CHƯƠNG 3. THỰC TRẠNG ĐỔI MỚI QUẢN TRỊ DOANH NGHIỆP NHÀ NƯỚC TẠI VIỆT NAM
3.2. Thực trạng đổi mới quản trị doanh nghiệp nhà nước
3.2.1. Về đổi mới quản trị doanh nghiệp
3.2.1.2. Về bộ máy trị doanh nghiệp nhà nước
Như đã đề cập, bộ máy quản trị tại các DNNN (100% vốn nhà nước) bao gồm Hội đồng thành viên/Chủ tịch công ty và Ban giám đốc (Giám đốc hoặc Tổng giám đốc). Cơ chế và bộ máy quản trị tại các doanh nghiệp nhà nước có những đặc điểm chính như sau:
Thứ nhất, tại các DNNN đã có sự tách bạch chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý doanh nghiệp. Một trong các nguyên tắc OECD mà đưa ra là “Nhà nước đóng vai trò là chủ sở hữu có hiểu biết và tích cực, yêu cầu tính chuyên nghiệp và hiệu quả trong quá trình xây dựng chính sách sở hữu” cũng chính là xác định rõ ràng việc thực thi các quyền sở hữu trong DNNN. Việc tách bạch chức năng chủ sở hữu và chức năng quản lý doanh nghiệp đã giúp cho bộ máy quản trị doanh nghiệp có thể ra các quyết định độc lập, tự chủ đảm bảo tính hiệu quả của hoạt động kinh doanh.
Nhiều năm trở lại đây, ở giác độ vĩ mô, Nhà nước đã thể hiện sự nỗ lực trong việc hiện thực hóa tiêu chuẩn nói trên từ việc ban hành hệ thống văn bản pháp luật điều chỉnh vai trò chủ sở hữu nhà nước cho đến quá trình thực thi. Vai trò của chủ sở hữu nhà nước được quy định thống nhất từ các văn bản luật cho đến các văn bản dưới luật về quyền và nghĩa vụ của chủ sở hữu nhà nước; về hoạt động giám sát và đánh giá giám sát của chủ sở hữu nhà nước đối với DNNN; về quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của bộ máy điều hành DNNN...
Sự ra đời của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp năm 2018 với vai trò là cơ quan quản lý vốn, chuyên trách tập trung vào chức năng sở hữu nhà nước tương tự như mô hình Temasek của Singapore sẽ có những thay đổi lớn đối với phương pháp quản lý vốn và sẽ tác động tới thực trạng quản trị DNNN hiện nay. Sự ra đời của Ủy ban Quản lý vốn nhà nước ra đời sẽ khắc phục được tình trạng quản lý manh mún, sự không thống nhất trong DNNN hiện nay. Tách khỏi sự quản lý của các
cơ quan quản lý nhà nước sẽ tạo môi trường độc lập, các DNNN đổi mới quản trị theo một mô hình thống nhất, cạnh tranh bình đẳng, tự chủ, không bị sự chi phối của các bộ chủ quản, chấm dứt sự ưu đãi DNNN bằng những chính sách từ phía bộ chủ quản trước kia. Bên cạnh đó, năng lực quản trị cũng theo đó sẽ cải thiện, nâng cao trách nhiệm của hội đồng thanh viên, bản kiểm soát và hạn chế các lỗ hổng quản trị gây thất thoát nghiêm trọng tài sản của Nhà nước như nhiều DNNN trước đây. Việc các cơ quan quản lý nhà nước giảm can thiệp vào hoạt động điều hành của bộ máy quản trị DNNN cũng là vấn đề cần thiết.
Thứ hai, về mô hình quản trị DNNN. DNNN còn chưa xác định rõ ràng phạm vi, vai trò của Nhà nước với tư cách chủ sở hữu trong quản trị DNNN cũng như việc phân định mục tiêu lợi nhuận hay mục tiêu công ích của mỗi DNNN. DNNN còn đầu tư kinh doanh tràn lan ở nhiều lĩnh vực khác nhau ngoài mục tiêu được xác định trong quyết định thành lập. Mục tiêu kinh tế - xã hội và mục tiêu kinh doanh còn lẫn lộn và chưa xác định được thứ tự ưu tiên trong các DNNN, mặc dù chức năng chủ yếu của DNNN là thực hiện những mục tiêu kinh tế - xã hội quan trọng và những lĩnh vực tư nhân không sẵn sàng tham gia hoặc không thể tham gia. Sự không rành mạch giữa các nhiệm vụ của DNNN dẫn đến những khó khăn cho chủ sở hữu trong định hướng các hoạt động và xác định mô hình bộ máy quản trị phù hợp với vai trò của DNNN.
Thứ ba, mặc dù về cơ bản, pháp luật đã quy định, đại diện chủ sở hữu, cơ quan quản lý nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động sản xuất, kinh doanh, hoạt động quản lý, điều hành của doanh nghiệp, tôn trọng sự độc lập của HĐTV, nhưng trên thực tế tính độc lập và tự chủ của doanh nghiệp vẫn chưa chưa thể tách hẳn sự quản lý của cơ quan quản lý ngành. Sự đổi mới về quản trị điều hành vẫn thiếu tính chủ động sáng tạo như đối với doanh nghiệp khu vực ngoài nhà nước.
Tại một số doanh nghiệp, Đảng ủy có chức năng tương tự HĐTV, thậm chí như trường hợp của Tập đoàn Viettel không có HĐTV, mọi quyết định liên quan đến chủ trương, chính sách của công ty đều thuộc Đảng ủy doanh nghiệp. Điều này làm cho có sự thay đổi không theo thông lệ về cơ cấu tổ chức quản trị điều hành của doanh nghiệp. Tại báo cáo chuyên đề về Tái cơ cấu Viettel đến năm 2015, Viettel khẳng định tính ưu việt của mô hình quản lý gồm tổng giám đốc và các phó tổng giám đốc.
