7. Kết cấu luận văn
1.3 MỘT SỐ YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU
TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
1.3.1 Các yếu tố khách quan
1.3.1.1 Chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản
Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư XDCB có vai trò định hướng đầu tư rất quan trọng, tác động đến đầu tư của quốc gia, từng vùng, ngành, lĩnh vực và thậm chí từng dự án đầu tư và vốn đầu tư. Các chủ trương đầu tư XDCB tác động đến cơ cấu đầu tư và việc lựa chọn hình thức đầu tư. Đây là vấn đề tương đối quan trọng liên quan đến thông tin và nhận thức của các cấp lãnh đạo nhất là khi vận dụng vào cụ thể. Nói cơ cấu đầu tư là nói phạm trù phản ánh mối quan hệ về chất lượng và số lượng giữa các yếu tố của các hoạt động đầu tư cũng như các yếu tố đó với tổng thể các mối quan hệ hoạt động trong quá trình sản xuất xã hội.
Quy hoạch xây dựng là việc tổ chức không gian của đô thị, nông thôn và khu chức năng đặc thù, tổ chức hệ thống cơng trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, tạo mơi trường thích hợp cho người dân, kết hợp hài hịa lợi ích quốc gia và lợi ích cộng đồng, đáp ứng mục tiêu phát triển kinh tế xã hội, quốc phòng an ninh, bảo vệ môi trường. Quy hoạch xây dựng, quy hoạch phát triển vùng, ngành, quy hoạch phát triển cơ sở hạ tầng đảm bảo cho sự lãnh đạo quản lý tập trung và thống nhất.
1.3.1.2 Hệ thống văn bản liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Đây là một trong những yếu tố tác động trực tiếp đến phân bổ và sử dụng vốn đầu tư XDCB, tác động trực tiếp đến hiệu quả của vốn đầu tư XDCB. Các thể chế, chính sách này được bao hàm trong các văn bản pháp luật như: như Luật NSNN, Luật Đầu tư, Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu, v.v.. Ngồi ra, cơ chế, chính sách cịn được thể hiện trong các văn bản dưới luật về quản lý vốn đầu tư xây dựng, các chính sách đầu tư và các quy chế, quy trình, nghị định thơng tư về quản lý đầu tư và quản lý vốn đầu tư.
Cơ chế quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN là một bộ phận hợp thành của cơ chế quản lý kinh tế, tài chính nói chung. Đây là hệ thống các quy định về nguyên tắc, quy phạm, quy chuẩn, giải pháp, phương tiện để làm chế tài quản lý nhằm thực
hiện có hiệu quả các mục tiêu đề ra, cơ chế đúng đắn, sát thực tế, ổn định và điều hành tốt là điều kiện tiên quyết quyết định thắng lợi mục tiêu đề ra. Ngược lại, nó sẽ cản trở và kìm hãm, gây tổn thất nguồn lực và khó khăn trong thực hiện các mục tiêu, các kế hoạch phát triển của Nhà nước.
Cơ chế đúng đắn phải được xây dựng trên những nguyên tắc cơ bản như: - Phải có tư tưởng quan điểm xuất phát từ mục tiêu chiến lược được cụ thể hóa thành lộ trình, bước đi vững chắc;
- Phải tổng kết rút kinh nghiệm cập nhật thực tiễn và phải tham khảo thông lệ quốc tế;
- Minh bạch, rõ ràng, nhất quán, thống nhất dễ thực hiện, cơng khai hóa và tương đối ổn định;
- Bám sát trình tự đầu tư và xây dựng từ huy động, quy hoạch, chuẩn bị đầu tư, thực hiện và kết thúc bàn giao sử dụng bảo đảm đồng bộ, liên hoàn.
1.3.1.3 Hệ thống đơn giá định mức trong xây dựng cơ bản
Đây là yếu tố quan trọng và là căn cứ tính tốn về mặt kinh tế tài chính của dự án. Nếu xác định sai định mức đơn giá thì cái sai đó sẽ được nhân lên nhiều lần trong các dự án, mặt khác cũng như các sai lầm của thiết kế, khi đã được phê duyệt, đó là những sai lầm lãng phí hợp pháp và rất khó sửa chữa.
