Chương 1 : TỔNG QUAN VỀ THẾ CHẤP QUYỀN SỬ DỤNG ĐẤT
1.4 Quá trình phát triển của pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất
Hiến pháp 1980 ra đời đã khẳng định đất đai thuộc sở hữu tòan dân, người sử dụng đất chỉ được Nhà nước giao đất, cho thuê đất để sử dụng mà khơng có quyền sở hữu. Tuy nhiên do đường lối, chính sách mới của Nhà nước ta chủ trương xây dựng nền kinh tế ngày càng phát triển, đời sống ngày càng cao, nhiều hộ gia đình cần vốn để để sản xuất kinh doanh, xây dựng, cải tạo nhà ở, do đó phải vay vốn tại các Ngân hàng, tổ chức tín dụng. Về mặt pháp lý, các văn bản pháp luật về đất đai tại thời điểm đó hầu như khơng đề cập đến việc dùng quyền sử dụng đất để vay vốn kể cả Luật Đất đai đầu tiên được Quốc hội khóa VII thơng qua vào ngày 29/12/1987 cũng chỉ cho phép người sử dụng đất được phép chuyển quyền sử dụng đất trong ba trường hợp quy định tại Điều 16:“Việc chuyển quyền sử dụng đất chỉ được thực
hiện trong các trường hợp sau đây:Hộ nơng dân vào hoặc ra hợp tác xã, tập đồn sản xuất nông nghiệp, lâm nghiệp; Khi hợp tác xã, tập đoàn sản xuất Nhà nước và cá nhân tự thỏa thuận đổi đất cho nhau để tổ chức lại sản xuất; Khi người được giao đất chuyển đi nơi khác hoặc đã chết mà thành viên trong hộ của người đó vẫn cịn tiếp tục sử dụng đất”
Cùng thời điểm với Luật Đất đai 1987, Nghị quyết 10 của Bộ Chính trị cũng ra đời thể hiện sự quan tâm đối với lợi ích của người dân, cho phép: các hộ cá thể tư
_________________________________________________________________________ nhân khi được Nhà nước giao đất hoặc cho thuê đất thì được quyền để lại thừa kế, được quyền chuyển nhượng quyền sử dụng đất. Từ đó chúng ta thấy tại thời điểm này vấn đề chuyển quyền sử dụng đất cũng đã được quan tâm thế nhưng trong giai đoạn nền kinh tế đang trong những bước đầu phát triển theo cơ chế sản xuất hàng hóa thì vấn đề thế chấp quyền sử dụng đất vẫn chưa được xem trọng. Tuy nhiên trên thực tế khi tiến hành thủ tục cho vay các Ngân hàng và tổ chức tín dụng yêu cầu người vay phải có tài sản thế chấp mà tài sản có giá trị nhất của con người chính là đất đai và nhà cửa, chính vì thế mặc dù Nhà nước chưa có chính sách cho thế chấp quyền sử dụng đất nhưng ở một số Ngân hàng khi cho hộ gia đình, cá nhân vay vốn vẫn yêu cầu họ thế chấp đất đai, nhà cửa; lúc này khơng có một văn bản của cơ quan lập pháp nào quy định về vấn đề này mà chỉ có văn bản lập quy của Ngân hàng Nhà nước – Qui định về việc thế chấp tài sản để vay vốn Ngân hàng, ban hành kèm theo Quyết định số 156/NH-QĐ ngày 18/11/1989 của Tổng Giám đốc Ngân hàng Nhà nước Việt Nam, chính thức ghi nhận hình thức hình thức bảo đảm nghĩa vụ: thế chấp và đã xây dựng được những quy tắc sơ khai của ba chế định bảo đảm: cầm cố, thế chấp bất động sản và bảo đảm đối vật.
