thực hiện kế hoạch chi đầu tư phát triển từ ngân sách địa phương qua Kho bạc nhà nước tỉnh Kon Tum
Xây dựng và thực hiện kế hoạch chi ĐTPT thể hiện qua việc phân bổ kế hoạch chi và thực hiện kế hoạch chi. Cụ thể như sau:
Phân bổ kế hoạch chi ĐTPT từ NSĐP là một vấn đề lớn được cấp uỷ, chính quyền và nhân dân đặc biệt quan tâm. Vì đây là nguồn lực rất quan trọng, việc phân bổ là một khâu trọng yếu trong một chuỗi công việc quản lý và sử dụng. Để đạt được hiệu quả cao nhất, người ta đã xây dựng thành nguyên tắc, quy trình, mục tiêu và cách thức dành riêng cho quản lý NSNN nói chung và ĐTPT nói riêng.
Trên địa bàn Kon Tum mục tiêu giai đoạn 2005-2009 là huy động tối đa các nguồn vốn ĐTPT toàn xã hội cho mục tiêu phát triển kinh tế, xây dựng CSHT thiết yếu, chuyển dịch cơ cấu sản xuất các ngành, lĩnh vực theo hướng đẩy mạnh sản xuất và tăng sức cạnh tranh hàng hoá; gắn phát triển công nghiệp và các vùng kinh tế trọng điểm với phát triển nông nghiệp – nông thôn, đẩy mạnh xố đói giảm nghèo và xây dựng nơng thơn mới; lồng ghép tốt các nguồn vốn ngân sách, huy động dân góp, VĐT của doanh nghiệp, vốn nước ngồi, vốn tín dụng để nâng cao hiệu quả đầu tư trên các lĩnh vực và địa bàn. Mặt khác khắc phục những yếu kém và tồn tại những năm trước trong phân bổ chi ĐTPT.
Trên cơ sở định hướng mục tiêu và quan điểm cho từng năm việc bố trí tn thủ trình tự, ngun tắc, các bước lập, trình thẩm định, ra nghị quyết và quyết định của cơ quan chuyên mơn và cơ quan quyền lực. Việc bố trí kế hoạch năm phải được xem xét như sau:
- Ưu tiên trả nợ trước, bao gồm nợ vay và tạm ứng những năm trước; nợ vay tồn ngân KBNN; ứng trước các kế hoạch năm. Với số nợ lớn, sẽ xác định lại để trả nợ dần và có thứ tự ưu tiên. Tuy nhiên nợ lành mạnh và được phép của chế độ vẫn là một nguồn lực cần thiêt để phát triển nhưng phải đảm bảo tốc độ tăng nợ phải thấp hơn tốc độ tăng trưởng GDP.
- Tiếp tục đầu tư các cơng trình chuyển tiếp phát huy hiệu quả, khởi công mới một số dự án, cơng trình cần thiết, nhất là các cơng trình hạ tầng phục vụ sản xuất: hạ tầng khu, cụm công nghiệp, làng nghề; giáo dục đào tạo
và dạy nghề, một số chương trình văn hố xã hội cấp thiết, cơng tác quy hoạch và chuẩn bị đầu tư. Tuy quan điểm đúng đắn nhưng có nhiều năm nguồn vốn NSĐP dành cho XDCB tập trung quá ít mà phải dựa vào hỗ trợ từ trung ương với các chương trình mục tiêu và các chương trình theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ.
