CHƯƠNG 2. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC VÀ NĂNG LỰC CẠNH TRANH CỦA DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC
2.1. Những vấn đề chung về doanh nghiệp nhà nước và quản trị doanh nghiệp nhà nước
2.1.3. Quản trị doanh nghiệp nhà nước
2.1.3.3. Nội dung quản trị doanh nghiệp nhà nước
Trước hết, quản trị DNNN trước hết cũng dựa trên các nguyên tắc của quản trị công ty thông thường. Tại Việt Nam, theo quy định mới, về mặt pháp lý DNNN là một loại hình doanh nghiệp do Nhà nước làm chủ sở hữu và tồn tại dưới hình thức công ty TNHH một thành viên. Bởi vậy, quản trị DNNN chủ yếu dựa trên các nguyên tắc của quản trị công ty TNHH (chứ không phải là công ty đại chúng). Quản trị công
ty TNHH là quá trình định hướng, vận hành và kiểm soát công ty dựa trên các biện pháp, hoạt động của các thiết chế, chính sách được đề ra và quy định pháp luật có liên quan.
Các nguyên tắc, nội dung và yêu cầu về quản trị công ty về bản chất sẽ được áp dụng chung đối với tất cả các loại hình doanh nghiệp bao gồm cả DNNN, doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước – hai loại hình đặc thù vì có sự tham gia sở hữu vốn của Nhà nước. Do những đặc điểm khác biệt của DNNN so với doanh nghiệp ngoài nhà nước, đồng thời, DNNN ở mỗi quốc gia có vai trò, sứ mệnh và nhiệm vụ riêng nên các nguyên tắc cho việc vận hành hệ thống quản trị không thống nhất. Chính vì vậy OECD đã xây dựng và phát triển Bộ nguyên tắc riêng trong quản trị công ty cho DNNN tại các nước thành viên của OECD. Bộ nguyên tắc này có giá trị áp dụng đối với tất cả các loại DNNN, bao gồm cả doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước hay doanh nghiệp 100% vốn nhà nước. Tại Việt Nam, đối với các doanh nghiệp có phần vốn góp của Nhà nước, SCIC từ ngày 01/01/2017 đã ban hành Bộ Quy tắc Quản trị doanh nghiệp nhằm hướng tới áp dụng thông lệ quốc tế tốt (Best Practices) và quản trị công ty, trong đó có cơ chế giám sát tài chính của hội đồng quản trị thông qua tiểu ban kiểm toán và kiểm toán nội bộ. Bộ quy tắc Quản trị doanh nghiệp sẽ giúp người đại diện và SCIC trong việc tham gia vào các quyết định ban quản trị công ty theo các chuẩn mực quản trị tiên tiến, giúp công ty nâng cao hiệu quả hoạt động, gia tăng giá trị doanh nghiệp, đồng thời gia tăng giá trị phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp (Tín Nguyễn, 2017). Tuy nhiên, đối với DNNN, vẫn chưa có bộ quy tắc quản trị đặc thù cho DNNN. Hướng dẫn về quản trị DNNN của OECD (2010) vẫn là kim chỉ nam quan trọng cho quản trị DNNN hiện nay. Nội dung quản trị DNNN thực hiện theo Hướng dẫn của OECD (OECD, 2010 tr. 13-56) bao gồm:
Thứ nhất, đảm bảo một khuôn khổ pháp lý và quản lý hiệu quả cho các doanh nghiệp nhà nước.
Khuôn khổ này cần phải được xây dựng dựa trên bộ Nguyên tắc Quản trị công ty của OECD và phù hợp hoàn toàn với bộ Nguyên tắc này.
- Cần phải có sự phân định rõ giữa chức năng sở hữu và các chức năng khác của nhà nước có thể ảnh hưởng tới điều kiện hoạt động của doanh nghiệp nhà nước, đặc
biệt là chức năng điều tiết thị trường. Tại DNNN, Nhà nước vừa là chủ sở hữu doanh nghiệp lại vừa là chủ thể quyền lực công về quản lý và điều tiết chung nền kinh tế, bao gồm cả kiểm soát, quản lý DNNN. Bởi vậy, nếu hai chức năng này được thực hiện không có sự tách bạch sẽ dễ dẫn đến sự lạm quyền của cơ quan nhà nước, làm cho DNNN thiếu tính tự chủ, có thể nhận được nhiều ưu đãi về chính sách và nguồn lực và không đảm bảo được sân chơi bình đẳng cho các tất cả loại hình doanh nghiệp, được hình thành từ nguồn gốc sở hữu khác nhau.
