7. Kết cấu luận văn
2.2 PHÂN TÍCH THỰC TRẠNG CÔNG TÁC QUẢN LÝ VỐN ĐẦU TƯ XÂY
2.2.4 Một số yếu tố ảnh hưởng đến công tác quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ
cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước của tỉnh Hà Nam
2.2.4.1 Tình hình kinh tế xã hội của địa phương
Trong những năm qua, với đường lối chỉ đạo đúng đắn kinh tế -xã hội của tỉnh Hà Nam đã phát triển khơng ngừng, GDP bình qn năm sau cao hơn năm trước. Đây được coi là lợi thế cho đầu tư XDCB, quản lý sử dụng vốn đầu tư XDCB.
Điều kiện kinh tế - xã hội ổn định, đời sống của người dân được đảm bảo, nguồn vốn NSNN cho đầu tư XDCB không chỉ được đảm bảo theo kế hoạch mà cịn có thể được bổ sung đảm bảo đáp ứng kịp thời nhu cầu vốn đầu tư. Điều kiện kinh tế - xã hội cùng với mặt bằng về dân trí khá cịn là điều kiện quan trọng để thực hiện hiệu quả công tác giám sát đầu tư, nhất là đối với các cơng trình thực hiện giám sát cộng đồng, đồng thời cũng thuận lợi trong việc thực hiện các chính sách của nhà nước về BTGPMB phục vụ cho thực hiện dự án đầu tư XDCB.
2.2.4.2 Chủ trương và chiến lược, quy hoạch đầu tư xây dựng cơ bản
Chủ trương, chiến lược và quy hoạch đầu tư XDCB có vai trị định hướng đầu tư rất quan trọng. Việc định hướng đầu tư ở Hà Nam được phản ánh trong rất nhiều văn bản ở các cấp khác nhau (trung ương, tỉnh, huyện - thành phố, ngành), với phạm vi khác nhau (tỉnh, huyện), bao trùm những khoảng thời gian khác nhau (hằng năm, 5 năm, 10 năm, tầm nhìn xa hơn 10 năm).
Trong quản lý đầu tư, sử dụng nguồn vốn ngân sách Nhà nước Ủy ban nhân dân tỉnh Hà Nam quy định, các Sở, ngành và Uỷ ban nhân dân các huyện, thành phố, Uỷ ban nhân dân cấp xã xây dựng các kế hoạch, chương trình và dự án đầu tư từ vốn ngân sách Nhà nước phải bám sát mục tiêu và định hướng Chiến lược phát triển KT-XH 10 năm (2011 - 2020) của cả nước, quy hoạch, kế hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020, quy hoạch ngành, lĩnh vực, các chương trình cơng tác của cấp ủy và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm (2011 - 2015) của tỉnh và huyện, thành phố đã được phê duyệt.
Dự án đầu tư phải được quản lý theo quy hoạch, cân đối chung về kế hoạch đầu tư phát triển kinh tế - xã hội trong từng thời kỳ, đảm bảo phát huy các nguồn lực đầu tư xã hội, bảo đảm an ninh, an toàn, trật tự xã hội và bảo vệ môi trường. Ủy
ban nhân dân các cấp xác định chủ trương đầu tư khi quyết định cho phép thực hiện chuẩn bị đầu tư dự án. Công tác lập quy hoạch xây dựng được các cấp, các ngành tích cực triển khai, đến nay nhiều dự án quy hoạch quan trọng được thực hiện nghiêm túc và hiệu quả.
Ngày 22/7/2011, Thủ tướng Chính phủ có Quyết định số 1226/QĐ-TTg phê duyệt quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020. Quyết định cụ thể hóa các mục tiêu, nhiệm vụ của Quy hoạch bằng các kế hoạch 5 năm, hàng năm để thực hiện có hiệu quả các hoạt động đầu tư. Trên cơ sở đó Ủy ban nhân dân tỉnh xây dựng Kế hoạch triển khai số 33/KH-UBND ngày 12 tháng 01 năm 2012 về việc triển khai thực hiện Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020.
Quy hoạch tổng thể phát triển kinh tế - xã hội tỉnh Hà Nam đến năm 2020 là cơ sở cho việc lập, trình duyệt và triển khai thực hiện các quy hoạch ngành, các dự án đầu tư trên địa bàn tỉnh. Các văn bản này làm cơ sở để cho các Sở, ngành, các cấp làm căn cứ triển khai thực hiện các chương trình dự án, đảm bảo tính đồng bộ và kết nối với các cơng trình khác. Kịp thời phân bổ chi tiết các nguồn lực đầu tư cho các chương trình, dự án sau khi được Chính phủ giao vốn hoặc bố trí được nguồn vốn do tỉnh cân đối. Làm cơ sở để tính tốn việc đầu tư xây dựng cơng trình theo đơn giá mới, đảm bảo việc kiểm soát về khối lượng, dự tốn của các cơng trình đầu tư xây dựng.
