CHƯƠNG 2: PHÂN TÍCH, ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG QUẢN LÝ THANH , QUYẾT TOÁN VỐN ĐẦU TƯ XÂY DỰNG TRONG THỜI GIAN GẦN ĐÂY
2.3 Thực trạng công tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng thuộc nguồn vốn ngân sách nhà nước
2.3.1 Thực trạng cơ chế quyết toán vốn đầu tư xây dựng sử dụng nguồn vốn ngân sách
Công tác quyết toán vốn đầu tư xây dựng được quy định tại thông tư số 33/2007/TT-BTC ngày 09/04/2007 hướng dẫn quyết toán dự án hoàn thành thuộc nguồn vốn nhà nước và thông tư số 98/2007/TT-BTC ngày 09/08/2007 sửa đổi, bổ sung một số điểm của thông tư 33/2007/TT-BTC.
2.3.2 Thực trạng quyết toán vốn đầu tư
Hàng năm cả nước có hàng nghìn dự án được bàn giao đưa vào sử dụng, trong đó cũng không ít các dự án đã thực hiện dở dang nhưng ngừng trệ, chưa được quyết toán, có dự án thì chỉ thực hiện phần vốn nhà nước cấp còn các nguồn vốn khác không huy động được dẫn đến không quyết toán được nguồn vốn hoàn thành.
Quyết toán vốn đầu tư chỉ có ý nghĩa thực sự khi thông qua công tác thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư để xác định được chi phí hợp pháp đã thực hiện hàng năm và cả quá trình đầu tư, đồng thời xác định được năng lực sản xuất, giá trị tài sản hình thành sau đầu tư bàn giao cho đơn vị quản lý, sử dụng. Kịp thời bàn giao dự án đầu tư hoàn thành để đưa vào khai thác vận hành có hiệu quả.
Theo số liệu báo cáo các Bộ, ngành và địa phương về công tác quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành ước tính qua các giai đoạn như sau:
- Giai đoạn 1990-1994: Tổng số dự án hoàn thành đã được quyết toán trên 7000 dự án, tổng số vốn đầu tư được quyết toán trên 11.300 tỷ đồng, tỷ lệ tiết kiệm đạt 2-3% trên tổng giá trị đề nghị quyết toán.
- Giai đoạn 1994-1999: Tổng số dự án hoàn thành quyết toán vốn đầu tư trên 18.000 dự án, tổng số vốn đầu tư được quyết toán gần 30.000 tỷ đồng; tỷ lệ tiết kiệm đạt trung bình 3-5%.
- Trong năm 2000: Tổng số vốn đầu tư được quyết toán trên 10.000 tỷ đồng với 875 dự án. Qua thẩm tra, phê duyệt quyết toán đã tiết kiệm cho ngân sách nhà nước khoảng 118 tỷ đồng tương đương khoảng 3.61% tổng vốn đầu tư.
Công tác quyết toán vốn đầu tư là khâu kiểm soát chi phí cuối cùng trong trình tự quản lý nguồn vốn đầu tư. Tuy nhiên thực tế hiện nay, các chủ đầu tư chưa thực sự chú trọng đến công tác này, trong khi các cấp Bộ, ngành địa phương chưa thực sự sát sao, đôn đốc các chủ đầu tư trực thuộc quản lý thực hiện các thủ tục pháp lý. Nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương thực hiện giải ngân chậm nhất là đối với nguồn vốn trái phiếu chỉnh phủ.
Theo thống kê, Kho bạc nhà nước đã tiến hành rà soát và thực hiện tất toán tài khoản với hơn 49.000 dự án, công trình hoàn thành từ năm 2004 về trước với số vốn là 70.500 tỷ đồng, Kho bạc nhà nước đã kiến nghị với Bộ Tài chính báo cáo Thủ tướng chính phủ xử lý tồn đọng trong tất toán số vốn đã thanh toán trên tài khoản các dự án hoàn thành từ những năm trước.
