Văn bản QPPL của UBND tỉnh ban hành đúng trình tự luật định, có chất
lượng và tính khả thi cao sẽ thúc đầy phát triển kinh tế - xã hội, ngược lại văn bản ban hành trái pháp luật sẽ dẫn đến sự kìm hãm phát triển và phá vỡ tính thống nhất của pháp chế XHCN. Nguyên tắc pháp chế XHCN địi hỏi phải bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật từ trung ương đến cơ sở, văn bản của cơ quan nhà nước cấp dưới phải phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Do vậy yêu cầu đặt ra là các hành vi vi phạm pháp luật trong hoạt động ban hành văn bản QPPL của UBND tỉnh phải kịp thời phát hiện và xử lý nghiêm minh theo pháp luật. Để thực hiện tốt vấn đề này, cần thực hiện các biện pháp sau:
Thứ nhất, tăng cường công tác giám sát, kiểm tra việc xây dựng và ban
hành văn bản QPPL của UBND tỉnh.
Trong phạm vi, nhiệm vụ quyền hạn của mình Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội, đại biểu Quốc hội giám sát văn bản QPPL của HĐND, UBND; HĐND giám sát văn bản QPPL của UBND cùng cấp; Uỷ ban Mặt trận tổ quốc Việt Nam và các tổ chức thành viên của Mặt trận, cơ quan, tổ chức khác và nhân dân địa phương tham gia giám sát văn bản QPPL của UBND tỉnh và có quyền kiến nghị cơ quan cơ quan có thẩm quyền xử lý văn bản QPPL trái pháp luật.
Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ kiểm tra văn bản QPPL của HĐND, UBND. Kiểm tra văn bản để giúp cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý kịp thời văn bản trái pháp luật, hạn chế những sai sót và hậu quả pháp lý trong quản lý nhà nước.
Thứ hai, khi phát hiện văn bản trái pháp luật, cơ quan có thẩm quyền ban
hành văn bản phải tự kiểm tra, rà soát đối chiếu lại với các quy định của cấp trên để có hướng xử lý cho phù hợp. Việc xử lý phải tiến hành một cách khách quan, toàn diện, kịp thời và triệt để theo đúng quy định của pháp luật. Cụ thể là:
+ Sẽ đình chỉ việc thi hành một phần hoặc toàn bộ văn bản trong trường hợp nếu tiếp tục thực hiện, nội dung sai trái của văn bản pháp luật có thể gây hậu quả nghiêm trọng, làm ảnh hưởng đến lợi ích của nhà nước, tập thể, quyền và lợi ích hợp pháp của cơng dân, trong khi đó các nội dung khác vẫn phát huy tác dụng tốt mà chưa có điều kiện sửa đổi, bãi bỏ, huỷ bỏ kịp thời;
+ Sửa đổi nội dung sai trái trong trường hợp văn bản ban hành đúng thẩm quyền nhưng có một phần nội dung khơng phù hợp với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên mới ban hành hoặc không phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, khơng bảo đảm tính khả thi;
+ Bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp nội dung đó trái với nội dung của văn bản mới được ban hành là cơ sở pháp lý của văn bản được kiểm tra mà không thuộc trường hợp cần đề xuất sửa đổi.
+ Huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ nội dung của văn bản trong trường hợp một phần hoặc toàn bộ nội dung văn bản đó được ban hành trái thẩm quyền về hình thức, thẩm quyền về nội dung hoặc không phù hợp với pháp luật ngay từ thời điểm ban hành. Việc đề xuất hình thức huỷ bỏ cũng được áp dụng đối với văn bản có chứa QPPL nhưng khơng được ban hành dưới hình thức văn bản QPPL và văn bản do cơ quan khơng có thẩm quyền ban hành văn bản QPPL ban hành.