Thế chấp bằng bất động sản được nhắc đến lần thứ hai tại Pháp lệnh hợp đồng dân sự ngày 29/4/1991, pháp lệnh cho phép các bên liên quan được tự do thỏa thuận về phương thức xử lý tài sản thế chấp, tài sản đó (quyền sử dụng đất) có thể được bán theo thủ tục thông thường hoặc được giao hẳn cho chủ nợ nhận thế chấp chứ không nhất thiết phải đem bán đấu giá. Đến thời điểm này, các văn bản có đề cập đến vấn đề thế chấp quyền sử dụng đất cũng chỉ dừng lại ở cấp độ các văn bản dưới luật. Điều này gây nhiều khó khăn cho cơng tác quản lý Nhà nước về đất đai. Tuy không được sự điều chỉnh của Nhà nước và pháp luật nhưng cùng với sự phát triển của nền kinh tế đang vươn dậy sau thời kỳ bao cấp, nhu cầu về vốn cũng ngày càng mạnh mẽ hơn. Từ đó việc đem tài sản quý giá nhất của mình đi thế chấp để vay vốn đã trở nên rất phổ biến, một thị trường Bất động sản “ngầm” đã được hình thành vượt ra ngịai tầm kiểm sóat của Nhà nước, thiếu sự điều chỉnh của các quy phạm pháp luật, cơ chế quản lý cịn lỏng lẻo dẫn đến tình trạng luồn lách lẽ hở pháp luật để phạm pháp, phổ biến nhất là nạn đầu cơ, làm cho Ngân sách Nhà nước bị thất thu nghiêm trọng. Đồng thời với những thiếu sót của Pháp luật, chính sách đổi mới xây dựng và phát triển nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần theo cơ chế thị trường có sự quản lý của Nhà nước theo định hướng Xã hội chủ nghĩa cũng đã góp phần thúc đẩy nhu cầu cần có một hệ thống pháp luật về đất đai hòan chỉnh hơn, điều chỉnh bao quát các vấn đề đang phát sinh trong thời điểm đó mà quan trọng nhất là việc thay đổi quan niệm về đất đai xem nó như một lọai hàng hóa đặc biệt, cùng với các hình thức chuyển quyền sử dụng đất, đặc biệt là thế chấp quyền sử dụng đất để đảm bảo cho sự phát triển kinh tế của đất nước và sự quản lý tòan diện của Nhà nước đối với đất đai. Xuất phát từ nhu cầu đó, Nghị quyết Hội nghị lần thứ V Ban chấp hành
_________________________________________________________________________ Trung ương Đảng khóa VII ngày 10-6-1993 đã chỉ rõ: “cần phải sửa đổi bổ sung
các chính sách về các loại đất đai để quản lý và sử dụng có hiệu quả và tiết kiệm các tài nguyên”. Hiến pháp 1992 đã cụ thể hóa tinh thần này và trên cơ sở Nghị
quyết Đại hội Đảng Cộng Sản và Hiến pháp 1992, Luật Đất đai 1993 đã ra đời, chứa đựng nhiều quy định về nội dung các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất, mở rộng các quyền cho người sử dụng đất được quyền sử dụng lâu dài, được quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, thừa kế, cho thuê, thế chấp theo những điều kiện cụ thể do pháp luật qui định…, và cũng là lần đầu tiên quyền thế chấp quyền sử dụng đất đã được quy định rõ ràng trong một văn bản luật, cụ thể là tại Điều 3, khỏan 2, Luật Đất đai 1993 (được sửa đổi, bổ sung ngày 2-12-1998): “Hộ gia đình,
cá nhân được Nhà nước giao đất có quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, thừa kế, thế chấp giá trị quyền sử dụng đất…Các quy định nói trên chỉ được thực hiện trong thời hạn giao đất và đúng mục đích sử dụng của đất được giao theo quy định của luật này và các quy định khác của pháp luật”, đồng thời cịn có các quy
định chi tiết hơn các quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất từ Điều 73 đến Điều 78 Luật Đất đai 1993. Bằng những quy định này, Luật Đất đai 2003 đã thừa nhận và đưa thị trường Bất động sản “ngầm” đi vào khuôn khổ của pháp luật, từng bước được hình thành cơng khai, tạo điều kiện cho việc khai thác các lợi ích từ đất đai ngày càng có hiệu quả dưới nhiều hình thức mới như: thế chấp... Tuy nhiên, tại thời điểm này Luật Đất đai 1993 vẫn còn bộc lộ những hạn chế nhất định như chưa cho phép tổ chức kinh tế có quyền thế chấp quyền sử dụng đất để vay vốn tại các tổ chức tín dụng; cịn đối với hộ gia đình, cá nhân tuy được phép thế chấp quyền sử dụng đất nhưng cũng bị hạn chế ở nhiều mặt, cụ thể Điều 77, Luật Đất đai 1993 quy định: “Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất nơng nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng rừng
được thế chấp quyền sử dụng đất tại Ngân hàng Việt Nam, tại các tổ chức tín dụng Việt Nam do Nhà nước cho phép thành lập để vay vốn sản xuất. Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất ở do nhu cầu sản xuất và đời sống được thế chấp quyền sử dụng đất với các tổ chức kinh tế, cá nhân Việt Nam ở trong nước” cho thấy hộ cá nhân
khi thế chấp quyền sử dụng đất đã bị hạn chế về chủ thể nhận thế chấp (chỉ được thế chấp tại “Ngân hàng Việt Nam, tại các tổ chức tín dụng Việt Nam do Nhà nước cho
phép thành lập”), về mục đích sử dụng đất được thế chấp: “sử dụng đất nông nghiệp, đất lâm nghiệp để trồng rừng”, và hạn chế về mục đích sử dụng vốn vay:
“do nhu cầu sản xuất và đời sống được thế chấp quyền sử dụng đất với các tổ chức
kinh tế, cá nhân Việt Nam ở trong nước”.