Theo báo cáo của Kiểm toán nhà nước, đến 31/12/2009 còn 16.784 dự án đầu tư hoàn thành đưa vào sử dụng chưa được thẩm định và phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành, chiếm 37.6% tổng số dự án hoàn thành của năm 2009 1F2.
Một số tồn tại trong công tác quyết toán vốn đầu tư:
+ Công tác lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành và quyết toán niên độ thường chậm.
+ Tiến độ thẩm tra, phê duyệt quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành ở một số Bộ, ngành, địa phương còn chậm so với quy định.
+ Nhiều dự án chưa được phê duyệt quyết toán do chưa đầy đủ thủ tục pháp lý theo quy định nhà nước, một số dự án chưa thể thực hiện do thiếu vốn hoặc khụng quy định rừ trỏch nhiệm thực hiện.
+ Nhiều Bộ, ngành, địa phương không chấp hành chế độ báo cáo tình hình quyết toán đầy đủ và kịp thời theo quy định.
- Một số nguyên nhân cơ bản trong công tác quyết toán vốn đầu tư
2Theo Báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội về quyết toán ngân sách nhà nước năm 2009
+ Nguyên nhân thứ nhất là, cơ chế quản lý đầu tư xây dựng của nhà nước trong thời gian gần đây có nhiều thay đổi nên chủ đầu tư khó khăn trong việc thực hiện. Chưa có chế tài cụ thể về mức xử phạt đối với chủ đầu tư, nhà thầu trong việc chậm thực hiện quyết toán dự án hoàn thành. Trong thời gian qua, đã có sự thay đổi lớn trong công tác quản lý chi phí đầu tư xây dựng công trình, nhưng tình trạng bố trí kế hoạch còn dàn trải, chưa căn cứ vào khả năng thực tế thực hiện trong năm, việc tính bù giá vật tư, nhân công do trượt giá chưa được hướng dẫn kịp thời.
+ Nguyên nhân thứ hai là, nhiều chủ đầu tư với lực lượng cán bộ làm công tác quyết toán không đúng chuyên môn nghiệp vụ, chủ yếu là kiêm nhiệm, chưa nắm vững công tác báo cáo quyết toán dự án hoàn thành. Trong khi các đơn vị thẩm tra, phê duyệt quyết toán chưa quan tâm đúng mức đến việc bố trí cán bộ làm công tác thẩm tra, số lượng cán bộ làm công tác thẩm tra còn thiếu và yếu, công tác thẩm tra chưa được coi trọng đúng mức, chất lượng thẩm tra chưa tốt, còn mang tính hình thức. Đồng thời, nhiều chủ đầu tư chưa nhận thức đúng, đầy đủ về công tác quyết toán vốn đầu tư, còn trì trệ trong công tác lập báo cáo quyết toán; lúng túng trong quá trình lập báo cáo quyết toán, quản lý hồ sơ chứng từ chưa tốt làm ảnh hưởng đến công tác lập báo cáo quyết toán và cung cấp hồ sơ phục vụ công tác thẩm tra phê duyệt quyết toán.
+ Nguyên nhân thứ ba là cơ quan tài chính và cơ quan Kho bạc nhà nước các cấp chưa phối hợp tốt để đôn đốc các chủ đầu tư của các Bộ ngành địa phương tập trung dứt điểm báo cáo quyết toán dự án hoàn thành hàng năm.
+ Nguyờn nhõn thứ tư là chưa quy định rừ trỏch nhiệm và quyền hạn trong lập, thẩm tra và phê duyệt báo cáo quyết toán dự án hoàn thành, chưa đẩy mạnh việc phân cấp thẩm tra, phê duyệt báo cáo quyết toán dự án. Công tác giám sát đầu tư của các đơn vị chức năng bị xem nhẹ.
2.3.3 Công tác nghiệm thu và hoàn công công trình xây dựng - Công tác nghiệm thu:
+ Tư vấn giám sát và nhà thầu trong quá trình thi công xây dựng công trình không tuân thủ trình tự các bước nghiệm thu như: nghiệm thu chất lượng vật liệu, thiết bị sản phẩm, chế tạo sẵn trước khi sử dụng công trình; nghiệm thu từng công việc xây dựng; nghiệm thu bộ phận xây dựng, giai đoạn thi công xây dựng; nghiệm thu hoàn thành hạng mục công trình xây dựng để bàn giao đưa vào sử dụng…dẫn đến việc bỏ sót khối lượng, tăng khống khối lượng nghiệm thu.