Căn cứ vào định hướng chiến lược đầu tư, các sở ngành, huyện thị trong tỉnh xây dựng các hồ sơ dự án trong đó bao gồm các thơng tin cơ bản như sự cần thiết, mục tiêu, các hoạt động chính, dự tốn, tiến độ thực hiện, kết quả kỳ vọng ... của dự án để trình UBND tỉnh phê duyệt dự án đầu tư, bố trí vốn để thực hiện dự án. Các dự án đầu tư trong giai đoạn 2013 - 2016 nhìn chung được thực hiện phù hợp với quy hoạch phát triển của ngành, kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh, có tác động và thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh.
Tuy nhiên, cũng tồn tại một số hạn chế trong công tác quy hoạch như: Thứ tự ưu tiên trong định hướng đầu tư công chưa rõ ràng, cùng một lúc tồn tại quá nhiều mũi nhọn, trọng tâm, trọng điểm nên đã dẫn đến hiện tượng đầu tư tràn lan, làm phân tán nguồn lực đầu tư, kéo dài thời gian thực hiện dự án và giảm hiệu quả đầu
tư. Mỗi sở ngành, huyện thị trong tỉnh chỉ chú trọng tới đầu tư trong ngành, địa phương mình - trong nhiều trường hợp là do chạy theo thành tích và lợi ích cục bộ - mà khơng quan tâm đến đầu tư trong các ngành, huyện thị khác
Đồng thời, trong sàng lọc dự án bước đầu nhằm đảm bảo các dự án đảm bảo thỏa mãn các điều kiện tối thiểu gồm: sự cần thiết, tính nhất quán đối với các ưu tiên của tỉnh, và sự phù hợp về tài khóa để có thể được xem xét ở các bước kế tiếp thì việc thực hiện lại khơng hiệu quả, gần như chỉ mang tính hình thức vì các dự án được lập theo kế hoạch từ trước và gần như mặc định các dự án này phải được thực hiện ở các bước tiếp theo, đặc biệt là việc đảm bảo dự án được khả thi về mặt tài chính
2.2.4.3 Hệ thống văn bản liên quan đến quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
Căn cứ các Luật Xây dựng, Luật Đấu thầu và các Luật liên quan đến đầu tư XDCB, các Nghị định của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng cơng trình, để tạo mơi trường pháp lý cho việc quản lý đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn NSNN trong địa bàn tỉnh, tỉnh Hà Nam đã ban hành nhiều văn bản hướng dẫn các chủ đầu tư, các sở ban ngành thực hiện được chuẩn chỉ chủ động và kịp thời như: Quyết định số 37/2016/QĐ-UBND ngày 08/9/2016 về việc phân cấp thẩm định dự án, thiết kế xây dựng và dự tốn xây dựng cơng trình đầu tư trên địa bàn tỉnh Hà Nam; QĐ số 21/2016/QĐ-UBND ngày 15/7/2016 ban hành quy định về quản lý đầu tư và xây dựng bằng nguồn vốn đầu tư công trên địa bàn tỉnh Hà Nam; Chỉ thị số 13/CT- UBND ngày 21/8/2013 tăng cường quản lý đầu tư và xử lý nợ đọng XDCB từ nguồn NSNN và nguồn TPCP trên địa bàn tỉnh Hà Nam; Công văn số 1797/UBND- GTXD ngày 11/8/2016 Phân công nhiệm vụ đối với các Ban QLDA đầu tư xây dựng do UBND tỉnh thành lập; QĐ số 36/2016/QĐ-UBND ngày 08/9/2016 về việc quy định phối hợp quản lý nhà nước về chất lượng cơng trình xây dựng trên địa bàn tỉnh Hà Nam và nhiều văn bản hướng dẫn về đền bù GPMB khác.
Tuy nhiên, việc ban hành các văn bản hiện nay còn chống chéo, thiếu tính đồng bộ, nhiều văn bản vừa mới ra đời đã phải sửa đổi cho phù hợp với tình hình thực tế, làm ảnh hưởng đến công tác quản lý đầu tư XDCB. Cụ thể như: Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước vừa ra đời tháng 01/2016 có hiệu lực từ
tháng 03/2016 nhưng đến tháng 06/2016 đã ban hành thông tư số 108/2016/TT- BTC ngày 30/6/2016 sửa đổi bổ sung một số điều thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016. Điều này làm các chủ đầu tư lúng túng trong q trình thực hiện.
