II. DOANH NGHIỆP NHÀ NƢỚC VÀ SỰ CẦN THIẾT PHẢI TIẾN HÀNH
3. Giai đoạn tăng tốc chƣơng trình cổ phần hóa (6/1998 – 5/2002)
Từ tháng 6 năm 1998, chƣơng trình thí điểm đƣợc thay thế bằng một kế hoạch cổ phần hóa kiên quyết hơn với sự ban hành Nghị định số 44/1998/NĐ-CP và các văn bản có liên quan. Đây có thể coi là khuôn khổ pháp lý chặt chẽ đầu tiên về sự cổ phần hóa ở Việt Nam. Các DNNN lúc này không còn quyền lựa chọn có tham gia vào chƣơng trình cổ phần hóa hay không mà Chính Phủ tự động phân loại tất cả DNNN thành ba nhóm theo mức độ quan trọng của nó.
2
Viện nghiên cứu Quản lý kinh tế Trung Ƣơng ( 2006), cải cách, nâng cao hiệu quả sức cạnh tranh của DNNN trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế, Hà Nội.
Nhóm thứ nhất bao gồm những DNNN có tầm quan trọng chiến lƣợc và vì vậy Nhà nƣớc cần nắm quyền sở hữu và kiểm soát hoàn toàn. Những DNNN trong nhóm này không là mục tiêu của cổ phần hóa. Nhóm thứ hai bao gồm những DNNN thuộc lĩnh vực công nghiệp mà Nhà nƣớc giữ cổ phần kiểm soát (hay là cổ phần đặc biệt) nếu nó đƣợc cổ phần hóa. Nhóm thứ ba bao gồm tất cả các DNNN còn lại và là đối tƣợng của cổ phần hóa.
Nhìn chung, đến thời điểm này, chủ trƣơng cổ phần hóa của Nhà nƣớc đã đƣợc các ngành, các bộ, địa phƣơng nhận thức đầy đủ hơn. Bản thân ngƣời lao động cũng có phần yên tâm hơn, vì thế công tác cổ phần hóa doanh nghiệp nhà nƣớc đạt đƣợc nhiều tiến bộ so với thời kỳ trƣớc. Năm 1999, Thủ tƣớng Chính phủ giao chỉ tiêu cổ phần hóa 450 doanh nghiệp cho các bộ, Tổng công ty 91 và các địa phƣơng, nhƣng chỉ thực hiện đƣợc 220 doanh nghiệp, đạt 49% kế hoạch nhƣng lại gấp 8 lần so với những năm trƣớc cộng lại, đây là một con số ấn tƣợng ngay từ đầu giai đoạn tăng tốc chƣơng trình cổ phần hóa. Năm 2000, chỉ tiêu cổ phần hóa DNNN là 692 doanh nghiệp, trong đó 337 doanh nghiệp cổ phần hóa theo Nghị định 44/1998/NĐ- CP và các DN còn lại giao, bán, khoán, cho thuê theo Nghị định 103/1999/NĐ-CP, nhƣng chỉ thực hiện đƣợc 250 doanh nghiệp cổ phần hóa3
đạt gần 37,6% kế hoạch đề ra. Kể từ khi Chính phủ ban hành Nghị định 44 thì tiến trình cổ phần hóa các DNNN thực sự có bƣớc chuyển mạnh mẽ cả về số lƣợng và chất lƣợng. Các DN cổ phần hóa trong giai đoạn này chủ yếu là những doanh nghiệp vừa và nhỏ, hoạt động trên 3 lĩnh vực chính là thƣơng mại, công nghiệp và xây dựng và đƣợc phân bố ở khắp các vùng, miền trong cả nƣớc. Tiến độ cổ phần hóa trong giai đoạn này rất ấn tƣợng, từ tháng 6/1998 đến tháng 5/2002, cả nƣớc cổ phần hóa đƣợc khoảng 845 DNNN. Nhƣ vậy, cho đến tháng 5/2002, chính phủ Việt Nam đã cổ phần hóa đƣợc
3
khoảng 15% tổng số DNNN. Tuy nhiên, vốn của các DN này chỉ chiếm khoảng 2,5% tổng số vốn của khu vực DNNN.
