ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh
Hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là một hoạt động chủ yếu nhằm thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn được Hiến pháp, luật và các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên quy định. Do vậy, yêu cầu pháp chế XHCN trong hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải đảm bảo những nội dung sau:
Thứ nhất: Văn bản QPPL ban hành phải theo đúng chương trình, kế
hoạch đã được phê duyệt
Đây là một nguyên tắc mang tính bắt buộc chung được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị QPPL của UBND cấp tỉnh được xây dựng hàng năm. Việc lập chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh nhằm tạo ra tính chủ động, tính thống nhất và sự sáng tạo của chủ thể có quyền đề xuất hoặc sáng kiến ban hành văn bản QPPL cho phù hợp với đặc điểm, tình hình của ngành hoặc địa phương.
Chủ thể có quyền đề nghị xây dựng quyết định, chỉ thị là các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh. Thông thường các cơ quan phụ trách về ngành, lĩnh vực nào thì đề xuất ban hành văn bản quy định về lĩnh vực, ngành của mình.
Căn cứ để xây dựng chương trình quyết định, chỉ thị hàng năm của UBND cấp tỉnh bao gồm: Đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng; yêu cầu quản lý nhà nước ở địa phương; các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Nội dung đề nghị ban hành quyết định, chỉ thị phải nêu rõ trong bản đề nghị hoặc đăng ký chương trình về sự cần thiết ban hành văn bản, tên văn bản, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của văn bản, nội dung chính của văn bản, dự báo tác động của văn bản đến phát triển kinh tế - xã hội, cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan tham gia, thời gian ban hành, các nguồn lực tài chính bảo đảm cho việc xây dựng văn bản.
Chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị của UBND cấp tỉnh do UBND cấp tỉnh ban hành vào Tháng 1 hàng năm. Tuy nhiên trong thực tế chương trình xây dựng quyết định, chỉ thị hàng năm chỉ mang tính kế hoạch, định hướng và dự báo, phụ thuộc vào hoạt động ban hành văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên, do đó việc điều chỉnh chương trình là có thể xẩy ra.
Thứ hai: Bảo đảm về thẩm quyền ban hành văn bản QPPL
Điều 1 Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định “Văn bản QPPL là văn bản do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định...” đoạn tiếp theo của Điều 1 xác định các hình thức văn bản do từng chủ thể ban hành trong hệ thống văn bản QPPL. “Thẩm quyền” được quy định tại Điều 1 của Luật bao gồm các khía cạnh: thẩm quyền nội dung và thẩm quyền hình thức. Thẩm quyền nội dung chỉ ra chủ thể luật định cho phép ban hành văn bản về những vấn đề gì. Thẩm quyền hình thức cho phép hiểu chủ thể có thẩm quyền được quy định những vấn đề thuộc nội dung luật định đó dưới hình thức văn bản nào.
UBND tỉnh có thẩm quyền ban hành Quyết định, Chỉ thị. Vì vậy văn bản do UBND tỉnh ban hành phải có hình thức là Quyết định và Chỉ thị. Và chỉ có tập thể UBND mới có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL. Các cơ quan chun mơn của UBND, Chủ tịch UBND khơng có thẩm quyền đặt ra các QPPL.
Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh về mặt nội dung là một yêu cầu hết sức quan trọng trong quản lý nhà nước. Bởi vì, thẩm
quyền ban hành văn bản QPPL xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nước. Nội dung của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được quy định cụ thể trong Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân và các luật chuyên ngành khác như luật giáo dục, luật đất đai... Như vậy, trong phạm vi luật định, UBND cấp tỉnh chỉ được ban hành văn bản QPPL theo thẩm quyền về nội dung, phạm vi cho phép, nếu vượt ra khỏi nội dung quy định là trái thẩm quyền nội dung và phải bị kiểm tra, xử lý theo quy định của pháp luật.