Thứ ba, Xác định rõ trách nhiệm của cơ quan, cá nhân có trách nhiệm
trong vịêc xây dựng, thẩm định, ban hành văn bản QPPL trái pháp luật. Đây là một biện pháp hành chính rất quan trọng để nâng cao ý thức trách nhiệm, đạo đức cơng vụ, trình độ chun mơn của cán bộ, công chức tham mưu trực tiếp và người có thẩm quyền ban hành văn bản. Việc phân định rõ trách nhiệm cá nhân có ý nghĩa rất quan trọng trong việc xử lý đối với từng hành vi vi phạm cho phù hợp. Tuỳ theo nội dung trái pháp luật; mức độ thiệt hại trên thực tế do văn bản QPPL trái pháp lụât gây ra và tuỳ theo yếu tố lỗi trong hành vi của người tham mưu, đề xuất ban hành văn bản trái pháp luật mà xử lý về trách nhiệm kỷ luật, trách nhiệm dân sự hay trách nhiệm hình sự.
3.3. KIẾN NGHỊ
Trên cơ sở những nội dung đã phân tích, lý giải nêu trên, xin mạnh dạn kiến nghị một số vấn đề sau đây:
Một là, hoàn thiện thể chế xây dựng văn bản QPPL. Việc nghiên cứu, rà
soát các quy định của pháp luật hiện hành về xây dựng pháp luật là cần thiết. Thể chế về công tác xây dựng pháp luật hiện này là chưa đồng bộ giữa trung ương và địa phương. Hiện chúng ta đang có hai luật về ban hành văn bản QPPL là Luật ban hành văn bản QPPL năm 2008 (đối với các cơ quan trung ương) và Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm 2004 và các Nghị định hướng dẫn hai luật này. Việc tồn tại cùng một lúc hai luật điều chỉnh vấn đề ban hành văn bản QPPL là một nghịch lý; việc mới chỉ sửa đổi được Luật cho các cơ quan trung ương (năm 2008) trong khi Luật địa phương (năm 2004) chưa được sửa đổi lại tạo thêm sự phức tạp khác. Hệ thống văn bản QPPL theo Luật năm 2008 đã được đơn giản hố một bước nhưng chưa thể nói là đã đạt đến mức thực sự dễ áp dụng, dễ hiểu và dễ tìm. Pháp lệnh Hợp nhất văn bản QPPL và Pháp lệnh Pháp điến hoá hệ thống quy phạm pháp luật hiện mới đang trong quá trình soạn thảo. Do vậy việc hoàn thiện thể chế về ban hành văn bản cần đặt trong tổng thể nghiên cứu thống nhất Luật năm 2008 của Trung ương và Luật năm 2004 của địa phương. Và khi nghiên cứu sửa đổi Luật năm 2004 của địa phương cần nghiên cứu sửa đổi theo hướng:
Thứ nhất, cần xác định lại thẩm quyền ban hành văn bản QPPL của
UBND các cấp. Thẩm quyền ban hành văn bản QPPL chỉ nên quy định đến UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Còn cấp huyện, cấp xã chỉ là cấp tổ chức thực hiện nên không cần thiết phải ban hành văn bản QPPL mà chỉ cần ban hành các Quyết định hành chính cá biệt hoặc văn bản hành chính thơng thường để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Trường hợp phải giữ nguyên thẩm quyền ban hành văn bản QPPL cho cả ba cấp chính quyền địa phương như hiện nay, đề nghị quy định rõ hình thức của văn bản QPPL mà UBND được ban hành, các tiêu chí để phân định văn bản QPPL với văn bản cá biệt. Theo đó, UBND chỉ được ban hành văn bản quy phạm dưới hình thức Quyết định, loại bỏ chỉ thị ra khỏi hình thức văn bản QPPL của UBND.
Việc điều chỉnh lại thẩm quyền ban hành cũng như nội dung văn bản quy phạm pháp luật của UBND cần được đặt trong tổng thể xu hướng đổi mới tổ chức chính quyền địa phương, nhất là hướng khơng tổ chức HĐND ở một số đơn vị hành chính lãnh thổ. Việc bổ sung một số thẩm quyền quản lý nhà nước cho cơ quan hành chính nơi khơng tổ chức HĐND chắc chắn sẽ kéo theo sự gia tăng nhu cầu ban hành văn bản có chứa quy phạm pháp luật.