4. Giai đoạn cổ phần hóa trên diện rộng (7/2002 – 2005)
Chính phủ dự kiến đến cuối năm 2005, tức là trƣớc khi Việt Nam gia nhập trọn vẹn vào Khu vực Mậu dịch tự do ASEAN, số DNNN sẽ chỉ còn khoảng 2.000. Nhận thấy tốc độ cổ phần hóa đang chững lại năm 2002, chính phủ quyết định đẩy nhanh chƣơng trình cổ phần hóa bằng cách ban hành Nghị định số 64/2002/NĐ-CP để hoàn thiện khung pháp lý cho cổ phần hóa. Có nhiều điểm đáng chú ý trong nghị định mới này. Thứ nhất, chính phủ cho phép các bộ, ngành, chính quyền địa phƣơng và các công ty có nhiều thẩm quyền hơn trong quyết định cổ phần hóa. Thứ hai, các quỹ phúc lợi đƣợc thành lập để trợ cấp hoặc đào tạo lại lao động bị sa thải. Thứ ba, những DNNN không có tầm quan trọng chiến lƣợc và có vốn dƣới 5 tỷ có khả năng đóng cửa nếu không chịu cổ phần hóa. Thứ tƣ, giới hạn trần của tỷ lệ cổ phần dành cho các cá nhân và tổ chức nƣớc ngoài đƣợc điều chỉnh tăng từ 20% lên 30% cho các DN thuộc nhóm 2 và 3. Thứ năm, các phƣơng thức định giá và bán DNNN đƣợc phép linh hoạt hơn.
Trong giai đoạn 2001 – 2005, cải cách DNNN đƣợc đẩy mạnh, 3.349 đã đƣợc tái cơ cấu trong số 5.544 doanh nghiệp4. Nhà nƣớc vẫn tiếp tục là cổ đông lớn trong các DN CPH. Cải cách DNNN đã góp phần củng cố khu vực tƣ nhân và làm giảm nợ công. Theo Bộ Tài chính, có gần 20% vốn nhà nƣớc đã đƣợc CPH, trung bình trong các công ty CPH, nhà nƣớc nắm giữ khoảng 46% cổ phần, ngƣời lao động nắm giữ gần 30% và số còn lại thuộc sở hữu của các cổ đông khác. Nhà nƣớc nắm giữ hơn 50% cổ phần trong 33% các công ty đã CPH5
.
4
Theo báo cáo của chính phủ về cổ phần hóa, trên http://www.chinhphu.vn/
5
Do vậy, từ năm 2002 đến hết năm 2004, trong khoảng thời gian 3 năm này, số lƣợng DNNN đƣợc CPH đã là 1.475 DN. Riêng năm 2004, số lƣợng DNNN đƣợc CPH là 700. Có thể nói năm 2004 thực sự là một dấu mốc thời gian và có ý nghĩa bản lề với nhiều sự kiện đáng ghi nhớ nhất qua chặng đƣờng gần 12 năm, đã mở ra một thời kỳ mới trong quá trình thực hiện chủ trƣơng CPH DNNN của Đảng, đó là tiến trình CPH DNNN không chỉ tăng tốc về tốc độ mà quan trọng hơn, đối tƣợng, phạm vi, cách thức, phƣơng pháp CPH DNNN đã có những bƣớc nhảy vọt cả về lƣợng và về chất trong tiến trình CPH. Năm này đã có nhiều văn bản chính sách chỉ đạo, hƣớng dẫn công tác CPH của cơ quan quản lý đƣợc ban hành nhiều nhất. Đó là Chỉ thị số 11/2004/CT-TTg của Thủ tƣớng Chính phủ; Chƣơng trình hành động của Chính phủ thực hiện Nghị quyết TW 9, khóa IX, trong đó yêu cầu Bộ Tài chính nghiên cứu sửa đổi, bổ sung ngay các văn bản pháp quy đảm bảo căn cứ cho việc mở rộng diện CPH các DNNN; Quyết định 155/2004/QĐ-TTg về việc ban hành tiêu chí, danh mục phân loại công ty nhà nƣớc và công ty thành viên hạch toán độc lập thuộc tổng công ty nhà nƣớc; Nghị định 187/2004/NĐ-CP, ngày 16/11/2004, về việc chuyển công ty nhà nƣớc thành công ty cổ phần đã mở rộng diện các DNNN cần CPH, thực hiện nguyên tắc thị trƣờng đối với việc xác định giá trị doanh nghiệp CPH và mua bán công khai cổ phiếu, khắc phục tình trạng CPH khép kín trong nội bộ doanh nghiệp. Nghị định này giúp giải quyết những vƣớng mắc liên quan tới nợ xấu của các DNNN (cả nợ phải đòi và nợ phải trả). Quan trọng hơn là Nghị định này đã dọn đƣờng để áp dụng các phƣơng pháp thị trƣờng trong việc định giá DNNN dự định CPH (chẳng hạn nhƣ đấu giá công khai, kiểm toán độc lập, trong đó có cả kiểm toán nƣớc ngoài…).