Đến năm 1994, thì pháp luật về đất đai đã được thơng thóang hơn với sự ra đời của Pháp lệnh về quyền và nghĩa vụ của tổ chức trong nước được Nhà nước giao đất, cho thuê đất ngày 14/10/1994, cho phép tổ chức kinh tế có quyền thế chấp quyền sử dụng đất gắn liền với tài sản thuộc quyền sở hữu của mình đã xây dựng trên đất đó tại Ngân hàng Việt Nam. Như vậy đã giảm bớt được sự hạn chế về chủ
_________________________________________________________________________ thể có quyền thế chấp quyền sử dụng đất. Tiếp đó là Pháp lệnh ngày 27/8/1996 về sửa đổi bổ sung một số điều của Pháp lệnh ngày 14/10/1994 một lần nữa khẳng định tổ chức kinh tế được quyền thế chấp quyền sử dụng đất được Nhà nước giao tại Ngân hàng Việt Nam để vay vốn sản xuất kinh doanh tại Điều 6a. Vấn đề này cũng đã được “Luật hóa” trong Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Đất đai 1993 ngày 2/12/1998, tại các điều từ 78a đến 78d. Việc nới rộng chủ thể được thế chấp quyền sử dụng đất đã góp phần thúc đẩy nền kinh tế thị trường vì khơng chỉ có hộ gia đình, cá nhân là chủ thể sử dụng đất mà bên cạnh đó cịn có các tổ chức kinh tế thuộc nhiều thành phần kinh tế khác nhau, chính các tổ chức này là nguồn lực to lớn trong họat động sản xuất kinh doanh, phát triền nền kinh tế đất nước và trong quá trình họat động họ cũng rất cần vốn, việc quy định cho họ có quyền thế chấp quyền sử dụng đất đã đưa họ tiến gần hơn với nguồn vốn tín dụng, họat động đầu tư phục vụ sản xuất ngày càng có hiệu quả. Thế nhưng trong giai đọan này tuy đã mở rộng hơn các chủ thể được thế chấp quyền sử dụng đất nhưng chỉ trong vài năm sự nới rộng đó đã khơng theo kịp với sự phát triển của nền kinh tế thị trường theo xu hướng hội nhập kinh tế Quốc tế, lúc này tại Vịêt Nam bắt đầu xuất hiện ngày càng nhiều các nhà đầu tư đến từ nước ngòai, họ cũng cần sử dụng nguồn vốn vay như các tổ chức kinh tế trong nước, nhưng lại chưa có quy định pháp luật đề cập đến khả năng tiếp cận nguồn vốn vay Ngân hàng cho họ như đối với các tổ chức trong nước. Để đảm bảo sự bình đẳng pháp lý cho các chủ thể trong nền kinh tế, địi hỏi phải có sự sửa đổi, cải tiến Luật Đất đai 1993 cho phù hợp với tình hình trước mắt và lâu dài. Tại kỳ họp thứ 4, Quốc hội khóa XI đã thơng qua Luật Đất đai 2003 vào ngày 26/11/2003, có hiệu lực từ ngày 01/7/2004. Vừa mang tính kế thừa Luật Đất đai 1993, đồng thời Luật Đất đai 2003 đã có sự điều chỉnh đối với quyền thế chấp quyền sử dụng đất của các tổ chức, cá nhân nước ngoài và người Việt Nam định cư ở nước ngoài tại Mục 4, Chương IV Quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Tạo ra một ý nghĩa quan trọng, lập ra hành lang pháp lý bình đẳng cho sự phát triển nền kinh tế đất nước trong tiến trình hội nhập kinh tế thế giới.