+ Chưa phõn định được rừ ràng từng bộ phận cụng trỡnh, giai đoạn thi công và các công việc xây dựng chính dẫn đến việc nghiệm thu không đảm bảo tính hệ thống và điểm dừng kỹ thuật cho phép, xảy ra hiện tượng nghiệm thu công việc thiếu nhất là đối với các phần khuất của công trình.
+ Biên bản nghiệm thu công việc, bộ phận giai đoạn thi công chưa được chú ý đến việc sắp xếp thứ tự các biên bản nghiệm thu chưa có hệ thống và khoa học, nội dung biên bản nghiệm thu chưa thể hiện đầy đủ và đúng trình tự về thời gian và khối lượng thi công, do đó không phản ánh đầy đủ khối lượng đã thực hiện trong thanh toán, quyết toán.
- Hoàn công công trình xây dựng:
+ Bản vẽ hoàn công là bản vẽ bộ phận công trình, công trình xây dựng hoàn thành, mọi sửa đổi so với thiết kế được duyệt phải được thể hiện trên bản vẽ hoàn công. Bản vẽ hoàn công phản ánh kết quả thực tế thi công xây lắp do nhà thầu thi công xây dựng lập trên cơ sở thiết kế bản vẽ thi công đã được phê duyệt và kết quả đo kiểm các sản phẩm xây lắp đã thực hiện tại hiện trường được chủ đầu tư xác nhận.
+ Bản vẽ hoàn công là cơ sở để thanh, quyết toán bộ phận công trình, giai đoạn xây dựng, hạng mục công trình, công trình xây dựng. Bản vẽ hoàn công phải thể hiện đầy đủ nội dung thực tế thi công, có ký tên của người lập, tư vấn giám sát và đại diện nhà thầu thi công, đại diện chủ đầu tư (ký, đóng dấu).
+ Đối với trường hợp sửa đổi bổ sung so với bản vẽ thiết kế phải được thể hiện chi tiết ngay trên bản vẽ hoàn công, chụp lại toàn bộ bản vẽ thi công đã duyệt, giữ nguyên khung tên không thay đổi số hiệu bản vẽ thiết kế, ghi các trị số
thi công thực tế trong ngoặc đơn đặt dưới trị số thiết kế. Mẫu khung tên bản vẽ hoàn công đặt ngay phía trên mẫu khung tên bản vẽ thiết kế.
+ Số liệu trên bản vẽ hoàn công phải đúng với số liệu tính toán trong biên bản nghiệm thu, bảng tính khối lượng nghiệm thu, bảng tính giá trị thanh toán.
Số lượng, đơn vị tính, cách tính phải thống nhất để việc kiểm tra thuận lợi. Nhà thầu thi công thường chụp từ thiết kế bản vẽ thi công nên hay bỏ sót khối lượng, hoặc tăng khống khối lượng trong bản vẽ hoàn công. Số liệu giữa bản vẽ hoàn công và số liệu bảng tính giá trị thanh toán không khớp đúng dẫn đến phải sửa lại nhiều lần. Nhà thầu chưa tuân thủ các quy định về lập hồ sơ hoàn công nên thường gây thiếu sót dẫn đến thiệt hại giá trị kinh tế trực tiếp cho nhà thầu thi công.
2.3.4 Công tác lập thẩm tra và phê duyệt báo cáo quyết toán dự án hoàn thành
2.3.4.1. Lập báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành
Trong thời gian qua các chủ đầu tư ít quan tâm đến công tác quyết toán niên độ, hoặc chưa nắm vững nội dung báo cáo quyết toán một cách đầy đủ. Cơ quan chủ quản đôn đốc chưa quyết liệt dẫn đến việc tổng hợp kết quả báo cáo quyết toán niên độ của các Bộ, ngành chậm được giải quyết, gây khó khăn cho công tác chỉ đạo điều hành vốn đầu tư.
