f. Thị trường cạnh tranh khơng hồn hảo (Imperfect Market)
- Ngay cả khi thị trường tồn tại và tích cực thì sự thất bại vẫn có thể xảy ra dưới dạng cạnh không đầy đủ. Để cho thị trường có hiệu quả, cần có nhiều người bán và người mua cùng một loại hàng hóa tương đối đồng nhất hay ít nhất cũng khơng có trở ngại cho việc tham gia vào thị trường và có một số lượng lớn người tiềm năng tham gia vào thị trường để làm một loại bảo đảm chống lại tình trạng độc quyền. Hàng hoá tư nhân Hàng hoá hầu như tư nhân Hàng hố hầu như cơng cộng Hàng hố cơng cộng ĐẶC TÍNH - Độc quyền - Phân chia được - Không độc quyền - Phân chia được - Không độc quyền - Chỉ phân chia được một phần - Không độc quyền - Không thể phân chia - Cạnh tranh trong tiêu thụ - Loại trừ dễ dàng Trả tiền thường xuyên hay hàng năm để có hầu như HHCC HH có thể tắc nghẽn trở thành HH gần như tư nhân khi hết khả năng dung nạp thêm vì q đầy - Khơng cạnh tranh trong tiêu thụ - Loại trừ không dễ dàng hay không thực tế KHẢ NĂNG ĐÁNH GIÁ BẰNG TIỀN - Tốt nhất: Hàng hoá tư nhân mua và bán trên thị trường
- Ít tốt: Khơng có thị trường, có vài phương pháp gián tiếp do các nhà kinh tế đặt ra để thay thế cho việc thiếu những giá trị thị trường - Ít tốt nhất: Các phương pháp đánh giá thay thế thị trường thường gặp những cưỡng chế khó khăn
54
- Một thị trường là cạnh tranh khơng hồn hảo nếu hoạt động của một hay một số ít người bán hoặc người mua có ảnh hưởng rõ trên giá. Lý do của một số tổ chức thiểu số độc quyền ở một số ngành liên hệ đến tài nguyên như cung cấp nước và năng lượng là đặc tính chi phí giảm dần, nghĩa là do đầu tư cơ bản là chi phí chung nên chi phí trung bình của dịch vụ liên tục giảm khi ngày càng nhiều khách hàng được phục vụ cho đến khi toàn bộ thị trường bị thống trị bởi một nhà cung cấp (độc quyền tự nhiên).
g. Những kế hoạch thiển cận và suất chiết khấu cao
- Bảo tồn tài nguyên thiên nhiên và phát triển bền vững đòi hỏi phải hy sinh sự tiêu thụ hiện tại cho một hứa hẹn về lợi ích trong tương lai. Do người ta có xu hướng ưa thích lợi ích trước mắt hơn là tương lai, sự hoán chuyển này tỏ ra không hấp dẫn trừ khi một đồng Đô la hy sinh ngày hôm nay tạo ra nhiều hơn một Đơ la trong ngày mai. Lợi ích trong tương lai do đó được chiết khấu và càng bị chiết khấu chúng càng trở nên kém hấp dẫn. Một suất chiết khấu cao có thể cản trở tồn bộ sự bảo tồn. Colin Clark đã chứng minh rằng lãi suất thị trường cao kết hợp với tốc độ tăng trưởng tự nhiên thấp của một loài sẽ dẫn đến sự diệt chủng của lồi ấy.
- Đó chính là kết quả của việc lãi suất của thị trường khơng phản ánh đúng sự ưa thích ưu tiên về thời gian của xã hội. Sự kết hợp giữa nghèo khó, mất kiên nhẫn và rủi ro chỉ ảnh hưởng đối với cá nhân mà không ảnh hưởng hoặc ảnh hưởng rẩt ít đối với xã hội làm cho suất chiết khấu của tư nhân thường được chọn cao hơn của xã hội. Xã hội có xu hướng ít thiển cận hơn các cá nhân thành viên của nó vì xã hội trường tồn và có khả năng tổng hịa các rủi ro.
- Sự không chắc chắn về môi trường và thị trường cộng với thời gian sống ngắn ngủi của đời người dẫn người ta đến việc chấp nhận suất chiết khấu cao và khung thời gian ngắn, kết quả là người ta đưa ra những quyết định thiển cận để theo đuổi mục đích sống cịn của mình hoặc để tìm kiếm lợi ích trước mắt và để lại thiệt hại cho sự bền vững dài hạn.