Nguyên tắc chủ yếu và yêu cầu quản lý chi phí đầu tư xây dựng cơng trình là tổng mức đầu tư, dự tốn xây dựng cơng trình phải được tính đúng, tính đủ và phù hợp với độ dài thời gian xây dựng cơng trình. Tổng mức đầu tư là chi phí tối đa mà chủ đầu tư được phép sử dụng để đầu tư xây dựng cơng trình .
Trong thực tế, có nhiều dự án khơng đảm bảo u cầu về quy tắc chung nêu trên do nhiều ngun nhân. Có những dự án, chi phí xây dựng vượt tổng mức đầu tư. Đến nay việc quản lý chi phí xây dựng ở Việt Nam hầu như chưa bảo đảm được nguyên tắc khống chế bằng tổng mức chủ yếu do các nguyên nhân: trượt giá nguyên vật liệu xây dựng; chủ chủ đầu tư thiếu thông tin xác đáng về suất đầu tư, định mức kinh tế - kỹ thuật (lạc hậu, thiếu); các xảo thuật của các nhà thầu tìm cách thắng thầu với giá thấp và tìm cách duyệt bổ sung; do phương pháp định giá chưa dựa trên
cơ sở giá trị trường làm ngưỡng giá; nhiều định mức, đơn giá hiện đã lạc hậu, thiếu căn cứ khoa học, không đồng bộ, khơng sát thực tế.
1.3.1.4 Tình hình kinh tế xã hội của địa phương
Tình hình kinh tế xã hội của địa phương cũng ảnh hưởng nhiều đến công tác quản lý vốn ĐTXDCB từ NSNN và mang lại định hướng phát triển trong giai đoạn tiếp theo. QLNN nhằm đạt được các mục tiêu đề ra, đó chính là các mục tiêu về KT-XH, do đó cơng tác QLNN phải dựa trên các định hướng phát triển KT-XH của địa phương. Tốc độ tăng trưởng kinh tế, sự dịch chuyển kinh tế của địa phương, tỷ lệ thất nghiệp, trình độ dân số … tác động trực tiếp đến nhu cầu của tồn bộ nền kinh tế nói chung và cho từng địa phương nói riêng. Một địa phương có tình hình KT – XH ổn định và phát triển chắc chắn sẽ có nhiều dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN thể hiện được tầm quy mơ, hồnh tráng, mang lại nhiều lợi ích cơng cộng cho nhân dân và ngược lại.
Một địa phương có hệ thống cơ sở hạ tầng đồng bộ sẽ mang lại nhiều thuận lợi trong quá trình thực hiện dự án đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN. Tuy nhiên khi tiến hành thực hiện quản lý các dự án đầu tư XDCB mới cần phải chú ý theo dõi, giám sát các dự án được thực hiện đúng quy hoạch xây dựng, kiến trúc, đáp ứng yêu cầu bền vững, mỹ quan, bảo vệ môi trường sinh thái, tạo môi trường cạnh tranh lành mạnh trong xây dựng, áp dụng công nghệ tiên tiến, bảo đảm chất lượng và thời hạn xây dựng với chi phí hợp lý, thực hiện bảo hành cơng trình, bảo hành thiết bị theo đúng các thỏa thuận trong hợp đồng và quy định hiện hành.
1.3.2 Các yếu tố chủ quan
1.3.2.1 Các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Sản phẩm XDCB được hình thành thơng qua nhiều khâu tác nghiệp tương
ứng với nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn nên hiệu quả của đồng vốn vị nhiều chủ thể chi phối. Đặc điểm nhiều chủ thể chiếm hữu và sử dụng vốn đầu tư XDCB của NSNN nói lên tính phức tạp của quản lý và sử dụng vốn. Chủ thể quản lý ở đây bao gồm cả chủ thể quản lý vĩ mô và chủ thể quản lý vi mô (từng dự án). Chủ thể quản lý vĩ mô bao gồm các cơ quan chức năng của Nhà nước theo từng phương diện hoạt động của dự án. Chủ thể quản lý vi mô bao gồm chủ đầu tư, chủ
dự án, các nhà thầu. Đối với các dự án nhà nước, “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” xuất hiện với hai tư cách: tư cách quản lý vĩ mô dự án và tư cách chủ đầu tư – quản lý vi mô dự án. Với các tư cách này “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” quyết định nhiều vấn đề mà chủ đầu tư trong các dự án khác (không sử dụng NSNN) quyết định. Với tư cách chủ đầu tư, họ phải ra nhiều quyết định để hiệu quả tài chính dự án là lớn nhất. Với tư cách nhà nước, họ phải ra quyết định để hiệu quả kinh tế quốc dân là cao nhất. Nhiệm vụ khó khăn của “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” là kết hợp hiệu quả này. Tuy nhiên, chủ đầu tư (thay mặt nhà nước) sẽ là người mua hàng của các chủ thầu, doanh nghiệp xây dựng, tư vấn (chủ thể thứ 3). Các doanh nghiệp này lại phải hoạt động trên quy luật thị trường, vừa bị khống chế bởi lợi nhuận… để tồn tại, vừa bị khống chế chất lượng sản phẩm xây dựng, hàng hóa, dịch vụ theo yêu cầu của chủ đầu tư trên cơ sở của các bản thiết kế, dự án và các điều khoản hợp đồng.