- Chính phủ cần phải nỗ lực đơn giản hóa và hợp lý hóa thông lệ hoạt động và khuôn khổ pháp lý cho doanh nghiệp nhà nước. Khuôn khổ pháp lý cần cho phép chủ nợ gây sức ép đòi nợ và khởi xướng thủ tục phá sản ngay cả đối với DNNN.
- Bất kỳ nghĩa vụ và trách nhiệm nào mà DNNN phải thực hiện có liên quan đến dịch vụ công vượt ra ngoài chuẩn mực chung cho phép cần được luật pháp quy định rõ ràng. Các nghĩa vụ và trách nhiệm như vậy cũng cần được công bố rõ cho công chúng và chi phí liên quan cần được chi trả minh bạch.
- DNNN không được ưu tiên, miễn trừ khỏi việc áp dụng các luật lệ chung. Các bên có quyền lợi liên quan, bao gồm cả đối thủ cạnh tranh, phải được quyền khiếu nại hiệu quả và phân xử công bằng khi họ cho rằng quyền của mình bị xâm phạm.
DNNN cũng như tất cả các doanh nghiệp khác đều phải hoạt động, cạnh tranh và tuân thủ theo luật chung mà không nên ngoại lệ.
Tất cả mọi lĩnh vực liên quan đến hoạt động của DNNN với mục tiêu công ích hay kinh doanh thông thường đều phải được quy định bằng pháp luật. Mọi chính sách về ngành nghề kinh doanh áp dụng cho DNNN đều phải công khai và minh bạch;
nhiệm vụ công ích và nhiệm vụ kinh doanh của DNNN phải rõ ràng và dựa trên tính toán thương mại.
- Khuôn khổ pháp lý và quản lý phải cho phép DNNN linh hoạt trong thay đổi cơ cấu vốn khi việc này là cần thiết để đạt được mục tiêu của doanh nghiệp.
- Doanh nghiệp nhà nước phải đáp ứng các điều kiện cạnh tranh về sử dụng tài chính như đối với các doanh nghiệp khu vực tư nhân. Mối quan hệ giữa doanh nghiệp nhà nước với ngân hàng quốc doanh, tổ chức tài chính nhà nước và các doanh nghiệp nhà nước khác phải dựa trên cơ sở thương mại thuần túy. Không phải ngẫu nhiên mà
OECD yêu cầu vấn đề này, bởi trên thực tế, mối quan hệ quyền lực quản lý hành chính giữa Nhà nước với các đối tượng trên dẫn đến việc DNNN tiếp cận các nguồn vốn dễ dàng hơn so với doanh nghiệp khu vực tư.
Nội dung của nguyên tắc này giúp DNNN có hệ thống quản trị phù hợp với các quy định của pháp luật và hoạt động hiệu quả cũng như có thể cạnh tranh với doanh nghiệp khu vực tư nhân một cách công bằng và bình đẳng trên một sân chơi chung.
Thứ hai, vai trò chủ sở hữu của Nhà nước
Theo nguyên tắc này, Nhà nước đóng vai trò là chủ sở hữu có hiểu biết và tích cực, yêu cầu tính chuyên nghiệp và hiệu quả trong quá trình xây dựng chính sách sở hữu; đồng thời vận hành hoạt động quản trị DNNN trên cơ sở minh bạch và trách nhiệm. Theo đó, OECD đưa ra các tiêu chí cần đối với nguyên tắc này bao gồm:
- Nhà nước ban hành chính sách sở hữu theo đó xác định mục tiêu tổng thể của quyền sở hữu nhà nước, vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN và cách thức thực hiện chính sách sở hữu của mình. Mục tiêu của DNNN là lợi nhuận hay mục tiêu cung cấp dịch vụ công ích sẽ phải được phân định rõ ràng nhằm định hướng cách thức quản trị phù hợp cũng như vai trò của Nhà nước trong quản trị DNNN.