- Có một sự tương quan rõ ràng giữa thất bại thị trường này với các thất bại thị trường khác. Việc khai thác bóc lột các tài sản cơng cộng hay các tài nguyên tự do khai thác cũng tương đương với việc sử dụng một suất chiết khấu cao vô hạn, nghĩa là lợi ích tương lai bị hy sinh bởi việc sử dụng tài nguyên hiện tại, bị chiết khấu vô hạn, bị gán cho giá trị bằng 0 bởi những “ông chủ” chung, không màng đến giá trị của chúng đối với xã hội. Trong điều kiện tự do khai thác và sử dụng thì khơng có tương lai, tài sản chung được chuyển thành tài sản cá nhân thông qua việc chiếm lấy và sử dụng ngay tức khắc. Theo quan điểm cá nhân, bảo tồn là vô nghĩa và phi lý trong điều kiện tự do khai thác sử dụng.
55
- Các ngoại ứng cơng cộng hay chi phí và lợi ích mơi trường cũng bị chiết khấu vô hạn định bởi một thị trường khơng được kiểm sốt. Chiết khấu cũng có quan hệ với việc định giá thấp các tài nguyên và chi phí giao dịch cao, là những yếu tố cản trở sự hình thành các thị trường của tương lai.
h. Bất định (uncertainty) và rủi ro (risk)
- Việc bảo tồn và quản lý tài nguyên thiên nhiên là cho tương lai mà tương lai thì đầy bất định và rủi ro. Cần phân biệt hai khái niệm này: (1) Bất định (tính khơng chắc chắn): Một tình huống được coi là bất định khi người ta không biết được xác suất khách quan cho sự xuất hiện của mỗi một kết quả; (2) Rủi ro: Là một tình huống mà mức độ chung của xác suất để một kết quả xuất hiện có thể suy ra được, dù xác suất đó khơng thực chính xác.
- Có thể phân biệt hai loại bất định (không chắc chắn): (1) Bất định về môi trường: Bắt nguồn từ những yếu tố nằm ngồi sự kiểm sốt của người ra quyết định; (2) Bất định về thị trường: Bắt nguồn từ một thất bại thị trường trong việc cung cấp thông tin (về giá cả) cần cho các quyết định ảnh hưởng đến tương lai. Khoảng thời gian càng dài, những dự đoán càng xa hơn về tương lai thì càng nhiều bất định.
- Dù sự bất định chi phối mọi ngành kinh tế nhưng tài nguyên thiên nhiên bị ảnh hưởng nặng nề hơn vì nhiều lý do. (1) Có nhiều sự khơng chắc chắn về quyền sở hữu và khả năng tiếp cận với các nguồn tài nguyên thiên nhiên; (2) Các ngoại ứng do các ngành khác gây ra nhiều hơn; (3) Chu kỳ sản xuất trong lâm nghiệp (trồng rừng) dài; (4) Giá của hàng hóa tài nguyên thiên nhiên khó tiên đốn; (5) Phần lớn các hàng hóa tài nguyên thiên nhiên thường xuyên chịu sự đe dọa sẽ bị thay thế bởi những sản phẩm rẻ tiền hơn do những tiến bộ kỹ thuật cũng rất khó đốn trước.
2.2.2. Thất bại chính sách
2.2.2.1. Thất bại chính sách là gì?
- Khái niệm chính sách:
Theo Từ điển tiếng Việt thì “chính sách” là “sách lược và kế hoạch cụ thể nhằm đạt một mục đích nhất định, dựa vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế mà đề ra”.
Theo tác giả Vũ Cao Đàm: “Chính sách là một tập hợp biện pháp được thể chế
hóa, mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích vào động cơ hoạt động của họ nhằm thực hiện một mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”.
56
“Hệ thống xã hội” có thể là một quốc gia, một khu vực hành chính, một doanh nghiệp, một nhà trường.
Cũng có những định nghĩa khác, “chính sách là chuỗi những hoạt động mà chính quyền chọn làm hay khơng làm với tính tốn và chủ đích rõ ràng, có tác động đến người dân”.
- Như vậy:
+ Chính sách là do một chủ thể quyền lực hoặc chủ thể quản lý đưa ra;
+ Chính sách được ban hành căn cứ vào đường lối chính trị chung và tình hình thực tế;
+ Chính sách được ban hành bao giờ cũng nhắm đến một mục đích nhất định; nhằm thực hiện mục tiêu ưu tiên nào đó.