Thứ hai, cần quy định cụ thể về trách nhiệm của cơ quan, tổ chức được
lấy ý kiến và trách nhiệm tiếp thu ý kiến góp ý, thẩm định của cơ quan chủ trì soạn thảo để đảm bảo chất lượng của văn bản QPPL khi được ban hành. Hiện nay, các nội dung này thường chỉ được quy định trong các Chỉ thị chấn chỉnh, tăng cường công tác xây dựng văn bản QPPL của UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương mà chưa được quy định cụ thể trong văn bản luật nên việc áp dụng trong thực tế đôi khi chưa nghiêm và thiếu biện pháp chế tài để xử lý.
Thứ ba, thủ tục thông qua văn bản QPPL của UBND cần được quy định
linh hoạt hơn, phù hợp với điều kiện thực tế của các địa phương. Theo quy định, UBND phải tổ chức phiên họp để thông qua văn bản QPPL. Tuy nhiên, trên thực tế, do nhiều nguyên nhân khác nhau, UBND thường tổ chức thông qua văn bản QPPL bằng các hình thức khác nhau như: tổ chức phiên họp; gửi phiếu lấy ý kiến; lãnh đạo UBND ký trực tiếp. Vì vậy, đề nghị bổ sung quy định về hình thức thơng qua theo hướng các văn bản QPPL có thể được thơng qua theo hai hình thức: tổ chức phiên họp (đối với các văn bản QPPL phức tạp,
có phạm vi tác động rộng) và gửi phiếu lấy ý kiến thành viên UBND (đối với các văn bản QPPL còn lại)
Thứ tư, hiện nay hệ thống văn bản QPPL còn nhiều quy định chồng
chéo, mâu thuẫn nhất là trong trường hợp văn bản mới được ban hành làm cho một số nội dung của văn bản hiện hành trở nên trái pháp luật. Điều này gây khó khăn cho việc áp dụng và thực thi pháp luật. Khắc phục tình trạng này, cần quy định khi ban hành văn bản QPPL, cơ quan ban hành văn bản phải đồng thời sửa đổi, bãi bỏ các quy định do mình ban hành trái với với quy định của văn bản QPPL mới; trường hợp chưa thể đồng thời sửa đổi, bổ sung thì phải kịp thời sửa đổi, bổ sung trong thời hạn văn bản mới chưa có hiệu lực.
Vấn đề này nếu khơng quy định có tính ngun tắc trong Luật ban hành văn bản QPPL thì khơng thể khắc phục được tình trạng hiện nay, hệ thống văn bản QPPL sẽ tiếp tục có nhiều mâu thuẫn, chồng chéo, việc thực hiện và áp dụng pháp luật sẽ thiếu thống nhất ảnh hưởng lớn đến môi trường đầu tư, kinh doanh và việc bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp, chính đáng của cơng dân.
Thứ năm, việc xây dựng các văn bản QPPL hiện nay còn cứng nhắc,
phần quy định chung thì qúa dài, nhiều nội dung đã quy định ở văn bản khác thì khơng nên quy định lại. Nên quy định theo hướng: các văn bản QPPL cần phải quy định trực tiếp các nội dung cần điều chỉnh, không quy định chung chung; không quy định lại các nội dung đã được quy định trong văn bản QPPL khác;
Thứ sáu, trong thực tế, có nhiều trường hợp mặc dù khơng phải là văn
bản QPPL và cũng không được ban hành theo quy định của Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân nhưng lại chứa các quy tắc xử sự chung, bắt buộc mọi người phải thực hiện. Điều này trái với quy định của pháp luật cần chấm dứt tình trạng này ngay.
Thứ bẩy, cần quy định việc công khai, minh bạch trong quá trình xây
gia ý kiến; đồng thời cũng cần quy định rõ thời điểm có hiệu lực trong văn bản QPPL để bảo đảm tính cơng khai, minh bạch của pháp luật, tạo thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật.
Thứ tám, hiện nay hệ thống văn bản QPPL do UBND tỉnh ban hành nói
riêng và hệ thống văn bản QPPL nói chung chưa được tập hợp theo từng chủ đề nên gây rất nhiều khó khăn trong cơng tác tra cứu và áp dụng, nhất là khó có thể biết được QPPL cịn hiệu lực hay khơng. Ở phạm vi cấp tỉnh làm được điều này là không dễ. Nhưng việc pháp điển hệ thống văn bản QPPL không những tạo điều kiện thuận lợi cho người dân dễ tra cứu, thực hiện pháp luật mà cịn giúp cho cán bộ, cơng chức trong thực thi nhiệm vụ áp dụng được chính xác các quy định của pháp luật, đồng thời qua đó xác định được các quy định còn chồng chéo để tiến hành sửa đổi, bảo đảm tính thống nhất của văn bản QPPL.