- Vai trò của chủ sở hữu – Nhà nước; đại diện chủ sở hữu cần vạch ra mục tiêu, định hướng và thực hiện giám sát, đảm bảo cho doanh nghiệp tự chủ hoạt động hiệu quả để đạt được các mục tiêu đã được xác định.
- Nhà nước cần khuyến khích HĐTV thực hiện trách nhiệm của mình và Nhà nước cũng cần tôn trọng sự độc lập, tính chủ động của HĐTV. Nhà nước có thể thông qua các cơ chế giám sát, bổ nhiệm, miễn nhiệm, thù lao, báo cáo... để đánh giá và quản lý HĐTV.
- Nhà nước phải thực hiện quyền sở hữu theo cơ cấu pháp lý của mỗi doanh nghiệp và tích cực trong các nhiệm vụ của mình như: tham gia (thông qua người đại diện) HĐTV và thực hiện quyền biểu quyết; xây dựng quy trình đề cử HĐTV cụ thể và minh bạch và tham gia tích cực vào việc đề cử thành viên HĐTV...
Thứ ba, quan hệ của DNNN với các bên có quyền lợi liên quan
Theo Nguyên tắc này, Chính sách sở hữu nhà nước cần quy định đầy đủ trách nhiệm của doanh nghiệp nhà nước đối với các bên có quyền lợi liên quan và yêu cầu doanh nghiệp báo cáo về mối quan hệ của họ với các bên có quyền lợi liên quan
Nội dung cụ thể của nguyên tắc cụ thể như sau:
- Nhà nước – cơ quan đại diện chủ sở hữu và bản thân DNNN phải công nhận và tôn trọng quyền của các bên có quyền lợi liên quan được pháp luật công nhận hoặc quy định trong các thỏa thuận chung. Nguyên tắc bình đẳng phải được áp dụng giữa các doanh nghiệp thuộc các thành phần kinh tế khác nhau có cùng đặc tính và bản chất pháp lý khi tham gia cạnh tranh trên thị trường. DNNN khi tham gia các hoạt động kinh doanh và cạnh tranh sẽ không thể có vị trí pháp lý khác biệt so với các loại doanh nghiệp khác cùng loại. Nguyên tắc này áp dụng như nguyên tắc cạnh tranh trung lập của DNNN (Competitive Neutrality) đang được các nước quan tâm hiện nay.
- DNNN phải thực hiện báo cáo rõ ràng, cụ thể về mối quan hệ với các bên có quyền lợi liên quan; đặc biệt là DNNN hoạt động trong những lĩnh vực độc quyền nhà nước, cần công khai, minh bạch trong vấn đề này để tránh sự lạm dụng độc quyền gây phương hại đến lợi ích của các bên liên quan.
- Hội đồng quản trị hay hội đồng thành viên của các DNNN cần triển khai xây dựng, công bố, thực thi và tuyên truyền rộng rãi chương trình tuân thủ pháp luật cũng như các chuẩn mực đạo đức kinh doanh, quy định trong nội bộ doanh nghiệp và trách nhiệm xã hội của doanh nghiệp. Các quy tắc đạo đức kinh doanh cần dựa trên chuẩn mực quốc gia, phù hợp với các cam kết quốc tế và áp dụng cho DNNN lẫn các chi nhánh của doanh nghiệp đó.
Thứ tư, minh bạch và công bố thông tin
Đây là yêu cầu đặt ra khi Việt Nam gia nhập WTO và các hiệp định thương mại tự do thế hệ mới. Nguyên tắc này khuyến nghị các DNNN cần tuân thủ các tiêu chuẩn cao về minh bạch theo đúng bộ Nguyên tắc Quản trị Công ty của OECD như đối với các doanh nghiệp khác và áp dụng đối với cả cơ quan điều phối, cơ quan chủ sở hữu và bản thân DNNN. Về cơ bản, nguyên tắc minh bạch và công bố thông tin đòi hỏi:
- Cơ quan điều phối hoặc sở hữu DNNN sẽ phát triển hệ thống báo cáo nhất quán và tổng hợp về các DNNN và hàng năm phải công bố bản báo cáo tổng hợp về tình hình các DNNN.