5. Giai đoạn cổ phần hóa cơ bản từ 2006 đến nay
Tiếp nối giai đoạn CPH trên diện rộng, từ năm 2006 đến nay, chủ trƣơng của Nhà nƣớc về CPH hoàn thành về cơ bản kế hoạch cổ phần hóa
khối DNNN. Ngày 26/6/2007, Chính phủ đã ban hành Nghị định 109/2007/NĐ-CP về chuyển doanh nghiệp (DN) 100% vốn nhà nƣớc thành công ty cổ phần nhằm thay thế Nghị định 187/2004/NĐ-CP nhằm mục tiêu chuyển đổi những doanh nghiệp mà Nhà nƣớc không cần giữ 100% vốn sang loại hình doanh nghiệp có nhiều chủ sở hữu; đảm bảo hài hoà lợi ích của Nhà nƣớc, doanh nghiệp, nhà đầu tƣ và ngƣời lao động trong doanh nghiệp. Thực hiện công khai, minh bạch theo nguyên tắc thị trƣờng; khắc phục tình trạng cổ phần hóa khép kín trong nội bộ doanh nghiệp; gắn với phát triển thị trƣờng vốn, thị trƣờng chứng khoán... Sự ra đời của Nghị định 109/2007/NĐ-CP là hết sức cần thiết, phù hợp với thực tế và đồng bộ với các quy định mới nhất của Luật Doanh nghiệp 2005 và Luật Chứng khoán 2006.
Chính phủ đã đƣa ra chƣơng trình CPH các DNNN giai đoạn 2006 – 2010, nét cơ bản là tiếp tục quá trình đổi mới DNNN, kiên trì việc CPH, đồng thời với việc nhanh chóng tạo môi trƣờng mới để thúc đẩy hình thành các tập đoàn kinh tế lớn, kiện toàn các tổng công ty để làm nòng cốt phát triển thành các tập đoàn kinh tế. Đây sẽ là những tập đoàn kinh tế đa sở hữu, đan xen giữa kinh tế Nhà nƣớc và các thành phần kinh tế khác, chứ không phải là tập đoàn “thuần khiết” quốc doanh. Và có một điều là, chúng ta phải giữ lại 100% vốn Nhà nƣớc ở một số loại hình doanh nghiệp nhất định... Một số lĩnh vực lâu nay đƣợc coi là nhạy cảm thì trƣớc yêu cầu hội nhập, Chính phủ đã xác định lại để tiến hành cổ phần, ví nhƣ lĩnh vực ngân hàng, có thể nói theo WTO thì ngân hàng là một trong những lĩnh vực phải mở cửa sớm nhất để bắt đầu thời kì hội nhập.
Trong phƣơng án tổng thể về CPH DNNN đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt, giai đoạn 2007 – 2010, cần sắp xếp 1.553 DNNN, trong đó có 950 DN sẽ thực hiện CPH. Mục tiêu của Chính phủ đặt ra là chỉ giữ lại 700 đến 800 DNNN sau năm 2010. Điểm khác biệt của giai đoạn này là số DN lớn, có vốn từ 100 tỷ đồng đƣợc CPH sẽ là đối tƣợng chính thực hiện CPH.