Thứ ba: Bảo đảm sự phù hợp giữa hình thức và nội dung của văn bản Khi điều chỉnh một vấn đề pháp lý, UBND tỉnh phải sử dụng đúng hình thức văn bản mà mình được phép ban hành đó là quyết định và chỉ thị. Nếu quy định đó khơng được chấp hành thì, văn bản đó bị coi là vi phạm thẩm quyền về hình thức và sẽ bị xử lý theo các quy định về kiểm tra văn bản QPPL.
Như vậy việc tuân thủ các quy định về hình thức văn bản là điều kiện cần để khẳng định tính chất của văn bản đó là có chứa QPPL, nó cũng là một yếu tố chứng minh tính hợp pháp của văn bản và là yêu cầu để văn bản đó có thể phát huy hiệu lực pháp luật. Và việc tuân thủ hình thức văn bản cịn là minh chứng cho kỷ luật, kỳ cương hành chính, thể hiện tính pháp chế trong hoạt động quản lý nhà nước.
Nội dung của Quyết định, Chỉ thị phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND cùng cấp; nhằm cụ thể hoá, chi tiết hoá các quan hệ kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh; phải bảo đảm tính thống nhất với hệ thống pháp luật hiện hành; có sự ăn khớp nhịp nhàng và phù hợp với nhau, khơng xẩy ra tình trạng giữa các quy định này tuy khơng mâu thuẫn, chồng chéo nhưng có sự khơng ăn khớp.
Việc quy định hình thức văn bản QPPL có ý nghĩa thực tiễn sâu sắc, đặc biệt là trong quan hệ nhà nước với nhân dân. Bằng hình thức văn bản, đối tượng thi hành có thể nhận biết ai là người đã ban hành văn bản đó. Sự nhận biết này góp phần thể hiện tính cơng khai, minh bạch của hệ thống pháp luật.
Việc chấp hành yêu cầu về sự lựa chọn hình thức văn bản là một biện pháp thiết thực nhằm đẩy lùi một tình trạng tuy không phổ biến những đã tồn tại trên thực tế hiện nay là cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL lại sử dụng các hình thức văn bản hành chính khác (như cơng văn, thơng báo...) để đặt ra QPPL thay vì hình thức văn bản QPPL theo luật định. Một khi cơ quan nhà nước lựa chọn các hình thức cơng văn, thơng báo... để quy định thì hệ quả đương nhiên là văn bản đó sẽ khơng được soạn thảo theo đúng quy trình, khơng được cơng bố, đăng tải, không được tổ chức lấy ý kiến rộng rãi, không bảo đảm chất lượng. Việc dùng văn bản hành chính trong những trường hợp này khơng chỉ vi phạm tính pháp chế, ảnh hưởng đến quyền lợi của đối tượng thi hành văn bản, mà cịn gây khó khăn cho cơng tác rà soát, kiểm tra sau khi văn bản được ban hành.
Đây cũng là một giải pháp tích cực tạo điều kiện cho việc phân biệt hoạt động của các chủ thể khác nhau; lựa chọn những văn bản khác nhau để bảo đảm sự phù hợp giữa vai trò của mỗi loại văn bản với đặc thù của từng loại công việc phát sinh. Khi có nhu cầu ban hành văn bản QPPL để điều chỉnh quan hệ xã hội, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền nhất thiết phải dùng hình thức văn bản đã được pháp luật quy định.
Thứ tư: Bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của văn
bản QPPL của UBND cấp tỉnh với hệ thống pháp luật hiện hành.
- Bảo đảm tính hợp hiến của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh.
Hiến pháp là đạo luật cơ bản, có tính pháp lý cao nhất của nhà nước ta, do vậy các văn bản QPPL được tất cả các cơ quan có thẩm quyền ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, hay nói cách khác là phải bảo đảm tính hợp hiến. Tại Điều 146 Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) quy định: “Hiến pháp nước Cộng hoà XHCN Việt Nam là đạo luật cơ bản của Nhà nước, có hiệu lực pháp lý cao nhất.Mọi văn bản pháp luật khác phải phù hợp với Hiến pháp” [45].