Nhìn chung, việc phân bổ VĐT đã chấp hành đúng ngun tắc, tiêu chí quy trình phân bổ NSNN của luật NSNN, song luôn đứng trước 3 mâu thuẫn lớn: thứ nhất, khả năng luôn không đáp ứng được nhu cầu; thứ hai, tập trung
phát triển có trọng tâm bị chi phối với yêu cầu đồng đều, phân bố giữa các vùng và ngành nghề nhưng khơng thể nói là khơng chính đáng, dẫn đến tình trạng có những cơng trình bố trí vốn hàng chục năm (chẳng hạn như đường Sa Thầy - Ya Ly thôn Tam An xã Sa Sơn với tổng mức 529 tỷ đồng); thứ ba, mâu thuẫn giữa tiến độ mong muốn của các dự án quan trọng và bố trí vốn. Nhìn chung, ở vào trạng thái không chi tiêu được vốn trong nhiều năm liên tục nhưng không thể cắt và điều chuyển vốn cho các dự án khác.
Về nguyên tắc, tiêu chí: từ năm 2007-2009, Chính phủ đã ban hành Quyết định 210/2006 về việc ban hành tiêu chí, nguyên tắc, định mức phân bổ vốn NSNN cho ĐTPT thì việc xác định vốn cân đối ngân sách từng địa phương được rõ hơn.
Về quy trình phân bổ vốn, hiện nay vẫn đang áp dụng theo cách làm truyền thống. Cấp dưới lập kế hoạch (CĐT trên cơ sở tổng mức trừ đi vốn đã bố trí… và khả năng thực hiện để xin kế hoạch vốn, CĐT lập về tổng mức, cơ cấu vốn, mức vốn các dự án lớn, cấp dưới tổng hợp báo cáo phương án với cấp trên sau đó Ban kinh tế ngân sách HĐND thẩm tra và trình HĐND quyết định giao kế hoạch. Tuy nhiên, tình trạng cấp dưới đề ra nhưng nhu cầu quá lớn (thuộc trách nhiệm ngân sách cấp trên), trong khi tồn tỉnh thường thiếu vốn bố trí, dẫn đến một sự co kéo mà nhiệm vụ chính trị và điều kiện thực hiện rất bất cập.
Việc phân bổ kế hoạch nguồn VĐT được xem xét cụ thể đối với từng loại vốn, thể hiện như sau:
- Đối với vốn XDCB tập trung trong cân đối NSĐP. Khi phân bổ phải chấp hành nghiêm các quy định của luật NSNN từ khâu lập, thẩm định, quyết định đầu tư hàng năm vào chương trình, dự án nào bao nhiêu, được xem xét đánh giá, xem xét kỹ càng. Cụ thể, việc tính tốn dựa trên nhu cầu hàng năm nhưng quan điểm thường được nhất quán nguyên tắc hiệu qủa đầu tư có định hướng: Bắt đầu từ một số cơng trình trọng điểm sau đó trả nợ. Phần cịn lại xác định theo cơ cấu lĩnh vực và ngành kinh tế theo một cơ cấu tỷ lệ nhất định; mặt khác có xem xét theo các địa bàn huyện, xã và các giai đoạn đầu tư (chuẩn bị đầu tư, thực hiện đầu tư).
- Đối với nguồn vốn vay, ứng trước, chấp hành theo các quyết định của Chính phủ về các khoản đã vay và cam kết.
- Đối với nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia và hỗ trợ có mục tiêu: được phân bổ theo các mục tiêu và hướng dẫn của Bộ ngành trung ương. Song mỗi chương trình đều được giao đi kèm một mục tiêu cụ thể, ví dụ chương trình XĐGN phải đặt tỷ lệ giảm nghèo và số hộ thoát nghèo cụ thể là bao nhiêu, chương trình việc làm được giao được giao mục tiêu số chỗ làm việc tăng bao nhiêu trong năm; chương trình nước sạch xác định tỷ lệ và số hộ được dùng nước sạch tăng thêm trong năm là bao nhiêu v.v… Mặt khác, nhiều chương trình dự án này phải được bố trí để đầu tư hợp lý theo lãnh thổ, các huyện xã và khu vực dân cư.