Trong quản lý nhà nước đối với các dự án đầu tư XDCB của NSNN cần xác định rõ trách nhiệm của “chủ đầu tư” và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư”, sự thành công hay thất bại của một dự án nhà nước là thành tích và trách nhiệm của hai cơ quan này. Trong việc phân định quyền hạn và trách nhiệm giữa chủ đầu tư và “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” người ta thường đi theo hướng: những quyết định quan trọng thuộc về “người có thẩm quyền quyết định đầu tư” đồng thời mở rộng quyền hạn và trách nhiệm của chủ đầu tư. Theo hướng này việc phân cấp các dự án đầu tư cũng căn cứ vào đặc điểm, tính chất, quy mơ của từng dự án để phân cấp quyết định đầu tư cho hệ thông các ngành các cấp bảo đảm nguyên tắc chủ động, sáng tạo cho cơ sở, vừa bảo đảm cho hệ thống bộ máy hoạt động đồng đều, đúng chức năng và mang lại hiệu quả cao.
1.3.2.2 Hệ thống kiểm tra, giám sát quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Hệ thống kiểm tra giám sát có vai trị và tác dụng tích cực trong quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB từ NSNN. Đây là một chức năng quan trọng của quản lý nhà nước, là một nội dung của công tác quản lý. Đồng thời là phương pháp bảo đảm việc tuân thủ theo pháp luật của các chủ thể và các bên liên quan. Tác động cơ bản là phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Qua các cuộc thanh tra khả năng cũng sẽ phát hiện những sai sót, kẽ hở của cơ chế chính sách góp phần hồn thiện hệ thống cơ chế chính sách.
Hệ thống này chủ yếu các nội dung kiểm tra, thanh tra, kiểm toán, giám sát. Kiểm tra là xem xét đánh giá, chủ thể rộng, mục đích là uốn nắn, chấn chỉnh đối tượng có thứ bậc. Thanh tra là xem xét việc làm tại chỗ của cơ quan, địa phương nhân danh quyền lực nhà nước. Nhằm phòng ngừa, phát hiện ngăn chặn và xử lý các vi phạm pháp luật. Kiểm tốn là đánh giá nhận xét tính đúng đắn trung thực của báo cáo tài chính, quyết tốn, đánh giá tuân thủ pháp luật, hiệu quả hiệu lực trong quản lý sử dụng tài chính. Giám sát là theo dõi một hoạt động và buộc đối tượng phải làm theo một tiêu chuẩn, nguyên tắc nhất định.
Đầu tư XDCB là một lĩnh vực hết sức phức tạp và nhạy cảm. Về mặt quản lý vốn đầu tư XDCB từ NSNN có nhiều lợi ích ràng buộc, đan xen được coi là mảnh đất nhiều màu mỡ nảy sinh tiêu cực, do vậy ln có sự can thiệp của những cá nhân hoặc tổ chức vào cơng việc này với nhiều hình thức khác nhau làm cho nguồn lực này dễ bị chi phối gây lãng phí, thất thốt đồng thời cũng phát sinh nhiều cách lách luật và vận dụng làm phương hại đến lợi ích của nhà nước. Đây là một lĩnh vực rất cần có vai trị của kiểm tra, giám sát mới có thể quản lý vốn được tốt. Muốn nâng cao hiệu quả công kiểm tra, giám sát phải hết sức coi trọng nguyên tắc: khách quan chính xác, trung thực; cơng khai minh bạch và phải tuân theo pháp luật
CHƯƠNG 2
THỰC TRẠNG QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC CỦA TỈNH HÀ NAM