Nhƣng trên thực tế, đánh giá của các chuyên gia, tốc độ CPH những năm gần đây có xu hƣớng chậm lại. Nếu nhƣ năm 2005 có 693 DN đƣợc CPH thì năm 2006 còn 640 và năm 2007 chỉ có 150 DN. Năm 2008 cả nƣớc sắp xếp đƣợc 121 DN, trong đó CPH đƣợc 73 DN và bộ phận DN. So với kế hoạch đã đƣợc Chính phủ phê duyệt trong năm 2008 mới chỉ đạt 28% (73/262)6. Số vốn Nhà nƣớc tại các DN CPH mới chỉ đạt khoảng 20% tổng số vốn Nhà nƣớc tại các DN. Tình trạng CPH chậm có nhiều nguyên nhân. Trong đó, một nguyên nhân cơ bản và trƣớc hết là do những tác động bất lợi từ sự suy thoái của nền kinh tế và TTCK Việt Nam 2 năm gần đây. Thực tế cho thấy, mọi tính toán của các nhà hoạch định TTCK Việt Nam đều bị đảo lộn.
Trong năm 2005, khi vốn hoá trên TTCK chỉ tƣơng đƣơng với 7,8% GDP, họ đã đặt ra mục tiêu tham vọng: tăng gấp 3 quy mô TTCK vào năm sau, tức mức vốn hoá sẽ tƣơng đƣơng với 20% GDP. Tuy nhiên, những diễn biến vƣợt bậc trong thực tế cho thấy mục tiêu này là quá khiêm tốn. Cho đến tháng 12 năm 2007, mức vốn hoá trên TTCK đã "nở ra" tƣơng ứng với 48% GDP của Việt Nam, đạt 470 nghìn tỉ đồng. Bƣớc phát triển này làm các nhà hoạch định chính sách đƣa ra kế hoạch tham vọng hơn: đƣa quy mô TTCK lên tƣơng ứng 50% GDP năm 2008. Nhƣng kế hoạch này đã sụp đổ khi khủng hoảng kinh tế và TTCK sụt giảm lại tƣơng ứng với 17% GDP (khoảng 13 tỷ USD), tức là giảm tới 70%. Những diễn biến không thể lƣờng đƣợc này đã đặt dấu ấn đậm nét lên chƣơng trình CPH. Nó đã kìm hãm lên chƣơng trình đã đƣợc bắt đầu từ những năm 1992 của thế kỷ trƣớc.
Năm 2009, cả nƣớc đã thực hiện sắp xếp 105 doanh nghiệp, trong đó cổ phần hóa (CPH) 60 doanh nghiệp, đạt 8,4% kế hoạch giai đoạn 200 – 2010. Tốc độ CPH chậm so với phƣơng án sắp xếp doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) đã đƣợc Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt. Cho dù, tính đến hết năm 2009, đã có tới gần 4.500 doanh nghiệp, đơn vị đã hoàn tất CPH nhƣng phần
6
lớn trong số đó là các doanh nghiệp cỡ vừa và nhỏ, có qui mô vốn, giá trị tài sản chƣa đầy 30% trong tổng giá trị vốn, tài sản của khối DNNN.
Theo số liệu của các Bộ, ngành, địa phƣơng, tập đoàn kinh tế, tổng công ty Nhà nƣớc gửi về Bộ tài chính thì đến nay có khoảng 240 DN đƣợc tiến hành cổ phần hóa theo Nghị định 109, tƣơng đƣơng với 25% tổng số DN phải tiến hành CPH giai đoạn 2007 – 2010 theo các phƣơng án đã đƣợc Thủ tƣớng chính phủ phê duyệt. Số DN có quy mô vốn trên 100 tỷ đồng nói riêng trong năm 2007 đã đƣợc CPH đem lại nguồn vốn thặng dƣ không lồ. Trong đó không thể không nhắc tới những DN có vốn trên 1.000 tỷ đồng nhƣ Công ty Phân đạm và Hóa chất dầu khí, Tổng công ty bảo hiểm Việt Nam, Ngân hàng Ngoại Thƣơng, …. Bộ tài chính cho biết, năm 2007, Sở Giao dịch chứng khoán TP.HCM và Trung tâm Giao dịch Chứng khoán Hà Nội đã tổ chức IPO thành công cho 96 DNNN với tổng số vốn điều lệ 53,433 tỷ đồng, tổng số cổ phần chào bán trên 745 triệu cổ phiếu. Trƣớc khi ra nghị quyết về việc thi hành Luật Doanh nghiệp, trong đó có yêu cầu, toàn bộ khối doanh nghiệp nhà nƣớc (DNNN) phải hoàn tất quá trình sắp xếp, cổ phần hoá (CPH) để chuyển sang hoạt động theo Luật Doanh nghiệp từ ngày 1/7/2010, nhiều đại biểu Quốc hội đã bày tỏ lo ngại, rằng khó có thể thực hiện đƣợc yêu cầu này. Bởi lẽ, số DNNN phải CPH trong thời hạn ngắn nhƣ vậy là quá lớn. Tuy nhiên, đã bƣớc sang tháng thứ 5 của năm 2010 và nhiệm vụ hoàn thành CPH trƣớc ngày 1/7/2010 của khối DNNN trở nên bất khả thi hơn bao giờ hết.