- Đối với nguồn còn lại của kế hoạch năm trước do chưa thực hiện được, được xử lý theo 3 dạng: gia hạn kế hoạch; ghi lại kế hoạch năm tiếp theo; hoặc cắt chuyển sang dự án khác vì những dự án, mục tiêu này đã có khối lượng hồn thành hoặc có tính khả thi cao và quan trọng hơn, cấp thiết hơn.
Trường hợp gia hạn kế hoạch sang thực hiện trong năm sau, thường xử lý với những dự án đê kè, cơng trình vượt lũ, cơng trình đã ký kết hợp đồng
nhập khẩu nhưng thiết bị đang trên đường về, cơng trình ghi kế hoạch năm cuối cùng… Tuy nhiên, nhiều trường hợp lạm dụng các ưu tiên này để xử lý trực tiếp cho các cơng trình, dự án mà ngành hoặc huyện trình lên. Do vậy, mà phát sinh nhiều bất hợp lý là năm sau vẫn thực hiện kế hoạch năm trước (tức là thực hiện hai kế hoạch của năm hiện tại và năm đã qua) dẫn đến việc xử lý số liệu kế hoạch, hồn thành, hạch tốn kế tốn quyết toán vốn ngân sách niên độ khó quy về một chuẩn.
Trường hợp ghi lại kế hoạch năm tiếp theo và cắt chuyển dự án khác. Đây là một việc làm có quy trình giống như phân bổ kế hoạch vốn hàng năm, bao gồm các khâu: CĐT có văn bản giải trình đề nghị ghi chuyển kế hoạch năm sau thực hiện với các lý do chính đáng mà năm qua không thực hiện được, Sở Kế hoạch và Đầu tư ở tỉnh (Phịng Tài chính kế hoạch ở huyện) phối hợp với Sở Tài chính và KBNN tỉnh rà rốt lại số liệu và các lý do để trình UBND tỉnh, UBND tỉnh báo cáo thường trực HĐND tỉnh xin ý kiến xử lý với phương án cụ thể số vốn cịn lại năm trước. Sau khi có ý kiến chấp thuận, UBND tỉnh quyết định phân bổ ghi lại kế hoạch, chuyển nguồn năm trước chưa thực hiện sang năm nay thực hiện. Ví dụ năm 2006 Kon Tum có 119,8 tỷ đồng chưa thanh toán nay chuyển sang năm 2007. Thực trạng này nhiều năm qua cho thấy một số vấn đề sau:
+ Hầu hết các CĐT bất cứ lý do gì cũng khơng muốn để mất vốn đã được ghi kế hoạch, dù tỷ lệ thực hiện hoàn thành kế hoạch rất thấp. Từ đó làm phát sinh tình trạng rất nhiều dự án, cơng trình cứ chuyển kế hoạch ghi lại năm sau nhiều lần dẫn đến tỷ lệ hồn thành kế hoạch chung khơng cao, tâm lý ỷ lại thiếu quyết tâm của CĐT, đồng vốn quay vòng của ngân sách chậm, đồng vốn bị phân tán, các dự án hồn thành khơng được tập trung vốn. Mặt khác, một số dự án có hiệu quả cần được ghi lại vốn vì các lý do khách quan và được phép của chế độ như: mới được bổ sung vốn cuối năm nếu góp vào danh sách này dễ gây nên phản cảm trong việc điều hành kế hoạch và tỷ lệ chi ĐTPT hạn chế.
+ Thấy tình trạng cứng nhắc trong kế hoạch và phân bổ chi ĐTPT hiện nay, là từ tình trạng khơng thực hiện được kế hoạch chi được ghi lại năm sau để thực hiện tiếp. Trên thực tế cơ quan điều hành kế hoạch địa phương vẫn dùng từ “kế hoạch năm trước chuyển sang” trong văn bản để chỉ một việc làm rất hữu khuynh mà đáng lẽ những kế hoạch năm trước không thực hiện được thì năm tiếp theo khơng cịn hiệu lực. Và quyền ghi lại kế hoạch thuộc về chính quyền địa phương.
