra từ việc bán hàng hoá và dịch vụ” (WB 1994, tr. 28). World Bank cũng không đưa ra con số cụ thể về tỷ lệ vốn góp ở đây đối với tính chất sở hữu của DNNN. Khái niệm DNNN được đưa ra trong Hiệp định Đối tác toàn diện và tiến bộ xuyên Thái Bình Dương (CPTPP), DNNN được hiểu là “doanh nghiệp chủ yếu tham gia vào các hoạt động thương mại, trong đó, một bên: (a) trực tiếp sở hữu hơn 50 phần trăm vốn điều lệ; (b) kiểm soát trên 50% quyền biểu quyết thông qua lợi ích chủ sở hữu; (c) giữ quyền chỉ định đa số thành viên ban quản trị hoặc bất kỳ bộ máy quản lý tương đương khác” (Điều 17.1). Như vậy, khái niệm DNNN có sự khác biệt khá rõ theo quy định văn ở phạm vi quốc gia cũng như quốc tế. Phát triển khái niệm DNNN phụ thuộc lớn vào giác độ tiếp cận đó là quản trị doanh nghiệp, sở hữu, quyền kiểm soát
2 Cho đến thời điểm hiện tại Luật Doanh nghiệp năm 2014 vẫn là luật hiện hành
3 Theo Luật Doanh nghiệp năm 2020, Đ4, khoản 10. Doanh nghiệp nhà nước bao gồm các doanh nghiệp do Nhà nước nắm giữ trên 50% vốn điều lệ, tổng số cổ phần có quyền biểu quyết theo quy định tại Điều 88 của Luật này.
doanh nghiệp hay mục tiêu kinh tế - xã hội mà nhà nước đặt ra. Dưới giác độ nghiên cứu, có thể rút ra kết luận như sau: DNNN là doanh nghiệp do nhà nước là chủ sở hữu hoặc thực hiện quyền kiểm soát chi phối ngành nghề kinh doanh, bộ máy tổ chức cũng như hoạt động của doanh nghiệp.