Hai là, hồn thiện thể chế về tổ chức pháp chế: Việc nâng cao vai trò của
tổ chức pháp chế là một trong những giải pháp để nâng cao hiệu quả của cơng tác pháp chế. Vì vậy cần có sự nghiên cứu để sửa đổi một cách tổng thể các văn bản có liên quan đến tổ chức pháp chế (Nghị định số 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chính phủ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và tổ chức pháp chế các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc chính phủ, cơ quan chun mơn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và doanh nghiệp nhà nước; Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 04/02/2008 của Chính phủ về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; Nghị định số 16/2009/NĐ-CP ngày 16/2/2009 sửa đổi một số điều, khoản của Nghị định số 13/2008/NĐ-CP; Thông tư liên tịch số 01/2009/TTLT-BTP-BNV ngày 28/4/2009 về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của cơ quan tư pháp địa phương) để sửa đổi, bổ sung theo hướng nâng cao hơn nữa vai trò của tổ chức pháp chế trong công tác xây dựng văn bản QPPL. Trước mắt cần tổng kết, đánh giá việc triển khai thực hiện Nghị định số 122 trong thời gian qua để ban hành Nghị định thay thế Nghị định này.
Ba là, cán bộ là gốc của mọi vấn đề, để có đội ngũ cán bộ, cơng chức
thực hiện tốt được nhiệm vụ xây dựng văn bản QPPL cần xây dựng Đề án và tổ chức thực hiện tốt Đề án về đào tạo nâng cao trình độ, năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ xây dựng, kiểm tra, rà soát, hệ thống hoá văn bản QPPL. Đảm bảo đội ngũ cán bộ, cơng chức này có đủ trình độ, năng lực, tinh thần trách nhiệm và đạo đức nghề nghiệp trong sáng để đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ đề ra.
Bốn là, bảo đảm các điều kiện vật chất, trang thiết bị cần thiết phục vụ
công tác xây dựng văn bản QPPL. Xây dựng và phát triển hệ cơ sở dữ liệu văn bản QPPL; hiện đại hoá cơ sở vật chất và trang thiết bị.
Hoàn thiện các quy định pháp luật về cơ chế quản lý, chế độ tài chính phục vụ cơng tác xây dựng văn bản QPPL. Hình thành cơ chế huy động nguồn kinh phí nhằm tạo điều kiện về cơ sở vật chất, phương tiện làm việc cho các cơ quan, công chức tham gia vào hoạt động xây dựng, ban hành văn bản QPPL. Nâng cao hiệu quả sử dụng ngân sách dành cho công tác xây dựng, ban hành văn bản QPPL bằng việc thực hiện quản lý ngân sách theo kết quả “đầu ra”, chuyển từ phương thức quản lý ngân sách theo chi đúng mục đích, đúng chế độ sang đánh giá hiệu quả sử dụng ngân sách theo khối lượng, chất lượng sản phẩm văn bản QPPL được ban hành.
Năm là, tăng cường sự quan tâm chỉ đạo, sự phối hợp của các cấp, các
ngành; nâng cao nhận thức của các cấp uỷ đảng, chính quyền địa phương và cán bộ, công chức trong công tác xây dựng văn bản QPPL. Xác định trách nhiệm và chế tài đối với từng chủ thể trong xây dựng văn bản QPPL. Xử lý nghiêm minh, kịp thời bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có hành vi vi phạm pháp luật trong xây dựng, ban hành, kiểm tra và xử lý văn bản QPPL.
KẾT LUẬN
Xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN là xu thế tất yếu và là quan điểm cơ bản, nhất quán được thể hiện trong nhiều văn kiện chính trị - pháp lý của Đảng và Nhà nước. Trong công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân với mục tiêu “dân giàu, nước mạnh, xã hội cơng bằng, dân chủ, văn minh” thì việc xây dựng và hồn thiện hệ thống pháp