Tính đến ngày 25/9/2006, trong 102 dự án triển khai trên địa bàn Hà Nội đã bàn giao đưa vào sử dụng có 25 dự án đã kết thúc đầu tư bàn giao từ năm 2003 trở về trước, 38 dự án hoàn thành bàn giao trong năm 2004 và 39 dự án đã thực hiện xong từ năm 2005 nhưng chủ đầu tư vẫn chưa lập và gửi hồ sơ báo cáo quyết toán.
2.3.4.2. Thẩm tra, phê duyệt báo cáo quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành Nhiều Sở chuyên ngành của các địa phương đã chủ động tổ chức, hướng dẫn thực hiện thẩm tra báo cáo quyết toán các dự án theo mô hình một cửa, rút ngắn thời gian thẩm tra các dự án nhóm A, B, C so với thời gian quy định của nhà
nước. Tạo nhiều điều kiện ưu đãi cho các chủ đầu tư trong việc giải quyết các thủ tục hành chính.
Các Bộ, ngành, tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương không có bộ máy chuyên môn có đủ điều kiện năng lực để thẩm tra quyết toán các dự án hoàn thành nên thường phải thuê các tổ chức tư vấn thực hiện, công việc này cũng làm mất nhiều thời gian chờ đợi vì các cơ quan chủ quản phải ký hợp đồng với các tổ chức này.
Một số địa phương đã đẩy trách nhiệm thẩm tra về các Bộ với lý do không đủ lực lượng để thực hiện các dự án mà đúng ra phần thẩm tra thuộc trách nhiệm của họ, vì vậy đã làm các bộ phận chuyên môn của các Bộ chuyên ngành không thể đảm nhiệm hết được khối lượng công việc thẩm tra các dự án trên.
Năm 2004, tình trạng quyết toán vốn đầu tư chậm diễn ra tại hầu hết các đơn vị được kiểm toán, cá biệt có trường hợp dự án hoàn thành từ trước năm 1992 tại Đồng Tháp nhưng vẫn chưa được quyết toán, tại thời điểm 31/12/2004 có 1761 dự án với tổng số tiền 925 tỷ đồng đã hoàn thành nhưng chưa lập xong báo cáo quyết toán, tỉnh Lạng Sơn có 64 dự án, số tiền 166 tỷ đồng chưa lập báo cáo quyết toán; Bộ Giao thông vận tải có 56/226 dự án hạng mục công việc hoàn thành được phê duyệt dự án, trong đó 82 dự án hoàn thành đã lập xong quyết toán nhưng chưa được phê duyệt.
Hiện tượng tiêu cực trong thẩm tra, phê duyệt vẫn còn xảy ra do ý thức đạo đức của Chủ đầu tư, đơn vị thẩm tra, người có thẩm quyền phê duyệt quyết toán, vì mục đích cá nhân để tham nhũng, trục lợi. Đây là nguyên nhân làm tê liệt chức năng thẩm tra báo cáo quyết toán, khâu cuối cùng kiểm soát vốn đầu tư của nhà nước.
2.3.5 Kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành
Dịch vụ kiểm toán quyết toán dự án hoàn thành được cung cấp với mục tiêu là đưa ra ý kiến độc lập về tính phù hợp và đúng đắn của các thông tin trình bày trong báo cáo quyết toán vốn đầu tư của dự án. Để đạt được mục tiêu đó, việc kiểm toán phải thực hiện theo hệ thống chuẩn mực kiểm toán Việt Nam, quy chế
kiểm toán độc lập hiện hành tại Việt Nam, các văn bản pháp quy của Nhà nước ban hành trong lĩnh vực quản lý đầu tư xây dựng.
Một số tồn tại biểu hiện trong công tác kiểm toán quyết toán vốn đầu tư dự án hoàn thành:
- Kiểm toán quá trình chuẩn bị đầu tư:
+ Công tác lập báo cáo đầu tư, lập dự án đầu tư còn mang tính hình thức, chưa đánh giá hiệu quả dự án mang lại.