- DNNN sẽ phải xây dựng quy trình kiểm toán nội bộ hiệu quả và thiết lập chức năng kiểm toán nội bộ dưới sự giám sát và báo cáo trực tiếp cho Hội đồng Quản trị và Ủy ban Kiểm toán hay bộ phận tương đương.
- DNNN, đặc biệt là các doanh nghiệp lớn, phải tiến hành kiểm toán độc lập hàng năm dựa trên các tiêu chuẩn quốc tế. Sự tồn tại của các thủ tục kiểm soát nhà nước cụ thể không thể thay thế cho kiểm toán độc lập.
- DNNN phải tuân thủ các tiêu chuẩn kế toán và kiểm toán chất lượng cao giống như các công ty niêm yết. DNNN lớn cần công bố thông tin tài chính và phi tài chính theo các tiêu chuẩn chất lượng cao được quốc tế công nhận; cần công bố các thông tin quan trọng như quy định trong như các thông tin như về: mục tiêu của doanh nghiệp và thành quả đạt được; Quyền sở hữu và cơ cấu biểu quyết của doanh nghiệp;
Các yếu tố rủi ro và biện pháp quản lý các rủi ro đó;...
Thứ sáu, trách nhiệm của HĐQT/HĐTV
Về nguyên tắc, HĐQT/HĐTV của DNNN phải có quyền lực, khả năng và tính khách quan cần thiết để thực hiện chức năng chỉ đạo chiến lược và giám sát quản lý.
HĐQT/HĐTV cần hoạt động một cách liêm chính và chịu trách nhiệm về hành động của mình.
Với thực tế nền kinh tế ở nước ta hiện nay, DNNN là đơn vị kinh tế do chủ sở hữu nhà nước nắm giữ toàn bộ vốn điều lệ và HĐTV thực hiện quản trị DNNN.
Những yêu cầu để thực hiện theo nguyên tắc bao gồm:
- HĐQT/HĐTV phải được giao nhiệm vụ rõ ràng và chịu trách nhiệm cao nhất với hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp; chịu hoàn toàn trách nhiệm giải trình trước chủ sở hữu, hoạt động vì lợi ích cao nhất của doanh nghiệp và của chủ sở hữu.
- HĐQT/HĐTV của DNNN cần thực hiện chức năng giám sát quản lý và chỉ đạo chiến lược theo các mục tiêu mà chính phủ và cơ quan sở hữu đặt ra; có quyền bổ nhiệm và miễn nhiệm giám đốc điều hành.
- Chủ tịch HĐQT/HĐTV cần đảm bảo vai trò định hướng hoạt động đối với bộ máy điều hành và khả năng đánh giá khách quan và độc lập hiệu quả hoạt động của doanh nghiệp của HĐQT/HĐTV (phân chia và kiểm soát quyền lực).
- Trường hợp nhất thiết phải có đại diện người lao động trong cơ cấu HĐTV thì phải thiết lập cơ chế đảm bảo việc đại diện này được thực hiện hiệu quả, góp phần tăng cường năng lực, thông tin và sự độc lập của thành viên đại diện.
- Đối với các DNNN có quy mô khá lớn có thể thành lập các bộ phận chuyên trách để hỗ trợ HĐQT/HĐTV thực hiện các chức năng của mình, đặc biệt là về kiểm toán, quản lý rủi ro và chế độ thù lao, đãi ngộ đối với ban điều hành. Việc thành lập các bộ phận chuyên môn hỗ trợ sẽ tách được HĐQT/HĐTV khỏi ảnh hưởng của ban điều và tăng cường hơn nữa tính độc lập trong các quyết định của HĐQT/HĐTV.
- HĐQT/HĐTV sẽ cần thực hiện đánh giá hàng năm để đánh giá hiệu quả của mình trong quản trị DNNN.