Hai là, tình hình thực hiện kế hoạch chi ĐTPT hàng năm của NSĐP.
Có hai chỉ tiêu chủ yếu phản ánh tình hình thực hiện kế hoạch ĐTPT hàng năm NSĐP: đó là giá trị khối lượng hồn thành các dự án, cơng trình do CĐT báo cáo theo quy định của Nhà nước và số vốn giải ngân từ NSĐP cho ĐTPT qua KBNN theo kế hoạch năm. Hai chỉ tiêu này theo phương pháp thống kê tính tốn và chế độ báo cáo hiện nay đều khá sát đúng với thực tế.
Thông thường số vốn giải ngân từ KBNN thường cao hơn giá trị khối lượng thực hiện mà CĐT báo cáo, vì theo chế độ giải ngân, NSĐP được phép tạm ứng cho các dự án khi đủ điều kiện khoảng 20% (đối tượng tạm ứng trước đây hẹp chỉ có các cơng trình đấu thầu, từ năm 2007 mở rộng cho tất cả các đối tượng). Tuy nhiên, ở các giai đoạn đầu năm, cịn có một tình hình thực tế là cịn một số CĐT chưa mở tài khoản, chưa làm thủ tục tạm ứng hoặc thanh toán, chưa làm báo cáo, chưa giao dịch với cơ quan quản lý và KBNN.
Để nghiên cứu tình hình thực hiện kế hoạch, cần phân tích tiến độ giải ngân qua quy mô và tỷ lệ giải ngân (tỷ lệ % vốn đã giải ngân so với kế hoạch vốn). Giai đoạn 2005-2009, chi ĐTPT từ NSĐP đạt tỷ lệ giải ngân tương đối cao (xem Phụ lục 3 trang 119). Tình hình giải ngân theo nhóm dự án ĐTPT như sau:
- Ngân sách huyện và ngân sách xã dành cho ĐTPT trước đây có tỷ lệ giải ngân thấp nhưng gần đây tỷ lệ giải ngân đã tăng lên, cũng có lý do riêng đó là gần đây được phân cấp khá triệt để nên từ cấp huyện, xã có thể phê duyệt được các dự án đầu tư từ đầu đến cuối. Gân đây lực lượng doanh
nghiệp xây dựng, doanh nghiệp tư vấn khá phát triển (khảo sát, thiết kế, giám sát), chất lượng năng lực tư vấn tuy khơng cao nhưng sẵn có đã là một động lực đẩy nhanh tiến độ. Mặt khác, chất lượng cơng tác kế hoạch hố ở các huyện, xã không phải là cao hơn nhưng thiết thực hơn, cụ thể hơn. Thậm chí một số huyện xã khi xin được, tìm được nguồn vốn rồi về mới báo cáo Sở Kế hoạch đầu tư vừa ghi kế hoạch vừa làm thủ tục thanh toán nên nhanh gọn.
- NSNN tỉnh dành cho XDCB. Nhìn chung tỷ lệ giải ngân hàng năm thấp hơn Ngân sách huyện, xã và chương trình mục tiêu (năm 2005 đạt 62,74%, năm 2007 đạt 72,82%, năm 2009 đạt 68,63%). Trong VĐT ngân sách tỉnh thì nguồn XDCB tập trung trong cân đối thường đạt tỷ lệ cao và ổn định. Đây là nguồn được tuân thủ các trình tự ngân sách một cách bài bản nhất từ lập, phân bổ và chấp hành ngân sách. Đồng thời được tính tốn thẩm tra rất kỹ lưỡng của các ngành các cấp theo cơ cấu vùng, ngành, cơ cấu các giai đoạn hợp lý nhất. Đáng tiếc là số tiền VĐT hàng năm trong tổng số ngân sách tỉnh nói riêng cho XDCB (cũng như trong đầu tư chung của NSNN) có xu hướng giảm tương đối và giảm cả giá trị tuyệt đối. Năm 2005 là (101,2/382,715 tỷ) 26,44%; năm 2007 là (61,712/517,298 tỷ) 11,93%; năm 2009 là (57,486/1 628,108 tỷ) 3,53%.