- Lý do để chính phủ can thiệp vào nền kinh tế:
+ Những thất bại của thị trường tự do trong việc phân bổ và sử dụng có hiệu quả tài nguyên thiên nhiên và môi trường mở ra cơ hội và tạo cơ sở hợp lý cho việc can thiệp của chính phủ. Tuy nhiên, những thất bại của thị trường chỉ là điều kiện cần chứ chưa đủ cho sự can thiệp này. Để sự can thiệp của chính phủ thực sự có hiệu quả, phải đảm bảo 2 điều kiện nữa. Đó là (1) Việc can thiệp phải có tác dụng tốt hơn thị trường hoặc cải tiến được vai trò của thị trường; (2) Các lợi ích từ sự can thiệp đó phải lớn hơn chi phí hoạch định, thực hiện và cưỡng chế thực hiện cũng như tồn bộ các chi phí gián tiếp và chi phí ngẫu sinh do sự biến dạng trong các khu vực kinh tế khác mà sự can thiệp này gây ra;
+ Một cách lý tưởng, sự can thiệp của chính phủ là nhằm mục đích sửa chữa hoặc ít ra là giảm bớt những thất bại của thị trường thông qua thuế, quy định, luật lệ, khuyến khích lợi ích tư nhân, các dự án công cộng, quản lý vĩ mô và cải cách định chế. Ví dụ: Nếu như thị trường không thể phân bố đất đai cho sự sử dụng ở mức tốt nhất thì sự can thiệp của chính phủ là ban hành quyền sở hữu bảo đảm về đất đai thơng qua việc đo đạc địa chính và đăng ký đất đai.
- Thất bại chính sách:
Tuy nhiên trong thực tế, các chính sách của chính phủ lại có khuynh hướng tạo thêm các biến dạng trong thị trường tài nguyên thiên nhiên hơn là sửa chữa chúng. Có một số lý do: (1) Việc sửa chữa các thất bại của thị trường hiếm khi là mục tiêu duy nhất hoặc thậm chí khơng là mục tiêu chủ yếu của sự can thiệp của chính phủ vì cịn có các mục tiêu khác như an ninh quốc gia, công bằng xã hội,
57
quản lý vĩ mơ…; (2) Sự can thiệp của chính phủ cũng thường có những hậu quả ngẫu sinh, không lường được hoặc đánh giá không đầy đủ về những tác động phụ; (3) Các chính sách như trợ giá và bảo hộ nhằm chống lại nhập khẩu hoặc cạnh tranh thường vượt qua sự hữu dụng và việc dẹp bỏ chúng rất khó khăn; (4) Sự can thiệp về mặt chính sách có xu hướng tích lũy và tương tác lẫn nhau làm biến dạng những khuyến khích tư nhân và tách chúng ra khỏi những hoạt động có lợi cho xã hội; (5) Một số chính sách dường như khơng liên quan gì đến mơi trường và tài nguyên nhưng lại có nhiều tác động vào mơi trường hơn là những chính sách về mơi trường và tài nguyên. Như vậy, suy thối mơi trường khơng những do sự lệ thuộc vào một thị trường tự do khơng hoạt động một cách có hiệu quả (thất bại thị trường) mà cịn do các chính sách của chính phủ cố ý hoặc vơ tình làm biến dạng các khuyến khích lợi ích nghiêng về việc khai thác quá mức và chống lại việc bảo vệ các tài nguyên khan hiếm (thất bại chính sách).
2.2.2.2. Phân loại thất bại chính sách
- Loại thứ nhất: Chính sách thất bại trong trường hợp chính sách đi sửa chữa
những gì khơng đổ vỡ trên thị trường.
Loại thất bại này liên quan đến việc biến dạng của những thị trường lẽ ra đang hoạt động tốt thơng qua thuế khóa, trợ giá, hạn ngạch, quy định, các doanh nghiệp quốc doanh kém hiệu quả và các dự án cơng cộng với lợi ích kinh tế thấp quá mức và tác hại mơi trường cao. Đây là trường hợp chính sách của chính phủ đi sửa chữa những gì khơng đổ vỡ.
- Loại thứ hai: Chính sách thất bại trong việc khắc phục những ảnh hưởng
khơng mong muốn của chính sách.