Theo chủ trƣơng của Nhà nƣớc, Chính phủ đã giao Bộ Tài chính soạn thảo Nghị định sửa đổi, bổ sung Nghị định 109. Sau một quá trình tích cực xây dựng, lấy ý kiến đóng góp, đến cuối tháng 4/2010, Bộ tài chính đã chính thức công bố dự thảo Nghị định mới để tiếp tục lấy ý kiến chỉnh sửa, bổ sung để hoàn thiện văn bản quy phạm pháp luật này.
Nhìn chung, quá trình CPH khối DNNN đã diễn ra trong gần 20 năm, tốc độ CPH đã dần đƣợc cải thiện và đƣợc đẩy nhanh nhƣng về cơ bản
những kế hoạch chủ trƣơng mà Nhà nƣớc đề ra là không hoàn thành và lƣợng vốn NN đƣợc CPH còn quá nhỏ. Kết quả đánh giá về CPH ở Việt Nam có thể đƣợc tổng kết qua một số kết quả sau:
Giai đoạn Số DNNN đƣợc cổ phần hóa
Thực hiện Kế hoạch 3/1992 – 6/5/1996 5 __ 7/5/1996 – 27/6/1998 28 __ 28/6/1998 – 5/2002 845 1999(650), 2000(692) 6/2002 – 2005 1694 2004(700),2005(693), 2002(502),2003(1133), 2004(780),2005(724) 2006 – 2009 840 2006(640),2007(150), 2008(73), 2009(60) 1150
Bảng 2: Quá trình cổ phần hóa ở Việt Nam
Nguồn: Vietnam Investment Review số 17, 8.6.2005 và Báo cáo của Ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp năm 2004, 2009
5 28 845 537 700 693 640 150 73 60 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1992 -199 6 1996 -199 8 1998 -200 2 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Hình 1: Tiến độ CPH ở Việt Nam những năm qua
Nguồn: Số liệu được tập hợp qua Vietnam Investment Review số 18,7.5.2007 và Báo cáo của ban chỉ đạo đổi mới và phát triển doanh nghiệp 2009
Nhìn vào bảng này có thể thấy, trong mỗi giai đoạn tuy số lƣợng DN CPH có tăng lên nhƣng hầu nhƣ không đạt đƣợc những mục tiêu, kế hoạch đặt ra trong từng giai đoạn.
Thời gian Số lƣợng DNNN Giá trị(tỷ đồng) 08/06/1992 06/05/1996 5 38,5 07/05/1996 27/06/1998 25 19,0 28/06/1998 31/12/1998 86 61,2 01/01/1999 249 552,5
31/12/1999 01/01/2000 31/12/2000 212 1042,0 01/01/2001 31/12/2001 198 850,0 01/01/2002 31/12/2002 139 1211,9 01/01/2003 31/12/2003 537 6059,5
Bảng 3: Thống kê quá trình cổ phần hóa tại Việt Nam.
Nguồn: Vietnam investment review.
Từ bảng 3, có thể thấy giá trị hay nói đúng hơn là số lƣợng vốn của DNNN đƣợc CPH có tăng lên trong những năm trở lại đây.