+ Thẩm định, phê duyệt dự án không đúng về trình tự, thẩm quyền và thời gian.
+ Một số công việc tư vấn chưa có quy định về định mức chi phí nhưng không lập, duyệt dự toán hoặc lập, duyệt dự toán với đơn giá cao.
+ Xác định tổng mức đầu tư không chính xác và không đủ cơ sở.
- Kiểm toán quá trình thực hiện đầu tư:
+ Hồ sơ khảo sát không đầy đủ, chưa đủ căn cứ để thiết kế.
+ Nội dung hồ sơ thiết kế kỹ thuật và thiết kế bản vẽ thi công không đầy đủ theo quy định, sai lệch về quy mô, cấp công trình, vốn, diện tích đất sử dụng so với quyết định đầu tư.
+ Công tác dự toán: dự toán vượt tổng mức đầu tư, vận dụng sai định mức, đơn giá, xác định giá đối với những công việc chưa có quy định về giá thiếu căn cứ chưa có xác nhận của Sở chuyên ngành và sự chấp thuận của chủ đầu tư.
+ Cụng tỏc đấu thầu: Hồ sơ mời thầu khụng đầy đủ, rừ ràng, chi tiết; nội dung hồ sơ đấu thầu không phù hợp với nội dung hồ sơ mời thầu, phê duyệt kế hoạch đấu thầu không đúng thẩm quyền, không đủ số lượng nhà thầu tham dự tối thiểu, không chấp hành quy định về thời gian, mở thầu không đủ thành phần, xét thầu không công bằng thiếu cơ sở.
+ Hợp đồng tư vấn và thi công không chặt chẽ, nội dung không đầy đủ, không đúng các quy định, khi một bên vi phạm quy định trong hợp đồng không tiến hành xử lý các vi phạm.
+ Khối lượng phát sinh không được cấp thẩm quyền duyệt bổ sung, sửa đổi thiết kế, dự toán trước khi thực hiện.
+ Thi công sai thiết kế được duyệt.
+ Không chấp hành đúng quy định về giám sát thi công, giám sát quyền tác giả của tư vấn thiết kế.
+ Hồ sơ nghiệm thu không đầy đủ: Thiếu biên bản nghiệm thu từng phần, các tài liệu kết quả thí nghiệm vật liệu, bê tông, kết cấu không có.
+ Nhật ký công trình ghi sơ sài, không cập nhật, không đầy đủ diễn biến phát sinh và sự cố trong quá trình thi công hoặc thiếu chữ ký của cán bộ kỹ thuật, cán bộ giám sát.
-. Kiểm toán công tác nghiệm thu, quyết toán, đưa công trình vào khai thác, sử dụng:
+ Hồ sơ hoàn công không đầy đủ, không đúng với thực tế.
+ Báo cáo quyết toán vốn đầu tư công trình hoàn thành chưa lập hoặc lập không đầy đủ hoặc không đúng quy định.
+ Hồ sơ nghiệm thu tổng thể không đầy đủ, hồ sơ nghiệm thu bàn giao đưa công trình vào sử dụng nhưng thực tế chưa thi công xong công trình hoặc đã đưa công trình vào sử dụng nhưng chưa nghiệm thu, bàn giao, chưa tạm nhập tài sản để khấu hao…
- Kiểm toán việc chấp hành chế độ tài chính kế toán của nhà nước:
+ Công tác tạm ứng vốn, cho các đơn vị tham gia thi công và tỷ lệ tiền bảo hành công trình chưa đúng quy định.
+ Hạch toán các khoản lãi tiền gửi chưa kịp thời, đầy đủ.
+ Cụng tỏc theo dừi cụng nợ, giấy xỏc nhận đối với những khoản thanh toán trong xây dựng chưa đầy đủ.
+ Chứng từ chi tiêu của Ban Quản lý chưa hợp pháp, hợp lệ hoặc chi những khoản không có trong quy định.