Cùng với Luật Đất đai, các Bộ luật Dân sự của Việt Nam cũng có sự điều chỉnh về thế chấp quyền sử dụng đất. Sự ra đời của Bộ luật Dân sự 1995 và Quy chế thế chấp, cầm cố và bảo lãnh vay vốn của Ngân hàng ban hành kèm theo Quyết định số 217/QĐ-NH ngày 17/8/1996 của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước cũng đã dành hẳn Phần thứ 5 để đề cập đến các quy định về thế chấp giá trị quyền sử dụng đất, tạo cơ sở pháp lý cho người sử dụng đất tham gia vào nền kinh tế thị trường. Nhưng cho đến thời điểm này các quy định vẫn chưa thật sự hịan thiện và tạo sự lỏng lẽo khó kiểm sóat trong quá trình thực hiện, điển hình là việc đăng ký thế chấp quyền sử dụng đất tuy đã được luật hiện hành dự liệu trong phần Quyền và nghĩa vụ của bên thế chấp và bên nhận thế chấp quyền sử dụng đất của Bộ luật Dân sự 1995: “Bên thế
_________________________________________________________________________
chấp chấm dứt” (Điều 733), “Bên nhận thế chấp cùng với bên thế chấp đăng ký việc thế chấp” (Điều 735) thế nhưng việc thực hiện vẫn cịn chưa được tổ chức một cách
có hệ thống, và ý nghĩa của việc đăng ký cũng chưa được xác định rõ ; ngòai ra Bộ luật Dân sự 1995 chỉ quy định về quyền sử dụng đất của cá nhân và hộ gia đình, như vậy là khơng phù hợp và gây cản trở cho sự phát triển của nền kinh tế hàng hóa nhiều thành phần. Đến ngày 14/6/2005, Bộ luật Dân sự 2005 được Quốc hội khóa XI thơng qua tại kỳ họp thứ 7 đã thay thế, sửa đổi, bổ sung nhiều quy định của Bộ luật Dân sự 1995 cho phù hợp với thực tiễn áp dụng hơn, trong đó có cả các quy định về thế chấp quyền sử dụng đất:
Bổ sung quy định về Quyền sử dụng đất của pháp nhân, chủ thể khác được xác lập do Nhà nước giao đất, cho thuê đất hoặc công nhận quyền sử dụng đất.
Quy định lại về xử lý quyền sử dụng đất đã thế chấp cho phù hợp bản chất của một giao dịch dân sự, tơn trọng ý chí của các bên: khi đã đến hạn thực hiện nghĩa vụ bảo đảm bằng thế chấp quyền sử dụng đất mà bên thế chấp không thực hiện hoặc thực hiện khơng đúng nghĩa vụ thì quyền sử dụng đất đã thế chấp được xử lý theo thỏa thuận; nếu khơng có thỏa thuận hoặc khơng xử lý được theo thỏa thuận thì bên nhận thế chấp có quyền khởi kiện tại Tịa án (theo Điều 721).
Tiếp đến có sự ra đời của Thông tư liên tịch số 05/2005/TTLT-BTP-BTNMT của Bộ Tư pháp và Bộ Tài nguyên-Môi trường căn cứ vào Luật Đất đai 2003 hướng dẫn về việc đăng ký thế chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất, tài sản gắn liền với đất ra đời mới hướng dẫn chi tiết và cụ thể về trình tự, thủ tục, thẩm quyền của việc đăng ký thế chấp bằng quyền sử dụng đất; đồng thời Thông tư 05 cũng chỉ ra được giá trị pháp lý của việc đăng ký thế chấp tại điểm 8.1, mục 8, phần I: “Hợp đồng thế
chấp, bảo lãnh bằng quyền sử dụng đất có hiệu lực kể từ thời điểm đăng ký. Việc thế chấp, bảo lãnh có giá trị pháp lý đối với người thứ ba kể từ thời điểm đăng ký đến thời điểm xóa đăng ký…Thứ tự ưu tiên thanh tóan giữa những người cùng nhận thế chấp, nhận bảo lãnh bằng một tài sản được xác định theo thứ tự đăng ký”.
Những quy định này đã giúp hịan thiện những thiếu sót của Bộ luật Dân sự 1995, giúp cho công tác tổ chức thực hiện việc đăng ký thế chấp trên thực tế được chặt chẽ và đồng bộ hơn.
Ngòai các quy định của pháp luật đất đai và pháp luật dân sự cịn có các văn bản pháp luật của ngành Tín dụng - Ngân hàng, các quy định về giao dịch bảo đảm…cũng điều chỉnh về việc thế chấp bằng quyền sử dụng đất. Tuy nhiên do phạm vi đề tài có hạn nên khơng thể phân tích hết được.
Như vậy “pháp luật về thế chấp quyền sử dụng đất là tổng hợp các quy phạm
pháp luật do Nhà nước ban hành nhằm điều chỉnh các quan hệ phát sinh trong quá