Bên cạnh đó, theo thơng tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 Quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn ngân sách nhà nước, phạm vi áp dụng không bao gồm các dự án đầu tư thuộc ngân sách cấp xã, các dự án do cấp xã làm chủ đầu tư. Trong thông tư số 28/2012/TT-BTC ngày 24 tháng 02 năm 2012 quy định về quản lý vốn đầu tư thuộc nguồn vốn ngân sách xã, phường, thị trấn thì phạm vi áp dụng là các dự án đầu tư bằng nguồn vốn ngân sách cấp xã và thuộc thẩm quyền phê duyệt của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân xã, phường, thị trấn. Theo quy định trên thì trường hợp dự án nhiều nguồn vốn do huyện làm chủ đầu tư mà chi một phần từ ngân sách xã không biết thực hiện theo văn bản nào, gây khó khăn trong q trình kiểm sốt và thực hiện.
Mặt khác cịn có các bất cập về chi phí ban QLDA. Khi nghị định số 59/2015/NĐ-CP ngày 18/6/2015 của Chính phủ ban hành thì đến tháng 10/2016 các ban QLDA trên địa bàn sát nhập thành các ban QLDA chuyên ngành và ban QLDA khu vực ra đời. Nhưng đến nay việc hướng dẫn chi phí QLDA của các ban vẫn chưa có các hướng dẫn cụ thể. KBNN và các chủ đầu tư phải vận dụng các quy định cũ để thanh tốn chi phí ban. Điều này làm ảnh hưởng khơng nhỏ đến hoạt động quản lý của các ban QLDA.
Ngoài ra, quy định về giãn tiến độ đầu tư không được hướng dẫn cụ thể trong Luật Đầu tư năm 2014 và các văn bản hướng dẫn; do đó, thời gian qua, việc áp
dụng quy định “Tổng thời gian giãn tiến độ đầu tư khơng q 24 tháng. Trường
hợp bất khả kháng thì thời gian khắc phục hậu quả bất khả kháng khơng tính vào thời gian giãn tiến độ đầu tư” [21] theo Khoản 3 Điều 46 Luật Đầu tư năm 2014
cịn vướng mắc, bất cập, khơng thống nhất. Đó là, nhiều cơ quan quản lý về đầu tư chỉ cho phép nhà đầu tư thực hiện 01 lần giãn tiến độ với tổng thời gian không quá 24 tháng; có nơi lại cho phép nhà đầu tư thực hiện 02 đến 03 lần (thậm chí nhiều hơn 3 lần) giãn tiến độ với tổng thời gian không quá 24 tháng. Hơn nữa, thời gian giãn tiến độ 24 tháng đối với một dự án đầu tư là tương đối dài, song thực tiễn trong công tác bồi thường, thu hồi đất, giải phóng mặt bằng,… của nhiều dự án phải kéo
dài đến hơn 24 tháng. Do đó, quy định về giãn tiến độ đầu tư như trên là chưa phù hợp với yêu cầu thực tiễn, ảnh hưởng đến công tác quản lý đầu tư của cơ quan Nhà nước có thẩm quyền, giảm hiệu quả dự án đầu tư.
Nhiều quy định về đầu tư theo Luật Đầu tư năm 2014 không thống nhất, chồng chéo với Luật Bảo vệ môi trường. Theo Khoản 2 Điều 25 Luật Bảo vệ môi trường năm 2014 thì quyết định phê duyệt báo cáo đánh giá tác động môi trường là căn cứ để cơ quan Nhà nước có thẩm quyền ra quyết định chủ trương đầu tư dự án; trong khi đó, thủ tục, hồ sơ yêu cầu quyết định chủ trương đầu tư tại Khoản 1 Điều 33 Luật Đầu tư năm 2014 lại không yêu cầu cung cấp báo cáo đánh giá tác động môi trường do cơ quan có thẩm quyền phê duyệt. Những bất cập trên đã ảnh hưởng khơng nhỏ đến q trình quản lý đầu tư XDCB từ ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh Hà Nam.