Vì Hiến pháp là đạo luật cơ bản của Nhà nước, nên chỉ quy định những nguyên tắc cơ bản về chế độ chính trị, kinh tế, văn hố, xã hội, quốc phòng, an ninh, quyền và nghĩa vụ cơ bản của công dân, cơ cấu, nguyên tắc tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nước, thể chế hoá mối quan hệ giữa đảng lãnh đạo, nhân dân làm chủ, nhà nước quản lý. Đó là nguyên tắc mang tính nền tảng và dựa vào đó Quốc hội ban hành các văn bản khác nhằm bảo đảm thực thi các quy định này trong đời sống xã hội.
Tính hợp hiến của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh được thể hiện ở hai điểm cơ bản: Thứ nhất các văn bản pháp luật không được trái với quy định cụ thể của Hiến pháp; Thứ hai các văn bản pháp luật không được trái với tinh thần của Hiến pháp.
Để bảo đảm văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh không trái với Hiến pháp thì khi xây dựng và ban hành văn bản cơ quan chủ trì soạn thảo và cơ quan thẩm định văn bản phải nắm vững, đối chiếu một cách khách quan, thận trọng, chính xác các nội dung và nguyên tắc cơ bản được quy định trong Hiến pháp; bảo đảm tính tối cao của Hiến pháp.
- Bảo đảm tính hợp pháp của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh
Tính hợp pháp của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh là sự phù hợp về nội dung và hình thức của văn bản với quy định của hệ thống pháp lụât hiện hành. Tính hợp pháp được thể hiện ở hai khía cạnh: Thứ nhất văn bản phải bảo đảm tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý trong hệ thống pháp luật; thứ hai là nội dung văn bản phải phù hợp với hình thức văn bản và thẩm quyền ban hành văn bản đó.
Để bảo đảm việc tuân thủ thứ bậc hiệu lực pháp lý của văn bản trong hệ thống pháp luật, khi xây dựng và ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải phù hợp với Hiến pháp, các văn bản QPPL của cơ quan nhà nước cấp trên đã ban hành, ngồi ra cịn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND cùng cấp.
Như vậy, trong phạm vi nhất định, cơ quan, người có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chỉ được ban hành văn bản trong giới hạn cho phép nhằm thực thi pháp luật ở địa phương, không được ban hành văn bản vượt quá thẩm quyền.
- Bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh trong hệ thống văn bản QPPL
Tính thống nhất của văn bản QPPL được hiểu là trong cùng một lĩnh vực hoặc đối tượng điều chỉnh thì các QPPL cũng như văn bản phải thống nhất với nhau và khơng có mâu thuẫn giữa các quy phạm đó. Tính thống nhất của văn bản QPPL được thể hiện theo hai trục: trục dọc và trục ngang. Trục dọc là hệ thống văn bản QPPL từ cấp trên xuống cấp dưới thống nhất với nhau. Còn trục ngang là hệ thống văn bản QPPL của cùng một cơ quan ban hành phải thống nhất với nhau.
Việc bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL theo trục dọc được thực hiện đơn giản và dễ dàng hơn, bởi lẽ văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh soạn thảo, ban hành theo hệ thống cấp trên, cấp dưới dễ đối chiếu hơn. Ngoài ra văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh còn phải phù hợp với Nghị quyết của HĐND theo luật định.
Cịn việc bảo đảm tính thống nhất theo trục ngang của các văn bản QPPL của UBND cùng cấp với nhau về lĩnh vực cụ thể phải bảo đảm sự đồng bộ, thống nhất, không mâu thuẫn, chồng chéo nhau. Tuy nhiên khi ban hành văn bản QPPL thì UBND từng địa phương có những quy định mang tính đặc thù, đặc điểm của từng vùng, miền nhưng không trái với Hiến pháp và pháp luật.