- Các chương trình mục tiêu quốc gia và hộ trợ có mục tiêu cũng là loại dự án được tổ chức chặt chẽ nên tỷ lệ giải ngân thường cao. Tổng hợp năm 2005 là 81,53%, năm 2007 là 80,54%, năm 2009 là 83,4%. Đây là những chương trình được xây dựng tổng quan tồn tỉnh và có một ban chỉ đạo của tỉnh với sự tham gia đầy đủ của các ban ngành liên quan. Thường trực của ban là một sở ngành chuyên quản về lĩnh đó như Ban chỉ đạo chương trình 135 là do Ban dân tộc; chương trình 661 (5 triệu ha rừng) do sở nơng nghiệp làm thường trực; Chương trình kiên cố hố trường lớp học do sở Giáo dục đào tạo làm thường trực; cơ cấu tổ chức này, ở huyện có dự án cũng tương tự như vậy; hệ thống thông tin và xử lý vướng mắc như vậy kịp thời và dứt điểm
hơn. CĐT là các UBND cấp xã có cơng trình và hưởng lợi từ cơng trình dự án đó. Mặc khác các dự án này có quy mơ khơng lớn nên quy trình thủ tục có phần đơn giản hơn.. Tuy vậy khó khăn nhất là phần đối ứng của xã và của dân. Xã càng nhiều cơng trình thì dân càng phải góp vốn nhiều hơn. Cách góp vốn đối ứng khi khơng có vật liệu địa phương và nhân cơng thì phải đóng góp bằng tiền. Đây là một việc khó vì huy động sức dân như thế nào ngồi việc xã hội hố đầu tư, cịn là việc ổn định và cơng bằng xã hội mà hiện nay thể chế quy định rất chi tiết và giám sát rất chặt chẽ.
Về tính thời vụ trong giải ngân vốn XDCB: Sản xuất cơng nghiệp và xây dựng ít chịu ảnh hưởng của tự nhiên hơn sản xuất nông nghịêp, tuy vậy, XDCB ở Kon Tum lại chịu chi phối khá nhiều nhân tố khách quan (thời tiết khí hậu, mưa bão, điều kiện địa lý, mặt bằng) và các nhân tố chủ quan (con người, trình độ, tập quán, tác phong, tâm lý, quản lý chỉ đạo, thủ tục…) làm cho ngành sản xuất này mang tính thời vụ khá lớn. Thể hiện qua việc giải ngân chủ yếu tập trung vào quý 4 hàng năm. Cao điểm nhất là tháng 1 năm sau thường đạt bình quân 23% số vốn giải ngân cả năm (tháng 1/2006 giải ngân đạt 15,8%, tháng 1/2007 giải ngân đạt 22%, tháng 1/2008 giải ngân 186 tỷ đồng bằng 28,6% giải ngân cả năm). Trong các dự án ĐTXD thì các dự án, cơng trình đê, kè, hồ đập, giao thơng… chịu sự ảnh hưỡng mạnh nhất của thời tiết khí hậu. Đối với quản lý thanh toán VĐT một lúc thanh toán quá nhiều vốn, nhiều dự án dễ phát sinh các yếu tố bất lợi như: Chi NSNN dồn vào một thời điểm làm việc điều hành vốn căng thẳng dễ mất cân đối. Tạo sức ép tăng tiền ra lưu thông (gây lạm phát). Ngồi ra việc này cịn gây khó kiểm sốt chặt chẽ và an toàn, và cuối cùng là kém hiệu quả. Tuy nhiên việc hạn thế trong thanh tốn VĐT nói riêng cũng như chi tiêu NSNN hiện nay đang là yếu