Những thất bại trong việc xem xét và nội hóa bất cứ ảnh hưởng phụ đáng kể nào về mơi trường của những can thiệp về chính sách chính ra là xác đáng. Ví dụ: Việc trợ giá phân bón có thể đóng một vai trị hữu ích trong việc khuyến khích nơng dân sử dụng giống cây mới cho thu hoạch cao. Tuy vậy, khi lựa chọn loại phân bón nào để trợ giá và thời hạn trợ giá các nhà hoạch định chính sách phải xét đến các ảnh hưởng đối với sự lựa chọn của nông dân về các đầu vào khác (như phân hữu cơ, bảo dưỡng đất, làm cỏ và thủy lợi). Chính vì vậy, chính sách này cần phải được xem xét và giảm bớt bằng cách đưa ra mức trợ giá thấp hơn, với thời gian ngắn hơn và cổ động cho việc bảo dưỡng đất, sử dụng phân hữu cơ và quản lý dịch bệnh tổng hợp (IPM). Trên thực tế vẫn rất nhiều nước tiếp tục tài trợ mạnh mẽ cho thuốc trừ sâu.
- Loại thứ ba: Sự can thiệp của chính phủ nhằm sửa chữa hoặc giảm bớt một thất bại của thị trường nhưng kết cục lại gây ra một kết quả tồi tệ hơn là những gì mà một thị trường tự do tạo ra.
58
Thất bại thị trường không nhất thiết phải can thiệp. Trong một vài trường hợp khơng làm gì hết lại là chính sách tốt. Tuy nhiên, trong hầu hết các thất bại chính sách ở dạng này khơng phải ở chỗ không đưa ra hành động mà là đưa ra một hành động sai lầm. Chẳng hạn nếu thị trường tự do thất bại trong việc ngăn chặn nạn phá rừng bởi vì rừng là nguồn tài nguyên tự do tiếp cận sử dụng và các ngoại ứng tiêu cực của việc phá rừng khơng được nội hóa (khơng được các bên có trách nhiệm chi trả), thì việc đưa ra chính sách cấm đốn gỗ (hay đóng cửa rừng) là khơng có hiệu lực. Trước hết là vì khi cấm khai thác sẽ làm cung khơng đủ cầu dẫn đến giá cả tăng cao sẽ càng kích thích khai thác gỗ bất hợp pháp. Mặt khác người ta có thể bỏ phế diện tích đất rừng mà đáng lẽ phải trồng rừng (vì trồng rồi cũng khơng được khai thác) cho những người du canh du cư.
- Loại thứ tư: Là thiếu sự can thiệp ở các thị trường đang thất bại khi mà sự
can thiệp là cần thiết và khả thi để cải thiện hoạt động của thị trường.
Tóm lại, suy thối mơi trường là do:
1. Thị trường tự do khơng hoạt động một cách có hiệu quả (thất bại thị trường tín hiệu thị trường);
2. Các chính sách của chính phủ cố ý hoặc vơ tình làm biến dạng các khuyến khích lợi ích nghiêng về việc khai thác quá mức và chống lại việc bảo vệ các tài nguyên khan hiếm (thất bại chính sách - Tín hiệu thể chế).
2.2.2.3. Những thất bại chính sách liên quan đến các dự án
- Dự án công cộng là một cơng cụ can thiệp có hiệu quả của chính quyền nhằm giảm bớt những thất bại của thị trường bằng cách cung cấp những hàng hóa cơng cộng như đường xá, tiện ích và cơng viên. Tuy nhiên, nếu sử dụng khơng hợp lý, chúng có thể trở thành ngun nhân chính của sự biến dạng thị trường.
- Các dự án cơ sở hạ tầng như đường xá, hay hệ thống thủy lợi, hồ đập có những ảnh hưởng về môi trường sâu rộng hơn nhiều chứ không chỉ là những xáo trộn vật chất của môi trường tự nhiên. Chẳng hạn tác động về môi trường của một con đường xuyên qua rừng Amazon đã chứng minh rằng một dự án hàng triệu USD với danh nghĩa phát triển quốc gia đã dẫn đến mức xâm lấn và phá rừng chưa từng có mà mang lại chẳng bao nhiêu lợi ích bền vững về kinh tế.
- Các dự án công cộng thường được biện minh về mặt kinh tế bằng cách phân tích lợi ích - chi phí, mà về mặt nguyên tắc phải được xem xét đầy đủ mọi lợi ích và chi phí xã hội. Các biến dạng hoặc những thiên vị dẫn đến dự án chống lại sự sử dụng hữu hiệu tài nguyên, chất lượng mơi trường và phát triển bền vững có thể nảy
59