Thứ năm: Bảo đảm trình tự, thủ tục do pháp luật quy định
Việc ban hành văn bản QPPL của UBND cấp tỉnh phải bảo đảm đúng trình tự, thủ tục được quy định trong Luật ban hành văn bản QPPL của HĐND, UBND. Cụ thể phải theo đúng trình tự, thủ tục sau:
- Trách nhiệm của cơ quan chủ trì soạn thảo: tập hợp, hệ thống, nghiên cứu các chủ trương, chính sách của Đảng, văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên, nghị quyết của HĐND cùng cấp, các tư liệu, văn bản có liên quan. Tổ chức việc khảo sát, đánh giá thực trạng quan hệ xã hội ở địa phương mà văn bản cần điều chỉnh, chuẩn bị đề cương, xây dựng dự thảo văn bản; lấy ý kiến tham gia vào dự thảo, xây dựng tờ trình, gửi hồ sơ để thẩm định theo yêu cầu, hồn chỉnh hồ sơ để trình UBND tại phiên họp thường kỳ của UBND tỉnh.
- Lấy ý kiến về dự thảo văn bản QPPL: Căn cứ vào tính chất và nội dung của dự thảo văn bản, cơ quan chủ trì soạn thảo phải gửi dự thảo văn bản, bản thuyết minh và các tài liệu có liên quan tới các cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan để lấy ý kiến vào dự thảo. Trong thời hạn 5 ngày kể từ ngày nhận được đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo, cơ quan, tổ chức, cá nhân được lấy ý kiến phải trả lời bằng văn bản. Việc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động trực tiếp của văn bản cũng hết sức cần thiết, nhất là những văn bản có phạm vi điều chỉnh rộng lớn, có tác động đến đời sống, sinh hoạt của người dân, đến phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương như: đất đai, mơi trường, các loại quỹ, phí, lệ phí... trước khi ban hành đều phải lấy ý kiến của đối tượng chịu sự tác động của văn bản. Ý kiến góp ý của các cơ quan, tổ chức, cá nhân và đối tượng chịu sự tác động của văn bản phải được tiếp thu, chỉnh lý, bổ sung vào văn bản, trường hợp khơng thống nhất phải có ý kiến giải trình và nêu rõ lý do.
- Thẩm định văn bản QPPL: Dự thảo Quyết định, Chỉ thị QPPL của UBND cấp tỉnh phải gửi đến Sở Tư pháp thẩm định theo yêu cầu. Hồ sơ thẩm định gồm: Công văn yêu cầu thẩm định; Tờ trình và dự thảo quyết định, chỉ thị; bản tổng hợp ý kiến về dự thảo quyết định, chỉ thị; các tài liệu có liên quan.
Khi nhận được yêu cầu thẩm định, Sở Tư pháp có trách nhiệm tổ chức việc nghiên cứu, thẩm định dự thảo quyết định, chỉ thị theo đúng yêu cầu. Phạm vi thẩm định bao gồm:
+ Sự cần thiết ban hành văn bản;
+ Đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo quyết định, chỉ thị;
+ Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo quyết định, chỉ thị với hệ thống pháp luật;
+ Ngôn ngữ, kỹ thuật soạn thảo văn bản.
Cơ quan tư pháp có thể đưa ra quan niệm về tính khả thi của dự thảo quyết định, chỉ thị.
Chậm nhất là 7 ngày trước ngày UBND họp, Sở Tư pháp có trách nhiệm gửi báo cáo thẩm định cho cơ quan soạn thảo. Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm tiếp thu, chỉnh lý dự thảo theo ý kiến thẩm định của cơ quan tư pháp và hoàn chỉnh hồ sơ về UBND tỉnh.
- Trình tự xem xét, ban hành, quyết định chỉ thị QPPL
Cơ quan chủ trì soạn thảo phải lập hồ sơ dự thảo văn bản QPPL gồm: + Tờ trình: trong đó nêu rõ lý do ban hành văn bản, quá trình soạn thảo văn bản, ý kiến góp ý, ý kiến chưa thống nhất;
+ Dự thảo quyết định, chỉ thị;
+ Báo cáo thẩm định và giải trình tiếp thu ý kiến thẩm định;