2.2.4.4 Các chủ thể và phân cấp quản lý vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách nhà nước
UBND các cấp, cơ quan tài chính, kế hoạch: Cơng tác quản lý đầu tư XDCB
trong giai đoạn 2013-2016 trên địa bàn tỉnh Hà Nam đã được lãnh đạo tỉnh chỉ đạo triển khai quyết liệt, UBND tỉnh Hà Nam đã kịp thời ban hành các văn bản hướng dẫn chỉ đạo các đơn vị trong việc quản lý và sử dụng ngân sách. Qua đó đã đạt được những kết quả đáng khích lệ, cơng trình được đầu tư xây dựng đã phát huy hiệu quả. Tuy nhiên bên cạnh đó vẫn cịn tình trạng chạy theo thành tích, dẫn đến đầu tư không trọng điểm, không phù hợp với quy hoạch nên các cơng trình phải dịch chuyển địa điểm gây tổn thất, lãng phí, hiệu quả đầu tư thấp. Nhiều dự án phải giãn hoãn tiến độ, kéo dài nhiều năm làm tăng chi phí đầu tư
Kế hoạch phân bổ ngân sách chưa sát thực tế, công tác lập và phân bổ nguồn lực đầu tư của các cơ quan quản lý còn chủ quan, quan liêu, chưa chủ động sâu sát nắm bắt tình hình thực tế dự án. Cơng tác phân bổ nguồn cịn chậm, chưa chuẩn xác phải điều chỉnh kế hoạch nhiều lần trong năm. Vẫn cịn tình trạng xin – cho trong quá trình phân bổ vốn.
Một số cán bộ quản lý kinh nghiệm cịn ít, xử lý cơng việc đi theo lối mịn, dập khn máy móc. Một số cán bộ của cơ quan quản lý cịn gây phiền hà khó khăn cho các đơn vị. Cơng tác nhập dự tốn kế hoạch vốn vào hệ thống Tabmis của cơ
quan Tài chính cịn chưa kịp thời. Nhiều dự án được phân bổ từ đầu năm nhưng đến giữa năm thậm chí có trường hợp đến tháng 12 mới nhập dự toán cho đơn vị, hoặc trường hợp nhập một phần dự toán. Điều này làm ảnh hưởng rất lớn đến tiến độ giải ngân của dự án.
Kho bạc Nhà nước Hà Nam: Tại KBNN cán bộ thực hiện nhiệm vụ kiểm
soát chi vốn đầu tư về cơ bản đã được tiêu chuẩn hố, có kiến thức quản lý nhà nước, có kiến thức quản lý kinh tế, nắm chắc chế độ quản lý đầu tư xây dựng cơ bản, đưa ra được các kết luận chính xác, giảm thiểu những rủi ro, những lãng phí, thất thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản. Mặt khác trong thời đại “tin học hóa” như hiện nay đội ngũ cán bộ của KBNN được trang bị trình độ có trình độ ngoại ngữ, tin học để làm chủ các trang thiết bị làm việc, áp dụng vào cơng tác chun mơn từ đó nâng cao chất lượng cơng tác kiểm sốt chi. (Xem bảng 2.11)
Bảng 2.11 Bảng tổng hợp về trình độ cán bộ Kiểm sốt chi tại KBNN Hà Nam
STT Địa bàn công tác Tổng số cán bộ KSC (Người) Trình độ chun mơn Thạc sỹ Đại học 1 Phịng Kiểm sốt chi 8 4 4 2 Phòng Giao dịch 1 1 3 KBNN Bình Lục 2 2 4 KBNN Kim Bảng 2 1 1 5 KBNN Lý Nhân 2 2 6 KBNN Duy Tiên 2 2 7 KBNN Thanh Liêm 2 2 Tổng số 19 5 14
Nguồn: Kho bạc Nhà nước Hà Nam
Lĩnh vực đầu tư xây dựng cơ bản là lĩnh vực nhạy cảm, do đó người cán bộ làm nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư phải là người có đức tính liêm khiết, trung thực, có phong cách giao tiếp văn minh, lịch sự, có như vậy cơng tác kiểm sốt chi vốn đầu tư của KBNN mới đảm bảo đúng quy định về quản lý vốn đầu tư XDCB.
Tuy nhiên, vẫn cịn một số cán bộ kiểm sốt chi dưới huyện do trình độ nắm bắt, khai thác, xử lý công nghệ thông tin của một bộ phận nhỏ trong đội ngũ cán bộ kiểm sốt chi cịn hạn chế dẫn đến khó khăn trong việc thực hiện nhiệm vụ được giao. Vẫn còn hiện tượng cán bộ thanh tốn có thái độ phục vụ khách hàng chưa văn minh, lịch sự, hướng dẫn chưa chu đáo, điều này ảnh hưởng không nhỏ đến việc kiểm soát chi của KBNN Hà Nam.
Các chủ đầu tư, ban QLDA: Trong năm 2015 và năm 2016 tỉnh Hà Nam đã
tiến hành sát nhập các ban QLDA cũ nhỏ lẻ thành các ban QLDA chuyên ngành