Đây là một sự khác biệt mà Viettel cho rằng đã mang lại thành công cho doanh nghiệp. Mô hình quản lý tổng giám đốc và các phó tổng giám đốc là chế độ một người chỉ huy dưới sự lãnh đạo của tập thể Đảng ủy Tập đoàn, với nguyên tắc Đảng lãnh đạo tuyệt đối, trực tiếp về mọi mặt, nên theo Viettel, việc không tổ chức hội đồng thành viên để quyết sách chủ trương định hướng vốn là quyền của Đảng ủy Tập đoàn (Mạnh Chung, 2012).
Ngoài ra, khi còn quy định cơ chế khen thưởng, kỷ luật HĐTV do cơ quan chủ sở hữu hay bổ nhiệm GĐ/TGĐ thường có ý kiến của cơ quan này… tức là khi đó vẫn đang tạo điều kiện cho chủ sở hữu nhà nước tác động vào các quyết định của HĐTV.
HĐTV vẫn khó đảm bảo tính chủ động trong quá trình thực hiện trách nhiệm của mình và bởi vậy, không có sự độc lập đầy đủ trong các quyết định kinh doanh.
Mặc dù HĐTV do cơ quan chủ sở hữu bổ nhiệm song thực tế chưa có một quy trình minh bạch về đề cử HĐTV. Theo Nghị định số 10/2019/NĐ-CP, ngày 30/01/2019 của Chính phủ, Ủy ban Quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp quyết định về quy hoạch, bổ nhiệm, bổ nhiệm lại, từ chức, miễn nhiệm, điều động, luân chuyển, khen thưởng, kỷ luật, thôi việc, nghỉ hưu đối với Chủ tịch Hội HĐTV, thành viên HĐTV, Chủ tịch công ty theo quy định của pháp luật, trừ trường hợp thuộc thẩm quyền quyết định của Thủ tướng Chính phủ (Điều 10). Tuy nhiên, quy trình thực tế cho vấn đề nhân sự này còn chưa có sự rõ ràng và minh bạch. Do đó, thực trạng Nhà nước thực hiện quyền sở hữu thông qua Cơ quan đại diện chủ sở hữu so với tiêu chuẩn của OECD thì quản trị DNNN ở nước ta vẫn còn nhiều hạn chế.
Thứ năm, vấn đề quản lý, giám sát, đánh giá DNNN và thực hiện chức năng chủ sở hữu nhà nước.
Quản lý và giám sát DNNN về cơ bản được thực hiện khá thường xuyên và dưới nhiều hình thức khác nhau. Hoạt động này bao gồm: (i) Phương pháp trực tiếp:
hoạt động kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước được phân công tại DNNN, thành lập Hội đồng tư vấn đánh giá hệ quả hoạt động của DNNN, công tác kế toán, kiểm toán tại DNNN; (ii) Phương pháp gián tiếp: báo cáo thường xuyên, đột xuất của HĐTV; (iii) Phương pháp minh bạch hóa thông tin trên các phương tiện thông tin đại chúng.
Các phương pháp giám sát, đánh giá có nhiều đổi mới nhưng chưa bao quát các vấn đề liên quan đến chủ sở hữu nhà nước như giám sát hoạt động quản trị tài chính của DNNN. Đây cũng là một nguyên nhân dẫn đến hiệu quả hoạt động quản lý, giám sát, đánh giá DNNN còn ở mức thấp. Có những sai phạm ở các DNNN mà dù trước đó đã có các hoạt động kiểm tra, giám sát... vẫn không phát hiện vi phạm cho đến khi hậu xảy ra đã quá nghiêm trọng về cả thiệt hại vật chất và cả thiệt hại ảnh hưởng tới sự phát triển kinh tế - xã hội. Chẳng hạn, tại Vinashin, PVN là cả một quá trình sai phạm kéo dài, tuy nhiên chỉ bị phát hiện khi thiệt hại đến mức không thể cứu vãn.
Bên cạnh đó, việc quản lý, giám sát đối với các hoạt động đầu tư dàn trải, đầu tư ngoài ngành chính, đầu tư vào các lĩnh vực rủi ro cao cũng như tình trạng độc quyền trong kinh doanh của các DNNN vẫn chưa được chú trọng dù những hậu quả xảy ra trên thực tế rất nặng nề. Ví dụ, PVN với 800 tỷ đồng đầu tư vào một trong 05 lĩnh vực rủi ro cao là ngân hàng. Báo cáo của Đoàn giám sát Quốc hội về tình hình hoạt động của các DNNN giai đoạn 2011 – 2016 cho thấy tại Tập đoàn cao su Việt Nam (VRG) việc đầu tư vốn ra bên ngoài ngành chính vượt so với vốn điều lệ theo quy định đến hơn 2.500 tỷ đồng. Một số các hoạt động đầu tư kinh doanh ngoài ngành khác như Tập đoàn xăng dầu (Petrolimex) năm 2016, Thanh tra Chính phủ đã chỉ ra nhiều khoản đầu tư tài chính ngoài ngành nghề kinh doanh chính và đầu tư vào 02 lĩnh vực kinh doanh mang tính rủi ro cao: 400 tỷ đồng vào Ngân hàng Xăng dầu (PGBank) và 171 tỷ vào CTCP bảo hiểm Petrolimex không đúng quy định; sử dụng vốn kinh doanh gần 232 tỷ đồng để đầu tư vào ngân hàng, bảo hiểm, bất động sản không đúng với nghị quyết của HĐQT.